Продовольственную безопасность хотелось бы обсуждать как проблему равноправного доступа к шведскому столу. Но пока приходится сконцентрироваться на том, кто займётся «кухней»: планированием меню, закупками, управлением запасами холодными зимами и засушливым летом. И делать это нужно по-новому, вместе. Потому что по-старому не получается.
За последние десятилетия испробован широкий спектр национальных и корпоративных решений, но они не сработали. В мире достаточно еды, но голодающих и недоедающих всё больше. Ожирение и голод на одном земном шаре – лучший пример неэффективности продовольственных рынков в том виде, как они сложились. От ожирения и избыточного веса страдает 2,5 млрд людей, а 2,3 млрд – от ограничения питания. Голод – острая проблема для почти 900 млн человек.
Внешние обстоятельства ситуацию только усугубляют. Число вооружённых конфликтов бьёт рекорды за несколько десятилетий, 2023-й стал самым горячим годом и в прямом смысле – за всю историю метеонаблюдений. В такой обстановке решить проблему голода вряд ли будет легче, чем за последние тридцать лет, когда борьба с ним сначала была включена в Цели тысячелетия ООН, а потом перекочевала в Цели устойчивого развития. Не достигли ни первых, ни вторых.
Если экстраполировать эволюцию подходов традиционной безопасности на продовольственную, то всё указывает на то, что пришло время поговорить о системах коллективной продовольственной безопасности.
Момент для этого сейчас подходящий. В мире достаточно калорий. Но, во-первых, это пока, во-вторых, требования к калориям и их качеству постоянно растут. Для социальной дестабилизации сегодня достаточно куда менее глубоких продовольственных кризисов, чем раньше. Доминирует точка зрения, что продовольственные бунты – это всегда битва за углеводы, классовая развилка между хлебом и пирожными. Но бунтов из-за масла или мяса не бывает лишь на первый взгляд.
Для России, одного из крупнейших агроэкспортёров мира и главного поставщика пшеницы на мировой рынок, вопрос продовольственной безопасности в странах-партнёрах, странах мирового большинства – не просто вопрос оценки рынка для отечественных сельхозпроизводителей. Это основа для более продвинутых форм сотрудничества с этими государствами. Не решив там проблему продовольственной безопасности, продвинуться вверх по внешнеторговой пирамиде Маслоу вряд ли получится.
Предлагаемые рецепты
Определённое движение в сторону общих решений уже наметилось.
В последний год появились эксперты и политики, призывающие к коллективному действию, collective action. На наш взгляд, это мираж, попытка свести проблему к сумме национальных действий, не меняя общий подход. И это не работает ни для кого, кроме великих держав. Возможно, чтобы стать великими, им нужно было как-то решить вопрос с питанием дома.
Другая формула – глобальная продовольственная безопасность, Global food security. Честнее, но скорее формулирует цель, а не предлагает решения.
Пока лучшая альтернатива, которая предлагается, – наращивание возможностей национальных производителей, малых и средних фермеров. Как можно большим числом стран. В лучшем случае за счёт более доступных новых технологий, субсидий на покупку оборудования. Но пока – преимущественно за счёт эмбарго и множественных нетарифных барьеров, причём без изменения отраслевой мотивации и подходов. При первых признаках угрозы на внутреннем рынке – те же самые страны вводят эмбарго, чтобы не перегреть цены и не допустить перебоев с продовольствием дома. Камень в их огород бросать некому и незачем – от саранчи, засухи и наводнений не зарекаются.
Признано, что решение проблемы современной продовольственной безопасности выходит за рамки национальных мощностей. Это видно на трёх её уровнях:
- Консервированный голод. Ситуация с ним не становится лучше, кроме отдельных сверхусилий наиболее крупных стран, как это было с Индией в 1970-е гг., Китаем в начале XXI века. Именно этому уровню посвящены программа целей устойчивого развития (ЦУР) ООН, прогресса по которой нет и не предвидится, даже по мнению её инициаторов. Проблема финансирования никак не решается, заработать на этом никто не может, потенциальные инвесторы и бенефициары – разные субъекты.
- Шоковый голод – всё чаще происходит из-за роста числа и масштабов чрезвычайных ситуаций и нарушений цепочек поставок.
- Неприемлемая турбулентность на рынках продовольствия, вызванная паническими атаками на рынках. Это категория резкого роста расходов для развитых и преуспевших развивающихся стран. Одновременно – риск скатывания в шоковый голод для менее успешных стран. Мир наблюдал это и в пандемию, и в марте 2022 года.
И здесь мы подходим к важной развилке: шоковый голод и турбулентность отвечают за очень важную вещь – сверхприбыли агросектора. 155 млрд долларов – именно столько составила прибыль 25 крупнейших агропроизводителей за 2022 год. Бюджет Всемирной продовольственной организации, ФАО, за тот же период был порядка 1 млрд долларов. Кажется, что на этом дискуссию о роли универсальных институтов в решении проблемы голода можно завершить.
Сосуществование двух моделей «донор – реципиент» и «продавец – покупатель» провалилось. Даже хуже – модель «филантроп и общество» не работает в условиях глобальных агрорынков.
