Вопреки оптимистичным прогнозам, звучавшим в первой половине 2020 г., пандемия продолжает шагать по Земле. Возможно, кризис, вызванный ей, самое опасное явление, с которым когда-либо сталкивалось глобальное сообщество. Истинная его опасность не до конца известна нам и по сей день, как и точное число сфер человеческой деятельности, поражённых или затронутых им. И если с более «плоскими» (особенно – экономическими) кризисами человечество научилось как-то справляться, то коронакризис, полностью оправдывая своё несколько пафосное название, возможно, станет непобедимым врагом для всей архитектуры управления в самых разных областях жизни.
Пандемия сделала максимально очевидным фундаментальный порок современной системы – фактическую неспособность традиционных акторов, будь то международные, наднациональные либо институты власти отдельных государств, эффективно решать многомерные задачи в условиях существующего принципа «сдержек и противовесов», когда ни один традиционный актор не в состоянии обладать полномерной властью и ограничен другими акторами.
Традиционные акторы в эпоху глобальных шоков
Международные институты всегда ограничены своим мандатом, но даже в тех областях, на которые их мандат всё же распространяется, эффективность реагирования на кризисы часто стремится к нулю. Это происходит, когда данная область затронута «вторично», является лишь одним из многих факторов многомерного и часто многоуровнего кризиса.
Малоэффективны и наднациональные институты региональных интеграционных объединений. Так, например, мы наблюдали практическую беспомощность многих из них, потому что им не хватало ни опыта, ни полномочий для полноценного решения комплексных задач. Вместо этого наднациональные институты редуцировались до практики оперативно-тактического реагирования, которое представляет собой скорее косметические меры без претензии на разрешение реальной проблемы.
Данная тенденция очевидна и для различных национальных институтов, когда частый перехлёст полномочий или недостаточность властных ресурсов в системе сдержек и противовесов приводили к рассинхронизации и неспособности решать фундаментальные вопросы. Этот изъян характерен и для западных демократий, и для транзитных и авторитарных режимов во всём мире, хотя именно на евразийском пространстве наблюдается самый яркий спектр примеров в самых разных областях жизни, когда традиционные акторы, как и система в целом, оказываются неспособны к реальному решению проблем. Если недееспособность институтов различных уровней становится перманентной, значительный общественный запрос на фундаментальные изменения является оправданной реакцией, стимулируя рост вовлечённости нетрадиционных акторов в попытки решения системных проблем.
Это возможно в том числе благодаря наличию серых зон регулирования деятельности этих акторов самими государствами, что часто позволяет новым игрокам формировать и транслировать собственную повестку, воздействовать на общественное мнение, навязывать эту повестку традиционным институтам.
И пусть ситуация не нова для целого ряда сфер, будь то экология, культура, наука, искусство или образование, укрепление позиций неправительственных организаций в критически важных политических вопросах, вопросах безопасности и мира вызывает разумное опасение. Но действительно ли способны нетрадиционные акторы встать на один уровень с традиционными в ситуации реального кризиса? И насколько это реально для Евразии во всём её многообразии?
Нетрадиционные акторы в цифровую эпоху
Пандемия поставила под удар современные представления о глобальном управлении. В разгар экономического кризиса и опасений по поводу количества и длительности волн COVID-19 мало кто задумывается о необходимости переосмысления подходов к решению глобальных проблем. Однако это необходимо сделать – и чем раньше, тем лучше.
Система принятия политических решений привязана к ограничениям современной международной системы. Неудивительно, что, несмотря на глобальную пандемию, мир не стал более глобальным. Наоборот, в системе международных отношений произошёл эгоистичный процесс «локализации», когда каждый из акторов ставил свои интересы выше других. Тем не менее преждевременно говорить об этом, как о тенденции к возврату мира без международных организаций. Мы живём в цифровом XXI веке, и он сильно отличается от прежних эпох. Глобализация и взаимозависимость продолжат расти вне зависимости от желания государств. Нынешняя пандемия – следствие и проявление глобализационных процессов и мобильности населения, значит – она первая, но далеко не последняя.
Помимо пандемии, необходимо рассматривать более широкий контекст международных отношений, куда входят:
- перспектива биполярности из-за растущей политической, идеологической и экономической конкуренции Китая и США;
- поляризация отношений в рамках «Большой пятёрки» и борьба за контроль над Советом Безопасности;
- активизация течений популизма и национализма не только в авторитарных, но и в демократических странах.
