Придерживаться статус-кво или перекраивать существующие институты – не лучший вариант в условиях нарастающего соперничества великих держав и сворачивания международного сотрудничества. Если новый концерт держав так и не возникнет, наиболее вероятным результатом станет либо никем не управляемый мир, либо возврат к сферам влияния.
✎ Нику Попеску
В глобальной политике сегодня царит сумбур, поэтому привлекает мысль обратиться к истории, чтобы найти способы навести порядок, как недавно предложили Ричард Хаас и Чарльз Капчан в статье «Новый концерт держав». Но стоит быть осторожным, извлекая из истории уроки. Хаас и Капчан утверждают, что Европейский концерт XIX века – модель регулирования отношений великих держав, позволяющая избежать крупных войн и сбалансировать нестабильность в мире. Это важные цели, но Европейский концерт в итоге не смог их достичь. То же самое случится с любой новой аналогичной организацией.
В 1815 г. Австрия, Франция, Пруссия, Россия и Великобритания основали концерт, призванный поддерживать их власть и стабилизировать ситуацию на континенте, измученном войнами и революционными восстаниями. Период существования концерта иногда называют золотым веком дипломатии – дипломаты и государственные деятели демонстрировали взаимное уважение, поддерживали баланс сил, старались не вторгаться в сферы влияния друг друга, а войне предпочитали совместные выезды в оперу и поздние дискуссии за стаканом виски с сигарами.
Это ошибочное представление. Европейский концерт базировался на идее, что несколько великих держав могут управлять миром. На самом деле концерту не удалось ни предотвратить войны между его членами, ни сохранить баланс сил на протяжении длительного времени.
Хаас и Капчан утверждают: концерт продемонстрировал, что «находящаяся у руля группа ведущих стран в состоянии сдерживать геополитическое и идеологическое соперничество, которое характерно для многополярности», а подходы концерта к государственному управлению и кризисам представляли собой «важные инновации», которые помогли «сохранить мир в многополярном мире». Но мирная фаза «Европейского концерта» составила всего 38 лет – от Венского конгресса 1815 г. до начала Крымской войны в 1853 году. В этот период не было войн между членами концерта, но они участвовали в различных военных конфликтах, революциях и вооружённых интервенциях.
38 лет относительного мира вряд ли можно считать золотым веком. Для сравнения: холодная война, другой вариант недопущения конфликта великих держав, позволяла избегать прямой войны между Советским Союзом и США на протяжении 43 лет. Однако немногие захотят вернуться к такому мироустройству. После окончания холодной войны пошёл уже 32-й год, и если Китаю, России и Соединённым Штатам удастся избежать войны ещё шесть лет, нынешняя изношенная международная система сравняется с Европейским концертом по показателю предотвращения войн между великими державами.
То, что произошло после относительно мирной фазы концерта, также дискредитирует его как модель. В 1853 г. Европа погрузилась в столетие войн между участниками концерта. Сначала Франция и Великобритания вступили в войну с Россией, которая атаковала Турцию. Затем в 1866 г. Пруссия сошлась на поле боя с Австро-Венгрией, и, наконец, в 1870 и 1871 гг. Франция воевала с Германией, в итоге проиграла, что нарушило хрупкое равновесие на континенте.
Все эти войны были обусловлены тем, что Европейский концерт не выполнил свою главную задачу – не обеспечил баланс сил. Начиная с 1850-х гг. Пруссия приступила к укреплению армии и принялась развязывать войны с соседями. Концерт не предвидел такого развития событий и не смог его предотвратить, фактически подтолкнув континент к череде конфликтов, продолжавшихся почти столетие, а кульминацией стали две мировые войны. В результате система концерта потребовала войны, а не тихой дипломатии, чтобы восстановить баланс сил. Даже в первые десятилетия существования концерта, когда превалировал мир, дипломатия работала только потому, что постоянно присутствовала угроза войны между участниками концерта, дипломатам приходилось прикладывать усилия, чтобы сдерживать эту угрозу.