Необходимое, но недостаточное условие
В последние годы дискуссия о продовольственной безопасности стала в высшей степени государствоцентричной, но в продовольственном вопросе мы не можем свести всё к воле государств. Важно признать, что всеобщая продовольственная безопасность в нынешнем, несколько мечтательном виде предполагает упущенную выгоду для агропроизводителей и посредников. И вместо главных агентов обеспечения безопасности мы получаем жёстких оппонентов любым принципиальным изменениям.
Поэтому новая формула должна включать решения для баланса интересов государства, бизнеса и общества.
Зелёные финансы в энергетике и промышленности сыграли именно такую роль: дорогие изменения стали лучшим решением из возможных. Сформировалась система, при которой было фактически гарантировано: если не прибегать к трансформациям бизнес-моделей с опорой на зелёные финансы, издержки понятным образом возрастут. В сфере продовольствия таких инструментов нет, рука рынка не справляется, суммы национальных действий недостаточно. Глобальный рынок пока перемалывает любые национальные подходы в сфере сельского хозяйства. В итоге складывается ситуация, при которой продовольственный кризис одного – источник немедленного обогащения других.
Новый подход
На каком же подходе может строиться система коллективной продовольственная безопасности? Как и любая подобная система – на принципе «неделимости безопасности»: «небезопасность одного – угроза другим». Голод в Эфиопии или перебои с поставками в Египте – завтра и послезавтра проблемы в России или Индии. Конечно, не всегда в продовольственной сфере. Это упущенные возможности более продвинутого сотрудничества, сложной промкооперации, откладывание на потом более справедливого миропорядка.
Как может выглядеть новая система? На первом этапе нет смысла говорить об универсальной системе – это, действительно, утопия. Продовольственная безопасность – явление очень счётное. И если пилотная система проявит себя эффективно, масштабировать её будет не так сложно. В такой системе будут основные поставщики безопасности, возникнет проблема фрирайдерства и, соответственно, вопрос принуждения к соблюдению общих решений.
Система коллективной продовольственной безопасности будет определяться новой инфраструктурой и характером отношений между участниками. Она включит:
- Новые продовольственные базы, а не военные. И это не только специальные зоны хранения и переработки, но ещё и площадки в сфере фудтех, новые торговые площадки – ближе к потребителям. Это означает переход к новой модели: совместному развитию сельского хозяйства импортёров и экспортёров.
- Пакетные решения о защите продовольственных инвестиций, разработка линейки продуктов продовольственных финансов и продовольственного страхования, покрывающих весь спектр (удобрения, техника, селекция, биржевые агротовары, конечные продукты, инфраструктура логистики).
- Подготовка кадров, новые фудтех-кластеры и финансирование исследований в странах Африки и Азии на базе ведущих национальных университетов и производственных площадок. Национальные центры контроля и общие стандарты качества продукции. Настоящие проекты будущего в сфере продовольственной безопасности.
- Частный элемент, но очень важный: система прогнозирования и оценка вызовов, рисков, угроз с опорой на современные системы мониторинга геоданных. И это именно совместное прогнозирование шоков и ЧС, новые хабы таких данных. Российская спутниковая группировка и наработки в моделировании эффектов засух и наводнений – здесь важный кирпичик.
- Система предупреждения о намерениях и информирования о национальных экстренных мерах и решениях.
- Управление агролобби, во многом схожее с управлением лобби ВПК. Во всех странах с сильным ВПК такое лобби есть – без него и ВПК не будет. Но оно не единственный участник выработки правил игры.
- Наконец, более высокое доверие друг другу участников внутри системы, чем в отношении чисто рыночных партнёров вне её.
Россия в формате БРИКС имеет все необходимые ресурсы для продвижения и практической реализации системы коллективной продовольственной безопасности. Россия, Бразилия – важнейшие экспортёры, Китай, Индия – принципиальные рынки и производители и важные игроки в Африке и на Ближнем Востоке. Эфиопия, Египет – одни из наиболее уязвимых стран в этом отношении. Саудовская Аравия и ОАЭ – перспективные хабы разработки, финансирования и трансфера продовольственных технологий и фондов в засушливых странах. Страны объединения обладают обширными возможностями в космических технологиях наблюдения и прогнозирования ЧС. Новый банк развития БРИКС – структура, созданная как раз для поддержки подобных проектов.
Новая система может сложиться, но для этого необходима политическая воля, новые финансовые стимулы для агропроизводителей и физическая инфраструктура. Это требует очень активной проработки на экспертном уровне. Обсуждать систему нужно в Москве, Каире, Абу-Даби, Аддис-Абебе, Нью-Дели и в других столицах, а не только в Риме, где расположена штаб-квартира ФАО. Страны, системно уязвимые в этой области, должны быть не объектами продовольственных политик мировых экспортёров и агрокартелей, а соавторами системы продовольственной безопасности.
Безусловно, это очень сложная инициатива. Но если делать то же самое, что и раньше, качественно новых результатов не будет точно. И бунты за право на «другое меню» снова вернутся в международную повестку.
Автор: Анастасия Лихачёва, декан факультета мировой экономики и мировой политики Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