Коронакризис заставил обратить внимание на процессы, которые шли уже длительное время, – постепенный упадок существующего международного порядка. Вспоминается высказывание Антонио Грамши, которое точно характеризует нынешнее состояние международной политики: «Кризис состоит именно в том, что старое умирает, а новое не может родиться; в это междуцарствие проявляется множество болезненных симптомов»[1].
Нынешняя (послевоенная) система международных отношений основывалась на прогрессивных либеральных ценностях, но, вопреки прогнозам некоторых экспертов, существование однополярного мира после окончания холодной войны продлилось недолго. Можно спорить, является ли это следствием абсолютного или относительного уменьшения политического и экономического влияния США, ЕС и Запада в целом, ведь вполне возможно, что дело в другом. Межправительственные институты демонстрируют низкую эффективность в предотвращении и решении глобальных проблем и кризисов, что отбрасывает тень как на ключевые страны в их системе, так и на идеологию, лежащую в их основе.
Многосторонние организации – символ той эпохи, когда согласованное сотрудничество между несколькими государствами могло решить многие проблемы, требующие коллективных действий. Однако COVID-19 представляет собой угрозу такого масштаба, которая не решается действиями одного государства или даже группы государств. Действительно, пандемия дала некоторое представление о том, что означает поистине глобальный кризис, который влияет не только на политическое и экономическое измерение, а на всё – от путешествий и до возможности выйти из дома в магазины или на работу. Стало ясно, что структура ООН, решающая транснациональные проблемы только с согласия самых могущественных суверенных государств, не является эффективной.
Эпоха COVID-19 также породила новые формы ассоциаций и движений за социальную справедливость и подчеркнула необходимость нового типа гражданской политики, которая будет действовать трансгранично.
Важнейшими характеристиками будущей международной системы станут скорость принятия решений и взаимозависимость. На примере технологических инноваций легко отследить, как разница в знаниях рождает неравенство, угрозы безопасности и отражается на благоденствии наций. Понимание того, как информационные технологии влияют на неравенство и незащищенность, будет иметь решающее значение для понимания геополитики. То, как мы исследуем, сотрудничаем, мобилизуем и организуем, будет определяться технологиями в цифровую эпоху, метко названную «четвёртой промышленной революцией».
Когда речь заходит о негосударственных субъектах, чаще всего упоминаются неправительственные организации либо негосударственные субъекты в военных конфликтах (террористические и повстанческие организации и так далее). При этом другие субъекты, способные оказывать влияние на формы и процессы решения кризисных аспектов международных отношений (например, аналитические центры, брокеры знаний, эпистемологические сообщества, государственно-частные партнёрства и экспертные сети), чаще всего остаются за рамками обсуждения.
Подобные интеллектуальные субъекты имеют большую гибкость, менее ограничены статус-кво или текущей правительственной политикой, что позволяет им действовать быстрее. По сравнению с большинством межправительственных организаций их бюджет не зависит от внешних акторов, более того, нет необходимости искать поддержки у общественного мнения. Несомненно, подобные субъекты не имеют степени влияния, сравнимой с некоторыми из существующих неправительственных организаций в гуманитарной (Международный комитет Красного Креста) и банковской сферах (SWIFT) или в спорте (ФИФА), но достаточно хорошо показывают себя в борьбе с кризисными явлениями пандемии.
Пример, как отмечает Фрэнсис Фукуяма, – глобальное сотрудничество учёных и врачей по вопросам борьбы с коронавирусом: «Пока национальные лидеры ищут виноватых, учёные и представители общественного здравоохранения во всём мире расширяют свои сети и связи»[2].
Нетрадиционные акторы в парадигме «власть – знания»
Власть и знания связаны между собой[3]. Между ними существует «взаимная легитимация», которая сопровождается «всё возрастающей степенью оправданности политических решений со ссылкой на конкретную совокупность знаний».
Государственный суверенитет останется основной категорией мировой политики. Более того, рассматривая существующие тенденции укрепления позиций популизма и национализма, можно предположить, что роль национальных государств лишь возрастёт. Однако при этом следует учитывать постоянный рост количества и качества неправительственных субъектов. Как утверждают Кеннет Эббот с коллегами, «межправительственные организации больше не являются доминирующей или самой быстрорастущей институциональной формой глобального управления» – на смену им приходят схемы взаимодействия государств и брокеров знаний.