Хаас и Капчан говорят, что новая многосторонняя организация, аналогичная Европейскому концерту, сможет справиться с вызовами современного турбулентного миропорядка. Но подумайте о сложностях, с которыми столкнулась бы подобная группа, реагируя на кризисы, которые мир пережил в последние годы. Если бы новый концерт, предлагаемый Хаасом и Капчаном, существовал в 2014 г., когда Россия направила свои войска на Украину, вряд ли Китай присоединился бы к антироссийским санкциям США и ЕС, не говоря уже о том, чтобы угрожать Москве в военном плане. В 2015 г., после того как Турция сбила российский самолет, трудно представить, что США и ЕС выступили бы на стороне России, поставив солидарность великих держав выше единства НАТО.
Кроме того, система концерта абсолютно не подходит для эпохи ядерного оружия. Дипломатия Европейского концерта сработала несколько раз – например, сдержав посягательства России на Османскую империю, – из-за постоянной угрозы, что несколько участников концерта объединятся и атакуют оппонента. Но в современной версии концерта, когда все его члены являются ядерными державами, вероятность этого значительно меньше из-за фактора ядерного сдерживания, соответственно, вряд ли любой участник концерта будет угрожать войной своему визави, потому что это будет равноценно катастрофе. В отсутствие призрака войны у нового концерта будет гораздо меньше стимулов искать дипломатические способы урегулирования разногласий.
Хаас и Капчан справедливо отмечают нарастающую опасность соперничества великих держав, которое может привести к войне. Но не стоит забывать, что Европейский концерт не был золотым веком отношений великих держав. Концерт строился на готовности этих держав развязать войну против любого оппонента в случае провала дипломатии. На смену концерту пришло разрушительное столетие, и появление новой организации, созданной по его подобию, может привести к аналогичному результату.
Нику Попеску, директор программы Wider Europe Европейского совета по международным отношениям
✎ Алан Александрофф и Колин Брэдфорд
В недавней статье «Новый концерт держав» Ричард Хаас и Чарльз Капчан прямо признают ряд фактов, которые многие эксперты по глобальной политике склонны игнорировать: трения между ведущими державами являются доминирующей тенденцией в международных отношениях. Китай сегодня становится ровней Соединённым Штатам по многим аспектам, а западные ценности, сформировавшие эпоху после Второй мировой войны, уже не доминируют в современном многообразном и многополярном мире.
Ответ Хааса и Капчана – «руководящая группа великих держав», или глобальный концерт держав. Подобная организация, полагают они, «лучший вариант для управления интегрированным миром, где больше нет гегемона». В группу должны войти Китай, Индия, Япония, Россия, США и Евросоюз. Авторы утверждают, что организация будет более гибкой, чем существующие международные институты, и сможет быстрее и лучше справляться с геополитическими и идеологическими разногласиями.
Хаас и Капчан описывают, как сказали бы теоретики международных отношений и торговые эксперты, систему многостороннего управления (plurilateralism) – нечто среднее между биполярностью и многополярностью, когда небольшое количество государств объединяются, чтобы продвигать конкретный вопрос. При определённых обстоятельствах подобная многосторонность более эффективна, чем её альтернативы. Она даёт возможность для инклюзивного глобального лидерства и позволяет избежать какофонии голосов и мнений, характерной для многополярности. Однако такая система работает лучше не отдельно, а как составная часть более широкой организационной структуры, в которой группы влиятельных держав создают постоянно меняющиеся коалиции на базе консенсуса, чтобы обеспечить коллективное управление в определённые моменты и по определённым вопросам. В таких крупных многосторонних структурах, как G20, подобная динамичность помогает странам избежать жёстких блоков, которые душат соглашения и выхолащивают политику.
Предлагаемому Хаасом и Капчаном концерту будет трудно воспроизвести такую систему. В комнате просто будет недостаточно игроков. Представим, к примеру, как трудно придётся Индии и Японии разрешать застарелые разногласия с Китаем, Россией, да ещё в условиях неоднозначных отношений ряда участников с США и Европой. Лучший способ решать обозначенные Хаасом и Капчаном проблемы – действовать на базе существующих институтов, прежде всего G20. Это достаточно крупная организация, чтобы обеспечить государствам пространство для манёвра в сложных переговорах или при посредничестве между ведущими державами. Получив необходимые полномочия, G20 поможет избежать тупиковых ситуаций, укрепить доверие и уважение, а также добиться прогресса по сложным вопросам.
Из всех возможных вариантов G20 – лучшая возможность урегулировать геополитические разногласия и управлять глобальной экономикой.
