В американской политике сформировался новый консенсус: Соединённые Штаты безоглядно продвигали открытость мировой экономики за счёт трудящихся, а это привело к экономическому неравенству, социальной напряжённости и политическим разногласиям. И демократы, и республиканцы выступают теперь за «торговую политику в интересах среднего класса». На практике это означает торговые пошлины и кампанию «Покупай американское», которые призваны защитить рабочие места от несправедливой иностранной конкуренции.
Любой президент, который всерьёз заботится о выживании американской демократии, не говоря уже о социальной справедливости, должен оценивать экономическую политику с точки зрения преодоления популизма. Протекционистский инстинкт базируется на силлогизме: недовольство населения, которое привело к власти Дональда Трампа, – результат потери устойчивого экономического положения, потеря устойчивого экономического положения – продукт пассивного подхода к глобальной конкуренции, поэтому лучший способ получить поддержку избирателей – выступить против неконтролируемой глобальной конкуренции. Этот силлогизм поддерживают как демократы, стремящиеся вернуть себе избирателей из рабочего класса, так и республиканцы, которые используют его в качестве доказательства того, что правительство продало американских трудящихся. Для политиков обеих партий обращение к регионам, где произошла деиндустриализация, – очевидный путь к избранию.
Однако все звенья этого силлогизма ошибочны. Недовольство населения – результат не экономической тревоги, а ощущения падения своего статуса. В последние двадцать лет США не продвигали открытость и интеграцию. Напротив, они всё больше изолировали экономику от иностранных конкурентов, в то время как весь мир открывался и интегрировался. Защита рабочих мест в промышленном производстве пойдёт на пользу небольшой части рабочего класса, для остальных издержки будут высоки. Политической отдачи от этих мер тоже не будет: хотя Соединённые Штаты отступают от глобальной торговли, недовольство и экстремизм только нарастают.
На самом деле путь к справедливости и политической стабильности – это одновременно путь к процветанию. Сегодня американской экономике необходимо внешнее давление, а не протекционистские барьеры или попытки спасти конкретные отрасли в конкретных местах. Правительству следует не демонизировать изменения, обусловленные международной конкуренцией, а проводить внутреннюю политику, которая позволит рабочим верить в будущее, не связанное с локальной занятостью. Система социального обеспечения должна быть шире и поддерживать людей независимо от того, есть ли у них работа и где они живут. Вашингтону следует вступить в международные соглашения, которые способствуют конкуренции в США и повышают налоговые, трудовые и экологические стандарты.
Разрушенная глобализация
Вопреки распространённому мнению Америка на протяжении последних двадцати лет постепенно выходила из мировой экономики. Мы всё время слышим, что глобализация – источник всех политических бед страны. На самом деле всё наоборот: напряжённость стала возрастать с падением международной конкуренции. Америка страдает от экономического неравенства и политического экстремизма больше, чем другие демократии с высоким уровнем доходов, – государства, которые открывались воздействию глобальной экономики. Нельзя сказать, что конкуренция с КНР и другими странами не повлияла на американских рабочих. Влияние происходило, даже когда Вашингтон шёл против течения глобализации. Значит, протекционизм – неверный ответ.
Мировая торговля наращивала обороты десятилетиями по мере того, как страны открывали свои экономики. Общий объём импорта и экспорта увеличился с 39 процентов от мирового ВВП в 1990 г. до 61 процента в 2008 году. Потом в результате мирового финансового кризиса торговля резко упала, но в 2019 г. практически вернулась к докризисным показателям. США не следовали этому тренду, соотношение торговли к ВВП здесь росло медленнее, чем в других странах – с 20 процентов в 1990 г. до 30 процентов в 2008-м, оставаясь значительно ниже среднемировых показателей. В период финансового кризиса соотношение падало теми же темпами, что и в мире в целом, но так и не восстановилось. Для страны с огромной, развитой и диверсифицированной экономикой, к тому же отделённой океанами от большей части остального мира, естественно иметь более низкие торговые показатели. Но нет никаких фундаментальных причин, чтобы не открывать экономику теми же темпами, что и весь мир, особенно учитывая, что выход на международные рынки Китая, Индии, Восточной Европы и части Латинской Америки произошёл уже давно.