Существующие субъекты международных отношений вынуждены действовать в условиях перенасыщения информацией, поэтому объективной необходимостью становится использование внешнего опыта – обращение к исследовательским учреждениям, брокерам знаний и аналитическим центрам.
В случае с Евразией институт брокерства знаний, то есть «людей, чья работа заключается в распространении знаний и создании связей между исследователями и их аудиторией»[4], необходимо совершенствовать.
Брокеры способствуют передаче знаний между политиками или академическими исследователями и практиками, и они должны находиться достаточно близко к политикам, чтобы понимать их требования в режиме реального времени, но достаточно далеко от политических процессов, чтобы сохранять аналитическую легитимность и независимость.
Помимо получения знаний посредством внутренних исследований, брокеры знаний несут ответственность за передачу последних из интеллектуальных центров в правительства. Это часто требует выявления и кураторства исследовательских продуктов, которые могут быть полезны, и трансляцию того, что брокеры считают необходимыми знаниями для лиц, определяющих политику, для эффективного решения конкретных проблем.
Аналитические центры несут этическую ответственность за то, чтобы быть особенно внимательными к политике и иерархии знаний, а также к своему положению в этой иерархии. Необходимо непрерывно подвергать сомнению исследовательский процесс, ведь в этом контексте интеллектуальные центры работают на грани науки и политики. Таким образом, «они частично связаны с двумя мирами, которые соединяют между собой»[5].
О важности знаний для принятия политических решений говорит цитата из отчёта о национальной безопасности США[6]: «Парализующий вопрос для сегодняшних политических лидеров заключается в том, как определить, какие утверждения, основанные на данных, заслуживают доверия, а какие нет».
На сегодняшний день большая часть инициатив и предложений, формирующих повестки дня большинства агентств Организации Объединённых Наций, исходит от университетов, специализированных исследовательских институтов и научных обществ в Северной Америке и Западной Европе[7]. Этот показатель говорит также о том, что внедрение политических решений соответствует этому показателю и происходит в одностороннем порядке.
В рамках новых объединений, таких как БРИКС, развивающиеся государства предпринимают попытку реализовать свои инициативы и видение того, какими должны быть механизмы межнационального взаимодействия. Однако, как показывает практика в борьбе по установлению глобальных норм, западные организации значительно опережают своих конкурентов и далеко не в последнюю очередь за счёт более лёгкого доступа к аналитическим данным[8].
Пока негосударственные интеллектуальные группы в Евразии регулируются схемой «спрос – предложение». Для распространения информации необходимо наличие готовых потребителей. Наиболее эффективно это происходит, когда правительства ищут альтернативные подходы. Однако для того чтобы конкурировать с интеллектуальным обеспечением, которое получают другие государства, необходимо переосмыслить подход к сотрудничеству между государственными и негосударственными субъектами.
[1] Gramsci A. Selections from the Prison Notebooks / Ed. by Q. Hoare, G. Nowell-Smith. New York: International Publishers, 1972. 572 p.
[2] Fukuyama F. The Pandemic and Political Order: It Takes a State // Foreign Affairs. 2020. Vol. 99. No. 4. P. 31.
[3] Weiler H.N. Whose knowledge matters? Development and the politics of knowledge // Entwicklung als Beruf: Festschrift für Peter Molt / T. Hanf, H.N. Weiler H. N., H. Dickow. Baden-Baden: Nomos, 2009. P. 485–496.
[4] Meyer M. The Rise of the Knowledge Broker // Science Communication. 2010. Vol. 32. No. 1. P. 118–127.
[5] Там же.
[6] Mesquita de E.B., Collins L., Decaires K.G., Shapiro J.S. (2020) The Pitfalls and Possibilities of the Measurement Revolution: Commentary // Texas National Security Review. 16.01.2020. URL: https://warontherocks.com/2020/01/the-pitfalls-and-possibilities-of-the-measurement-revolution-for-national-security/ (дата обращения 8.06.2021).
[7] Gordenker L., Jonsson C. Evolution in Knowledge and Norms // The Oxford Handbook on the United Nations / T.G. Weiss, S. Daws (ed.). Oxford University Press, 2018. P. 104–115.
[8] Helleiner E., Finnemore M., Jurkovich M., Sikkink K., Acharya A.K. Principles from the Periphery: The Neglected Southern Sources of Global Norms // Global Governance. 2014. Vol. 20. No. 3. P. 359–481.