G20 – неформальная и достаточно гибкая организация, чтобы приспособиться к идеологическому разнообразию, что, по мнению Хааса и Капчана, необходимо для сдерживания соперничества великих держав. За столом собраны нужные действующие лица. Плюралистичное лидерство в рамках G20 – жизненно необходимо участие Китая – потребует учитывать разнообразные интересы, перспективы и факторы давления при решении насущных вопросов. G20 более всеобъемлющая организация, чем полагают Хаас и Капчан, и предусматривает министерские встречи по широкому спектру вопросов. Так, до следующего полноценного саммита, намеченного на ноябрь, запланированы одиннадцать встреч. G20 организует официальные рабочие группы по наиболее острым проблемам энергетики, здравоохранения, инфраструктуры и цифровой экономики. К работе привлекают представителей частного сектора, профсоюзов, гражданского общества, молодёжных организаций, научного сообщества и аналитических центров.
Хаас и Капчан отмечают нерегулярность работы G20, но на самом деле это не только саммиты, но и постоянные мероприятия и переговоры, в которых участвуют сотни официальных лиц и лидеры общественного мнения. Особое значение имеет деятельность так называемых шерп, которые представляют национальных лидеров и встречаются регулярно, чтобы сформировать повестку саммитов и согласовать финальные декларации и коммюнике.
Тем не менее Хаас и Капчан справедливо отмечают, что G20 может стать более сильным институтом. Одна из главных уязвимостей группы – отсутствие связи с гражданами стран-членов. G20 практически не занимается коммуникацией – редко объясняет значение совей работы, влияние реализуемой политики и взаимосвязь между мероприятиями группы и тем, что происходит в странах-членах. Если G20 всё же обращается к публике, то в основном ориентируется на финансовую, торговую, деловую и политическую элиту, а не общество в широком смысле. В результате декларации группы переполнены технократическим жаргоном и поэтому непонятны рядовым гражданам.
Чтобы преодолеть эти и другие проблемы, требуются институциональные изменения. На саммитах основное внимание должно быть сосредоточено на системных и долгосрочных вопросах, беспокоящих общество, а детали можно оставить министрам. Шерпы должны выносить эти вопросы на повестку. А министры G20 – иметь право прорабатывать совместный план действий по актуальным вопросам, например, глобального здравоохранения или финансовой стабильности. При этом они должны взаимодействовать с лидерами, но не ждать их. В G20 существует и проблема реализации: страна-хозяйка меняется каждый год, поэтому трудно координировать имплементацию конкретной политики. Небольшой, но работающий на постоянной основе секретариат решил бы эту проблему, контролируя реализацию от начала до конца и затем донося результаты работы до публики.
Самое главное, чтобы действовать как глобальный концерт, G20 нужно не только изменить рабочие процессы. Вместо того чтобы ограничивать себя экономическими, социальными и экологическими проблемами, группа должна функционировать как форум глав государств, министров иностранных дел и обороны и других официальных лиц, которые смогут обсуждать стратегические вопросы и политическую безопасность. Периодически G20 поднимает эти вопросы, но это скорее исключение, чем правило. Расширив свою роль, G20 превратится в ключевую площадку для урегулирования геополитических разногласий.
Система многостороннего управления может сработать. Меняющиеся коалиции ослабят напряжённость, обеспечат взаимоуважение и проложат путь к решению важнейших вопросов. Именно эти атрибуты, как отмечают Хаас и Капчан, необходимы глобальным институтам, чтобы не допустить биполярного соперничества Китая и США. При правильном подходе, реформах, сосредоточенности на вопросах безопасности и включении Китая в руководящую группу, G20 может стать моделью плюрилатерализма – и тогда не придётся создавать с нуля новый глобальный концерт.
Алан Александрофф, директор Global Summitry Project, сопредседатель диалога «Китай – Запад», преподаёт в Школе глобальных отношений и государственной политики Мунка, Университет Торонто
Колин Брэдфорд, приглашённый старший научный сотрудник Института Брукингса, сопредседатель диалога «Китай – Запад», сотрудник Global Solutions Initiative в Берлине
✎ Ответ Хааса и Капчана
Наше предложение создать глобальный концерт вызвало активную дискуссию, отражающую интерес к свежим идеям о международном порядке в эпоху возобновления соперничества великих держав, идеологического разнообразия, формирующейся многополярности и технологического динамизма. Мы обратились к Европейскому концерту как к историческому примеру, так как ему удавалось сохранять мир между пятью ведущими державами посредством диалога и консенсуса, несмотря на различия в подходах и целях.