Эти тренды противоречат часто повторяемой версии, что американские рабочие сильно пострадали от присоединения Китая к ВТО. После яростных дебатов экономисты согласовали максимальную оценку количества рабочих мест в сфере производства, потерянных в результате конкуренции с Китаем с 1999 г. – 2 млн на 150 млн трудоспособного населения. Иными словами, с 2000 по 2015 гг. Китай лишал работы около 130 тысяч американцев ежегодно. Это мизерные цифры для американского рынка труда, где ежегодно происходит около 60 миллионов увольнений. Хотя приблизительно треть увольнений являются добровольными или вызваны личными обстоятельствами, по меньшей мере 20 миллионов связаны с закрытием бизнеса, реструктуризацией или сменой локации работодателем. Подумайте о закрытии рабочих мест в центре города или об отказе от секретарей и офисных работников из-за развития технологий – для этих людей потери были не менее трагичными, чем закрытие рабочих мест на производстве в результате международной конкуренции. На одно рабочее место на производстве, ликвидированное из-за конкуренции с Китаем, приходилось 150 закрытых рабочих мест в других отраслях. При этом люди испытывали такой же шок, но им не уделялось столько общественного внимания.
Американец, потерявший работу из-за конкуренции с Китаем, заслуживает такой же поддержки, как и уволенный в связи с автоматизацией труда или переездом предприятия в другой штат. Многие рабочие места нестабильны. Бурные протесты против воздействия китайской торговли игнорируют опыт других низкооплачиваемых работников, столкнувшихся с потрясениями на рынке труда. Кроме того, мы забываем о том, что предыдущие поколения работников смогли адаптироваться к потере рабочих мест из-за конкуренции с другими странами. Откуда такое чрезмерное внимание политиков?
Забота об этих работниках помешала заключить новые соглашения о свободной торговле. С 2000 г. правительство одобряло сделки с небольшими экономиками, причём в основном по внешнеполитическим причинам: с Бахрейном и Иорданией на Ближнем Востоке, Колумбией, Панамой, Перу и некоторыми центральноамериканскими государствами в Латинской Америке. Они не оказали существенного влияния на открытость американской экономики. За последние двадцать лет только соглашение о свободной торговле с Южной Кореей потребовало определённой либерализации, но даже оно предусматривало защиту американских производителей малотоннажных грузовиков. Соглашение с Японией, заключённое в 2019 г., было настолько ограниченным, что не требовалось даже одобрения Конгресса. Транстихоокеанское партнёрство (ТТП) способствовало бы открытию американской экономики, но Трамп отказался от него на третий день президентства – к радости многих демократов. Соглашение США, Мексики и Канады предусматривало большую защиту американских автопроизводителей, чем его предшественник – NAFTA.
Остальной мир двигался в противоположном направлении. С 2000 г. в Евросоюз вступило тринадцать новых членов, что позволило достичь глубокой экономической интеграции в разных сферах, включая свободное перемещение трудовых ресурсов. ЕС заключил торговые соглашения с Японией и Южной Кореей, сопоставимые с американскими, а также подписал договоры с Канадой, Сингапуром и Вьетнамом. Япония не только присоединилась к преемнику ТТП, но и открыла свою экономику Китаю и Южной Корее, став участником Всеобъемлющего регионального экономического партнёрства. Австралия, Новая Зеландия и Сингапур также присоединились к обоим соглашениям. Единственная демократия с высоким доходом, предпринявшая более значительный отход от мировой торговли, чем Соединённые Штаты, – это Великобритания. Британский выход из Евросоюза оказался тяжёлым, как и предсказывали экономисты. Но даже Лондон последовательно стремился стать участником нового ТТП.
Американская экономика отступает от глобальной интеграции и в другом аспекте: она не стимулирует иностранные компании к открытию новых предприятий, офисов, исследовательских лабораторий или аутлетов в США. Инвестиции в новые объекты (greenfield investment) предпочтительнее корпоративных слияний, поглощений или трансграничной продажи бизнеса, которые предполагают только смену владельца, без создания новых рабочих мест. Иностранные инвестиции в новые объекты обычно ассоциируются с ростом высокооплачиваемых рабочих мест и увеличением расходов на НИОКР. Но с 2000 г. приток инвестиций в новые проекты в Америке резко снизился – с 13 млрд долларов в 2000-м до 4 млрд в 2019 году. Проблема – в последовательной националистической политике, которая повысила риски необоснованных ограничений трансфера технологий и иностранного владения.
