«Омикрон» и климатический саммит СОР26 в Глазго разминулись всего на пару недель, но оба события связывает общий феномен. Реакции государств и международных организаций на глобальные вызовы, будь то угрозы пандемии или изменение климата, подтверждают одну тенденцию. Они становятся всё менее общемировыми и всё более локальными, точнее национальными. И это не какое-то ситуативное явление, а новая международная парадигма.
Пандемия COVID-19 вернула в мировую повестку дискуссию о разных подходах к управлению кризисами, проблемами и развитием. В целом сложившиеся институты и коллективные системы эффективности не продемонстрировали. И дело не в пандемии как таковой, а в сложившейся международной системе в целом.
Глобальный провал: анамнез и участники
Глобальный уровень управления явил во время пандемии неадекватность не столько глобальным угрозам вообще, сколько глобальным бессубъектным угрозам. Когда государство и общество не могут идентифицировать врага, субъекта – носителя угрозы, сложившиеся стратегические культуры, практики реагирования, концепции оценки рисков оказываются неприменимы. Базовой, во многом даже рефлекторной реакцией правительств стало закрытие национальных границ, то есть причисление сначала всего мира, а затем отдельных стран к категории носителей угрозы.
Нельзя сказать, что стремление закрыть границу в условиях масштабных внешних потрясений уникально – например, привычные всем визы появились в Первую мировую войну, когда европейские державы столкнулись с беспрецедентными военными действиями и потоками беженцев. Но тогда образ врага был абсолютно антропоморфен, чего никак нельзя сказать о весне 2020 года. И это усугубило общую ситуацию.
Пандемия проиллюстрировала крайнюю негибкость национальных правительств и, как следствие, межгосударственных институтов перед лицом именно подобных угроз. Попытки ВОЗ представить механизм распределения вакцин COVAX с их сотней миллионов доз как успех выглядят издевательскими для мира с населением почти 8 миллиардов человек. Ни одна межгосударственная организация, ни отраслевая, такая, как ВОЗ, ни универсальная, как ООН, не смогла аккумулировать во время пандемии больший уровень доверия, чем национальные акторы (доверие к ним, впрочем, также остаётся проблемным).
Ряд профильных структур, прежде всего – ВОЗ, оказались объектами активной проекции межгосударственных конфликтов – то, чего раньше отраслевым или функциональным агентствам в целом удавалось избегать. Классическая великодержавная конкуренция всё чаще распространяется на организации с традиционно созидательной повесткой – ВОЗ, Арктический совет или агентства в рамках ООН.
Модель международного института как источника разделяемых принципов, норм, правил, процедур и даже санкций для участников не сработала в острые моменты пандемийного кризиса. Наблюдалось это в первую очередь на уровне интеграционных институтов, особенно в Европейском союзе во время первой волны весной 2020 г., когда государства оказывались перед выбором: подрыв принципов институтов и расшатывание легитимности национального правительства у себя дома. Практически повсеместно решение принималось в пользу первого. Менее драматичную, но всё же аналогичную динамику явила и конференция в Глазго.
Модель глобализации второй половины ХХ века, построенной на институтах, оказалась несостоятельной по многим параметрам, и не столько по экономическим, сколько по общественно-политическим. Конфликты в сфере национальной юрисдикции, делегирования ответственности и подотчётности национальных органов власти, банкротство многих глобальных общественных благ – всё это, по сути, ставит вопрос не столько о методах преодоления нынешнего кризиса по принципу «тушения пожара», сколько выработки новых схем глобального общежития, сотрудничества и преодоления общих вызовов.
Распутица вместо распутья
Траектория преодоления кризиса и выхода из него выглядит тревожно: для её описания подходит отечественный феномен распутицы, размытого намёка на дорогу после суровой зимы. Не самого привлекательного, но зачастую – единственного пути. В ближайшей перспективе мы, вероятно, будем наблюдать довольно неуклюжие попытки международной координации по глобальным вопросам на фоне совершенствования навыков отдельных государств в «пожаротушении». Отчасти – именно благодаря ограничению мандата ответственности национальной юрисдикцией.
Кстати, с реальным противостоянием пожарам в 2021 г. возникали специфические проблемы – например, в публичном обосновании того, почему российские самолёты и вертолёты что-то тушат в Турции, в то время как пылают миллионы гектаров якутского леса. Наверное, впервые за много лет властям пришлось приводить развёрнутую аргументацию, почему это нужно: потому что там находятся российские граждане. То есть в условиях сложной внутренней ситуации оправдание усилий на внешнем контуре становится всё более важной нормой международной жизни. Разочарование государств и граждан в управленческой «глобалистике» повысит издержки координации, приведёт к откату в борьбе с глобальными проблемами.
«Национализация» международных проблем означает, что для глобальных вызовов, требующих общих решений, наступают новые времена. Это касается и пандемии, и изменения климата, и глобального неравенства, причины которого имеют трансграничный характер (в силу глобального перетекания капитала, технологий, всеохватности производственно-сбытовых цепочек). Уже в ближайшие годы сочетание растущего недовольства в разных государствах и объективных экономических вызовов, вероятно, выльется в более жёсткое регулирование национальных и мировых рынков.
У этого есть и положительная сторона: большая подотчётность национальных правительств (де-юре или де-факто – не так важно) повысит шансы на более деятельную работу дома. Сколько бы угля ни сожгли Индия или Китай, насколько их показатели впишутся (или нет) в международные нормативы, отвечать за тающую мерзлоту им придётся не перед мировым сообществом, а перед собственными гражданами.
Материал развивает тезисы главы «Глобальный вызов и глобальный провал: проблемы управления в условиях пандемии ковид-19» доклада «Проблемы совершенствования управления в условиях глобальной нестабильности» под ред. В.В. Балытникова, опубликованного 1 декабря 2021 года.