Нику Попеску прав, отмечая, что концерт XIX века давал привилегированные права и обязанности крупных государств за счёт более слабых. Но в этом и есть суть. Руководящие группы великих держав работают потому, что за столом переговоров именно те государства, которые должны там быть. Попеску также прав в том, что «мирная фаза» концерта длилась всего 38 лет, он не смог предотвратить Крымскую войну и конфликты, обусловленные объединением Германии. Но мы ищем лучший подход к управлению многополярным миром, а не вечный мир.
Попеску также утверждает, что включение Китая и России в глобальный концерт поставит крест на его эффективности или приведёт к коллапсу западной системы альянсов. Учитывая склонность Пекина и Москвы к агрессивному поведению, отмечает он, Соединённым Штатам в итоге придётся выбирать: отказываться от концерта или расставаться со своими демократическими союзниками. Но это ложный выбор. Новый концерт не заменит, а станет дополнительной опорой существующей международной архитектуры. Американоцентричная сеть альянсов сохранится. США и их демократические партнёры, то есть четыре из шести предполагаемых участников концерта, постараются, чтобы новая группа предотвратила или сгладила разногласия с Китаем и Россией, а не приспособилась к актам агрессии.
Во взаимозависимом мире, где Китай при поддержке России становится равноправным конкурентом Америки, кооперация вопреки идеологическим различиям необходима. Конечно, поиск точек соприкосновения с Пекином и Москвой по таким вопросам, как геополитическая стабильность, кибербезопасность, глобальное здравоохранение и изменение климата, будет трудным и может не оправдать ожиданий. Но если не попытаться и даже не надеяться на то, что статус-кво трансформируется в нечто более стабильное, это фактически гарантирует более опасный и беспорядочный мир.
В отличие от Попеску, Алан Александрофф и Колин Брэдфорд признают необходимость новых подходов к регулированию отношений великих держав в многополярном мире. Они согласны с нашим призывом к неформальному объединению крупных держав для решения актуальных вопросов, но полагают, что G20 – более подходящая площадка, поскольку включает двадцать, а не шесть стран. Чем больше, тем лучше, утверждают они, потому что более широкое представительство «обеспечит государствам пространство для манёвра в сложных переговорах или при посредничестве между ведущими державами».
Мы не видим в этом логики. Объединение двадцати стран более громоздкое. Практически всегда существует обратная зависимость между инклюзивностью и эффективностью. Неслучайно небольшие форматы – шестисторонние переговоры по Северной Корее, ядерные переговоры с Ираном по формуле «P5+1», «нормандский формат» по Украине, состоящий из четырёх участников – предпочтительные механизмы сегодняшней дипломатии. G20 – важная площадка для дискуссий, но даже с учётом рекомендаций Александроффа и Брэдфорда по институциональному реформированию трудно представить, что это объединение станет руководящей группой, решающей ключевые проблемы мира. G20 обладает ценностью при координации политики по экономическим, социальным и экологическим вопросам, но она всегда воздерживалась от решения проблем безопасности. Из-за своего размера и многообразия группа не подходит для рассмотрения актуальных геополитических вопросов. Имеет смысл создать глобальный концерт из шести ключевых стран-участниц и, как мы предлагаем, при необходимости привлекать других акторов.
Как мы отмечали в статье, наше предложение создать глобальный концерт имеет свои недостатки и ограничения. Тем не менее придерживаться статус-кво или перекраивать существующие институты – не лучший вариант в условиях нарастающего соперничества великих держав и сворачивания международного сотрудничества. Если руководящая группа великих держав так и не возникнет, наиболее вероятным результатом станет либо никем не управляемый мир, либо возврат к сферам влияния. При таком исходе организовать коллективные усилия по решению глобальных проблем станет ещё сложнее, чем сейчас.
Ричард Хаас, президент Совета по международным отношениям, автор книги The World: A Brief Introduction
Чарльз Капчан, профессор международных отношений Джорджтаунского университета, автор книги Isolationism: A History of America’s Efforts to Shield Itself from the World
Foreign Affairs