Данные по иммиграции подтверждают уход США из глобальной экономики. Тренд сформировался ещё до прихода Трампа в Белый дом. Чистая иммиграция в страну падает с 1990-х годов. За первое десятилетие численность иммигрантов (включая людей без документов) росла на 4,6 процента в год, в следующие десять лет – на 2,5 процента, а в последние десять лет – на 1,3 процента. Отчасти спад обусловлен ослаблением стимулирующих факторов – например, в Мексике значительно выросли зарплаты, а также с уменьшением притягательности Соединённых Штатов из-за роста антииммигрантских настроений. В любом случае – американский рынок труда всё больше изолируется от иностранцев.
Тренды чётко демонстрируют ситуацию, сложившуюся в США за последние двадцать лет: несмотря на введение торговых барьеров и снижение иммиграции более чем вдвое, неравенство и национализм продолжают нарастать.
Производство как навязчивая идея
Ностальгия – не лучший подход для прогрессивной повестки. То же самое касается экономической и социальной политики. Ностальгия отдаёт предпочтение фиксирующему преимущества нынешних участников рынка труда статус-кво, игнорируя проблемы, которые уже испытывают многие люди. Сентиментальная одержимость политиков «правильными рабочими местами» в сфере производства обречена на провал и политически, и экономически, при этом не решает проблемы неравенства.
Более пятидесяти лет, с тех пор как немецкий и японский экспорт стал серьёзно конкурировать с товарами из США, политики и эксперты оплакивают упадок американского производства. Если бы правительство поддержало американских производителей, они бы разбили сначала немецких и японских конкурентов, потом мексиканцев и корейцев и, наконец, китайцев. Идея о том, что элиты предали простых граждан, нашла отражение в мифах о нанесении удара в спину, укоренившихся в националистической политике. Но всё это только вводит в заблуждения.
Германия и Япония действительно десятилетиями лидировали в торговле промышленными товарами и имели положительный торговый баланс, но за последние сорок лет численность работников в сфере производства в процентах от трудоспособного населения там тоже уменьшалась, причём сопоставимыми с США темпами. Занятость в сфере производства резко снизилась во всех экономиках с высоким доходом, независимо от торгового баланса. В некоторых из этих стран доля занятости в сфере производства выше, чем в Соединённых Штатах, но в любом случае не превышает 19 процентов. (Последний раз в США этот показатель составлял 19 процентов в 1982 г., сейчас – 10 процентов.) В Китае показатель достиг пика в 30 процентов в 2012 г. и с тех пор падает, хотя в стране действуют самые масштабные в мире субсидии и господдержка производственного сектора.
Лишь 16 процентов американцев, не имеющих среднего образования, работают на производстве. А как же остальные, которым не посчастливилось иметь «правильную работу»? Вопрос не праздный. Даже с учётом масштабной смены государственных приоритетов не стоит ожидать, что Америке удастся значительно повысить занятость в производственном секторе – ни одна страна, став развитой экономикой, не смогла этого сделать. Устойчивый рост конкретной сферы занятости – не вопрос желаний. Увеличение рабочих мест на производстве потребует больших затрат. Как и любая отрасль, промышленное производство реагирует на стимулирующие меры, а торговый протекционизм чреват для производителей существенными затратами. Они ложатся на американские фирмы, которые вынуждены платить больше за облагаемое пошлинами сырьё. В результате компаниям труднее конкурировать с другими производителями или их продукция облагается ответными пошлинами, поэтому рабочие места сокращают. Американские потребители также несут существенные издержки из-за протекционизма. Особенно тяжело приходится небогатым семьям, вынужденным тратить больший процент дохода на такие товары, как автомобили, одежда, продукты питания, бытовая техника. Как отмечали три экономиста из администрации Обамы – Джейсон Фурман, Кэтрин Расс и Джей Шамбо, «пошлины действуют как репрессивный налог, который больно ударяет по женщинам и родителям-одиночкам».
Кроме того, протекционизм искажает стимулы. Производственные компании, ощущающие политическую поддержку, полагают, что они «системообразующие и не могут потерпеть крах», поэтому готовы идти на злоупотребления – то же самое происходило с банками перед финансовым кризисом. Volkswagen и другие немецкие автопроизводители фальсифицировали тесты на выбросы и загрязнение воздуха, Boeing отрицал, что конструктивные недостатки лайнера 737 Max стали причиной катастроф. Политические привилегии крупных компаний вредят не только производительности, но и окружающей среде, о чём свидетельствует опыт американской автомобильной отрасли в 1970-е гг. и китайской тяжёлой промышленности сегодня.
Фетишизацию рабочих мест в промышленности нельзя считать нейтральной политикой. Образ мужчин, выполняющих тяжёлую работу, вызывает отклик у ностальгирующих избирателей, а труд женщин из социальных служб – нет. Это явно гендерный подход. Лишь 30 процентов занятых в сфере производства в США – женщины, подавляющее большинство – мужчины (и так было всегда, даже в годы войны, во времена «Клепальщицы Рози»). Когда промышленное производство стало сокращаться, в первую очередь под удар попали плохо оплачиваемые работники швейной отрасли, в основном женщины.
Промышленное производство отдаёт предпочтение белым мужчинам, афро- и латиноамериканцы составляют более трети трудоспособного населения без высшего образования, но в сфере производства их доля не превышает 25 процентов. В среднем им платят меньше, чем белым, за одну и ту же работу. Каковы бы ни были причины этого неравенства, приоритет рабочих мест в производстве означает приоритет белых мужчин, поэтому такая политика популярна в этой демографической группе.
Многие – не только нелегальные иммигранты – работают в неофициальном секторе, без социальной защиты и гарантированных рабочих часов, не говоря уже о перспективах карьерного роста. «Правильные рабочие места» не могут стать главной задачей государства, потому что их нереально предоставить всему населению. Но фокусироваться на тех, кто и так имеет преимущества, вместо того чтобы улучшить условия труда в сфере услуг и работникам с частичной занятостью, просто неправильно.
Локация, локация, локация
К тем, кого беспокоит передислокация промышленности, примыкают другие – обеспокоенные судьбой пострадавших от этого районов. Примером могут служить города в Огайо или Пенсильвании, где владелец решил передислоцировать предприятие, вокруг которого строилась вся местная экономика. Проблемы, с которыми сталкиваются менее образованные работники в этих городах, реальные и очень серьёзные. Ситуацию усугубляет распространение опиоидов. Кроме того, в этих районах проживает много военных ветеранов с семьями.
Естественная реакция отзывчивого человека, не говоря уже об ответственном политике, – попытаться исправить ситуацию. В первую очередь предотвратить сокращение рабочих мест, а если это невозможно – постараться возродить наиболее пострадавшие города. В последние годы множество работ политических экспертов посвящено призывам признать значимость местных сообществ и планов по их восстановлению. Выборные должностные лица совершают поездки в пострадавшие города, чтобы продемонстрировать озабоченность, а затем следует таргетированная государственная помощь.
Проблема в том, что успешных примеров возрождения городов, пострадавших от упадка промышленности, очень мало. География – не приговор, но во многом она определяет экономическую историю, а историю трудно переломить. Я рос в пригороде Бостона в 1970-е гг. и помню, как в начальной школе нам рассказывали о закрытии текстильных фабрик в Лоренсе и Лоуэлле и попытках их возродить. До сих пор эти города остаются призраками самих себя, и это в Массачусетсе, с его щедрыми меценатами и представителями в Конгрессе, которые распределяют федеральное финансирование. То же самое можно сказать о городах Среднего Запада. Да, удалось возродить Питтсбург и для Детройта тяжёлые времена уже позади. Но первый пережил практически полную смену индустрий и населения, а второму ещё далеко до прежней полной занятости и процветания. Это исключения. Городов, которых так и не удалось вернуть к жизни, гораздо больше.
Ситуация в других странах тоже заставляет задуматься. В Германии и Италии благодаря средствам ЕС бюджетные трансферы депрессивным регионам – бывшей Восточной Германии и югу Италии – шли десятилетиями, в масштабах, которые и не снились американцам. Однако городам в этих регионах пока не удалось догнать своих процветающих соседей по показателям занятости и дохода на душу населения. Япония, где правящая партия выделяет средства на проекты развития пригородов, тоже не смогла возродить депрессивные регионы. Всё больше японцев переезжают из небольших городов в Токио, Осаку и другие мегаполисы. Британское правительство предприняло многочисленные попытки решить проблемы Северной Англии, пережившей закрытие угольных шахт и верфей, и поднять регион до уровня более состоятельного юго-востока и Лондона. Но в итоге молодёжь и квалифицированные работники просто уехали в поисках больших возможностей.
Похожую картину можно наблюдать и в Китае. Зоны процветания вдоль восточного и южного побережья – магнит для жителей других китайских территорий. Северные и западные провинции не в состоянии конкурировать с ними по уровню доходов и занятости. И это в стране, где тяжёлая индустрия получает беспрецедентную поддержку, отмечается значительный профицит торговли промышленными товарами, а власти готовы ограничивать внутреннюю миграцию и локализовывать производство своим решением.
Никого нельзя игнорировать только из-за места проживания, ни один город не заслужил упадка. Но правительства не должны лгать своим гражданам.
Обещания возродить конкретный город при содействии государства в итоге приведут к разочарованию, недовольству и негодованию, потому что не будут выполнены.
Акцент на рабочие места в сфере производства, поддержание надежды, что человек всегда сможет найти такую же работу в том же месте, несмотря на изменения в экономике, означают осознанное игнорирование реалий, с которыми сталкиваются американцы, получающие низкие зарплаты. Возможность не менять работу и место проживания по экономическим причинам пропагандируется как норма, но в последние десятилетия такая роскошь доступна только для белых, живущих в сельских или пригородных районах. Появление чёрного среднего класса в XX веке стало результатом масштабной миграции из южных штатов. Латиноамериканцы тоже часто переезжают в поисках работы и новых возможностей. (По иронии судьбы те, кто хочет оставаться на одном месте, – это потомки иммигрантов, которым пришлось преодолеть гораздо большие расстояния.) Сегодня нельзя игнорировать проблемы сельских районов и промышленного пояса США и недооценивать последствия разрыва социальных связей из-за переезда людей. Но пора признать реальность: переезд иногда необходим и часто идёт на пользу работникам с низкими зарплатами.
У нынешнего подхода есть и другие риски. Экономисты выяснили, что во многих районах Соединённых Штатов существует только один вариант трудоустройства, в лучшем случае – несколько. Монополия в производстве даёт компаниям возможность взвинчивать цены, точно так же монополия на локальном рынке труда даёт возможность урезать зарплаты – и это делается. Таким образом, господдержка доминирующего работодателя позволяет ему эксплуатировать работников. Как показывают исследования, в основном страдают меньшинства и женщины. Более крупный населённый пункт тоже можно эксплуатировать: компании, знающие, что закрытие их предприятий уничтожит город, будут выбивать поддержку и субсидии у местных властей, а в некоторых случаях освобождение от соблюдения экологических норм и правил безопасности.
Даже если политика помощи на местах когда-то работала, сейчас не время расширять эти программы из-за множества факторов, повышающих вероятность её провала. Из-за изменения климата меняется экономический ландшафт и представления о том, какие регионы подходят для той или иной индустрии и сферы деятельности. Сместятся сельскохозяйственные территории, углеродоёмкие отрасли сократят рабочие места. Пандемии, возможно, станут более частыми и изменят системы образования, транспорта и здравоохранения. Влияние технологий не так однозначно. Благодаря широкому распространению удалённой работы на фоне пандемии COVID-19 жителям депрессивных регионов будет проще трудоустроиться. (Виртуальные возможности уже позволяют поддерживать социальные связи на расстоянии, значит, людям будет легче сменить местожительства.) Тем не менее удалённая работа вряд ли коснётся низкооплачиваемых и неквалифицированных работников – их сфера деятельности в секторе услуг или на производстве требует реального присутствия на рабочем месте, чтобы заработать небольшие деньги.
Защищать людей, а не рабочие места
Правительство несёт обязательства перед каждым гражданином страны. Государство может помочь людям и их семьям переехать туда, где есть работа. Оно может субсидировать скоростной транспорт, чтобы людям было проще ездить на большие расстояния. Помочь в подготовке к работе в развивающихся индустриях и трудоустройстве. Изменить законы о зонировании, чтобы там, где появляются новые рабочие места, было доступное жильё. Обеспечить дополнительную социальную защиту пожилых, больных и тех, кто сильно привязан к месту проживания. Копировать активную политику европейских стран на рынке труда – вводить программы стимулирования занятости, улучшать условия труда, помогать искать работу.
Экономическая политика Соединённых Штатов была слишком неолиберальной не в промышленности и торговле, а во внутренних вопросах. Правительство опасалось, что прочная система социального обеспечения лишит людей мотивации искать работу, поэтому полагалось на меры стимулирования и не выделяло напрямую значительных средств на здравоохранение, образование и подготовку кадров, транспорт и заботу о детях. Не были имплементированы законы против уклонения от налогов, загрязнения окружающей среды, занижения зарплат и небезопасных условий труда. «Американский план спасения», принятый Конгрессом в марте, включает ряд полезных мер, прежде всего – расширение налогового вычета на детей, который теперь действует для всех пар, зарабатывающих менее 150 тысяч долларов в год, и одиноких граждан с заработком менее 75 тысяч в год. Однако вряд ли эти меры будут продлены после восстановления от пандемии.
Нужны универсальные меры защиты граждан и их семей, а не рабочих мест и отдельных территорий. Вместо того чтобы делить страну на регионы, определяющие идентичность граждан, нужно дать людям почувствовать себя защищёнными независимо от места проживания. США могут стать благополучнее экономически и политически. Для этого нужно расширить Закон о доступном медицинском обслуживании, чтобы расходы на медицинскую страховку были действительно посильными. Пенсионные программы следует консолидировать, чтобы сократить потери от смены работы. Фрилансеры, временные работники и частично занятые должны иметь такие же правовые гарантии, как при полной занятости, и возможность накапливать трудовой стаж, сбережения и бонусы. Таким образом удастся уравнять условия на рынке труда, и американцам станет проще менять работу. Работодателям придётся конкурировать за сотрудников, повышая зарплаты, а не загоняя их в ловушку временного статуса.
Вкупе с повышением минимальных зарплат эти изменения приведут к увеличению затрат на оплату труда и снижению потребности в низкооплачиваемой рабочей силе. Но пользы и для работников, и для экономики будет с избытком. Нет оснований полагать, что миллионы рабочих мест исчезнут, если федеральное правительство просто повысит нормы труда до уровня некоторых штатов и почти всех экономик с высоким доходом. В Австралии, Канаде и большинстве стран Западной Европы действует более жёсткое трудовое законодательство и более широкие программы пенсионного и медицинского страхования. При этом основная возрастная категория трудоспособного населения сопоставима с показателями Соединённых Штатов или даже выше, а низкоквалифицированные работники получают больше. Учитывая, что за последние двадцать с лишним лет доля дохода тех, кто владеет капиталом, резко возросла по сравнению с доходами наёмных работников, а корпоративная прибыль находится на чрезвычайно высоком уровне, у правительства есть возможность перераспределить доходы без ущерба для занятости.
Ещё один ключевой элемент – соблюдение существующих норм. Ведомства, которые должны следить за исполнением законодательства в сфере здравоохранения, социального обеспечения, труда и экологии, хронически недофинансируются, а штрафы, которые они взимают, минимальны. В результате те, кто загрязняет природу или занижает зарплату, относятся к штрафам как к издержкам ведения бизнеса. По мнению экономиста Анны Стэнсбери, неисполнение трудового законодательства ведёт не только к снижению доходов низкооплачиваемых работников и ухудшению условий их труда, но и мешает повышению минимальной заработной платы, потому что работодателей фактически подталкивают к использованию серых схем.
Помимо соблюдения существующих норм и повышения штрафов правительство должно свернуть программы отраслевой адаптации (TAA) и другие подобные проекты, которые призваны помогать людям, потерявшим работу из-за неблагоприятного воздействия импорта. Эти программы потерпели фиаско по всем фронтам: они не помогают людям быстрее найти работу, не смягчают негативного отношения к международной торговле, не способствуют возрождению депрессивных промышленных городов и не создают долгосрочных политических коалиций в Конгрессе в интересах трудящихся или в интересах торговли. В докладе Американского института предпринимательства отмечается, что в сравнении с другими развитыми странами Соединённые Штаты уникальны «в своей сфокусированности на людях, потерявших работу именно из-за торговли, а не в силу других причин сокращения рабочих мест». Большинство европейских стран ежегодно тратят от 0,5 до 1 процента ВВП на то, чтобы помочь безработным трудоустроиться, США выделяют десятую часть от этого объёма. Это абсолютно неверный подход: правительство акцентирует внимание исключительно на проблемах, связанных с торговлей, но безрезультатно, при этом недофинансируются доказавшие свою эффективность программы переподготовки и поддержки, которые были бы полезны всем американцам.
Могут ли американцы позволить себе европейский подход? Да. Ставки федеральных налогов на высокий доход, на корпорации и наследство находятся на рекордно низком уровне – существенно ниже, чем в других развитых странах. Этим странам удалось обеспечить устойчивый рост доходов на душу населения при более высоких налогах. То же самое делали в прошлом столетии и Соединённые Штаты. Существует точка, когда высокие налоги душат инвестиции и занятость, но США сейчас до неё далеко. Повышение налогов на тех, чьи доходы значительно возросли за последние двадцать лет, будет справедливо и поспособствует политической стабилизации, а собранные средства позволят увеличить финансирование госпрограмм в сфере занятости и соцзащиты до 3–4 процентов ВВП. В периоды экономического подъёма дополнительный доход можно получить от налога на заработную плату, тогда работники будут понимать, что платят за программу, которая их защитит.
Перемены – это хорошо
Принято считать, что Соединённые Штаты пожертвовали справедливостью ради экономической эффективности, поэтому пора скорректировать дисбаланс, отказавшись от глобализации. Это ошибочная идея. США отходят от мировой экономики на протяжении двадцати лет, и большую часть времени экономическая динамика снижалась, а неравенство росло быстрее, чем в странах, которые открывали свои экономики. Работники менее мобильны. Создаётся меньше фирм. Власть корпораций становится более сконцентрированной. Инновации замедляются. Спаду способствовало множество факторов, но выход Америки из глобальной экономики усугубил эффект.
Кроме того, Штаты десятилетиями читали всем лекции о стагнации и коррупции закрытых экономик, а теперь столкнулись с теми же проблемами, за которые расплачиваются американские трудящиеся.
Многие страны использовали международные возможности, чтобы стимулировать экономические преобразования в стагнирующих и социально разделённых обществах. Вспомним реставрацию Мэйдзи в Японии, реформы Кемаля Ататюрка в Турции, курс Дэн Сяопина в Китае и вступление стран Южной и Восточной Европы в ЕС. Это были детально продуманные реформы, а не шоковая терапия, когда рынок развивается бесконтрольно. Странам пришлось честно оценить свои недостатки, проявившиеся при сравнении с другими, признать коррумпированность и предрассудки прошлого. Они были вынуждены согласиться, что экономические преобразования дают новые возможности большинству граждан, правительство должно играть более серьёзную роль в социальной поддержке, нужно подталкивать людей к переезду туда, где есть работа.
Конечно, Соединённые Штаты нельзя назвать дорыночной экономикой с авторитарным правительством, но страна обязана признать, насколько далеко она отошла от своих идеалов и потенциала в экономической сфере и насколько лучше обстоят дела у конкурентов. Разговоры об Америке как о самой открытой, жизнеспособной и конкурентной экономике с огромными возможностями – самообман, как и фраза «нет, мы не такие» в отношении расизма. Некоторые политики считают, что мотиватором возобновления взаимодействия с глобальной экономикой должно быть американское лидерство. На самом деле Америке сейчас нужно стать последователем. Необходимо следовать международным стандартам, изучить опыт других стран, признать, что конкуренция – источник изменений.
После Второй мировой войны США считали, что международная экономическая интеграция – то, к чему они подталкивают других. Торговые соглашения подразумевали, что другие страны открывают рынки и готовы реформировать экономики через конкуренцию. Долгое время так и было. Но постулат о том, что Америка – образец открытости, а остальные – протекционисты, оказал пагубное воздействие. Конкуренция, с которой сталкивались американские компании, воспринималась как результат несправедливой торговли. Эти представления сегодня не соответствуют реальности: Соединённым Штатам нужно иностранное давление и вдохновение.
Америке пора перестать обвинять глобальные силы во всех своих бедах и выработать конструктивную международную экономическую политику. Для начала стоит признать, что Вашингтон не стремился к безоглядной экономической открытости, а остальной мир интегрировался без него. Глобализация не прекратилась и выдержала уход США, хотя многим не хочется в это верить. Если есть сравнительные преимущества в производстве, затратах или качестве, покупатели всегда найдут способ получить товары, которые им нужны. Тарифная политика ни одной экономики не может контролировать мировую торговлю, несмотря на огромный внутренний рынок. Остальной мир всегда будет больше, а упущенными возможностями воспользуется кто-то другой. Благодаря технологиям международная торговля становится более прозрачной и эффективной, а попытки выйти из неё и защититься – тщетными.
Соединённым Штатам необходимо стремиться к тем изменениям собственной экономики, которые раньше они продвигали в других странах посредством торговых соглашений. Вашингтон должен принять международные стандарты, определённые ограниченными, но детально проработанными правилами, которые сосредоточены на поведении компаний и правительств, а не на цифровых показателях различных институтов. Четыре сферы потенциального международного соглашения будут особенно полезны.
Прежде всего, это международное корпоративное налогообложение. Корпорации часто уходят от налогов, выводя прибыль в другие юрисдикции. Такая практика подрывает возможности правительств и политическую легитимность рыночных экономик. Цифровая экономика способствовала распространению данной практики, хотя ею пользуются не только технологические гиганты. На этом направлении прогресс обязательно будет достигнут. В настоящее время члены Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) ведут переговоры о способах борьбы с уходом корпораций от налогов, а некоторые европейские правительства угрожают ввести налоги на цифровые продукты и сервисы технологических гигантов. Коллективные международные действия дадут США возможность не только повысить налоги до стандартов других развитых экономик, но и препятствовать американским компаниям уклоняться от их уплаты.
Вторая сфера – углеродные сборы. И Соединённым Штатам, и всему миру нужен углеродный налог. Американской экономике необходимо ускорить темпы декарбонизации. Развитие технологий и частные инвестиции дают существенный прогресс, но введение высокого углеродного сбора позволит замедлить изменение климата, пока ещё есть время. Из-за отсутствия национального углеродного налога США отстают от ЕС и некоторых других стран.
Вашингтон также должен стремиться к международному соглашению по трудовым стандартам. Положение соглашения Соединённых Штатов, Мексики и Канады (обновление NAFTA) о защите представительства работников и профсоюзов имело два положительных аспекта. Во-первых, оно помогло защитить права мексиканских работников, а во-вторых, продемонстрировало готовность американских профсоюзов поддерживать торговые соглашения, если учитываются их интересы. Теперь Вашингтону нужно стремиться к торговым договорённостям со странами, где трудовые стандарты выше. Для этого потребуется изменение законодательства и контроль за его соблюдением. Кроме того, полезным будет соглашение демократических государств о запрете импорта товаров, произведённых неоплачиваемым трудом заключённых, как в китайском Синьцзяне.
Наконец, США нужна практика так называемого принципиального многостороннего подхода (principal plurilateralism). Согласно этой стратегии, группы стран объединяются для выработки соглашений по повышению стандартов международной торговли. Членство в группах определяется исключительно соблюдением этих стандартов. Американские политики вряд ли поддержат торговые сделки в ближайшем будущем, но пока можно предложить этот подход демократическим союзникам: Австралии, Канаде, Японии, Сингапуру и Великобритании. Даже если соглашения будут заключены без участия Вашингтона, это пойдёт на пользу Америке – будут выявлены недостатки, которые необходимо скорректировать.
Распрощаться с прошлым
Американцы должны приветствовать экономические преобразования, а не держаться за прошлое. Убеждать избирателей в том, что «правильная работа» на производстве – ключ к восстановлению процветания, а страну нужно защитить от глобальной конкуренции, – не просто ошибочно, а деструктивно. Этот путь чреват дальнейшим сокращением рабочих мест, ухудшением положения низкооплачиваемых работников сферы услуг и не отвлечёт избирателей от правого популизма. Невозможно успокоить националистов и популистов, подпитывая ностальгию о прежнем статусе. Даже благие попытки восстановить сельские и пригородные районы, чтобы привязать людей к привычным рабочим местам, делают их экономически уязвимыми и ведут к укоренению реакционной политики.
Вместо этого государству стоит стремиться защитить граждан как индивидуумов независимо от наличия или отсутствия рабочего места. Место работы должно стать менее важным для благополучия и самооценки человека, как уже происходит в большинстве демократий с высоким доходом. Правительству следует продвигать высокий уровень жизни для всех граждан, а не только для привилегированных обладателей «правильной работы». Пандемия и изменение климата дают нам понять, что будущее потребует серьёзной адаптации с точки зрения занятости и обеспечения стабильности. Вместо того, чтобы считать экономические перемены, обусловленные торговлей, тотально несправедливыми,
Сфокусированность на одном секторе, не говоря уже об одной компании в конкретном месте, приведёт к дальнейшему расколу американского общества, а груз издержек адаптации ляжет на игнорируемых работников. За последние двадцать лет это уже произошло.
Опубликовано в журнале Foreign Affairs №3 за 2021 год. © Council on foreign relations, Inc.
