Статья была опубликована в журнале Foreign Affairs, № 6, 2013 год. © Council on Foreign Relations, Inc.
С тех пор как Конгресс принял в 1986 г. Закон об иммиграционной реформе и контроле, попытки осуществить подобное масштабное реформирование миграционной политики США неизменно проваливались. Однако сегодня, когда республиканцы озабочены низкими результатами среди испаноговорящих избирателей на выборах 2012 г., а многие влиятельные представители партии, включая бывшего губернатора Флориды Джеба Буша, выступают за новый подход, пришло время для всеобъемлющей иммиграционной реформы. Президент Барак Обама был настолько уверен в перспективах проведения закона, что включил его в свое послание Конгрессу в феврале 2012 года. И сейчас Сенат вполне готов предложить нелегальным мигрантам путь к обретению гражданства.
Однако идущий сверху законодательный подход к иммиграции может погибнуть уже в стенах Конгресса, как это произошло в прошлый раз – в 2007 году. Внутриполитические проблемы администрации Обамы в связи со здравоохранением и внешнеполитические из-за Сирии уже бросили тень на перспективы изменений.
Даже если законопроект удастся принять, на практике он вряд ли будет работать лучше, чем закон 1986 года. Последний опирался на идею о том, что наказания, включая санкции против работодателей, укрепление безопасности границ, а также такие меры стимулирования, как увеличение количества легальных иммигрантов и амнистия для нелегалов, уже находящихся в стране, позволит покончить с нелегальной миграцией. Вскоре выявилась иллюзорность подобных планов: предложение об амнистии на время сократило поток нелегальной миграции, но этого оказалось недостаточно, чтобы искоренить ее совсем. Санкции против работодателей и укрепление границ тоже не помогли остановить наплыв нелегалов.
Сегодня проблема искоренения нелегальной миграции стоит гораздо острее, чем в 1986 году. Прежде всего, чтобы новая реформа оказалась плодотворной, ее авторы предложили нелегальным мигрантам длительный процесс легализации вместо незамедлительной амнистии без каких-либо условий. Столкнувшись с этим, значительная часть из почти 11 млн нелегалов, находящихся сейчас на территории Соединенных Штатов, скорее всего предпочтет остаться на незаконном положении, не поверив в отдаленную перспективу предоставления гражданства.
Реформа вряд ли убедит новых нелегальных мигрантов не приезжать в США. Ссылаясь на сокращение случаев задержаний в районе Рио-Гранде, некоторые аналитики утверждают, что поток переселенцев уже сократился, и проблема потеряла актуальность. Это мнение ошибочно. Некорректно рассматривать только территорию вокруг Рио-Гранде, поскольку, согласно исследованию Pew Research Center, проведенному в 2006 г., лишь половина всех нелегальных мигрантов, живущих в Соединенных Штатах, попала в страну посредством незаконного пересечения границы с Мексикой. Кроме того, меньшее число задержаний на границе в основном связано с недавним экономическим спадом, и такое положение дел не продлится долго. Пока зарплаты в Америке будут значительно выше, чем в бедных странах, она останется Меккой для потенциальных иммигрантов, как легальных, так и нелегальных.
Реформа не только не остановит нелегальный приток, но и приведет к драконовским мерам против мигрантов. Чтобы успокоить противников иммиграции, законопроект, разработанный в Сенате, предполагает ужесточение пограничного контроля и выделение на это 40 млрд долларов. Однако по опыту такие меры бесполезны: они не помогают остановить нелегалов, но существенно увеличивают риск для их жизни, поскольку люди будут пытаться пересечь границу более опасными маршрутами при помощи беспринципных контрабандистов, которые могут бросить их посередине пути.
Учитывая эти реалии, стоит прекратить попытки искоренить нелегальную миграцию, потому что они все равно не сработают, и сосредоточиться на политике, обеспечивающую гуманное отношение к мигрантам. Подразумевается введение мер, которые позволят снизить враждебность общества к нелегалам. В первую очередь это отказ от вертикального подхода сверху вниз в пользу конкуренции между штатами за нелегальных мигрантов. Штаты, где законодательство враждебно к приезжим, лишатся возможности использовать их столь необходимый труд, а более гостеприимные окажутся в выигрыше. Результатом станет конкуренция, которая способствует улучшению отношения к незаконным пришельцам значительно больше, чем какие-либо другие меры, идущие из Вашингтона.
НЕПРЕОДОЛИМЫЕ ТРУДНОСТИ
Американцы впадают в шизофрению, когда дело касается нелегальной миграции, – никак не могут отдать приоритет правому или левому полушарию мозга. Правое полушарие сочувствует гостям, ибо США основаны иммигрантами. Левое сфокусировано на их нелегальном статусе, который противоречит американскому уважению к законам. Добиться жизнеспособного компромисса между теми, кто хочет вышвырнуть нелегалов из страны, и теми, кто готов их принять, всегда невероятно сложно. Как отмечает историк Мэй Нгаи, в 1920–1930 гг. иммиграционная политика была такой же противоречивой, как сейчас, а сторонники депортации конфликтовали с проиммигрантскими группами.
Еще больше усложняет ситуацию развитое у американцев чувство справедливости. Либералы призывают Конгресс предложить нелегалам путь к обретению гражданства, однако, в отличие от многих других стран, в Соединенных Штатах огромное количество потенциальных переселенцев послушно выстраиваются в очереди, чтобы получить разрешение на пребывание. Перед Испанией, например, которая объявила амнистию для нелегальных мигрантов в 2005 г., такая проблема не стояла. Многие американцы считают несправедливым разрешить мигрантам, нарушившим закон, встать в одну очередь с теми, кто соблюдает все правила. Поэтому сторонники амнистии дополняют предложения различными ограничениями и требованиями, в результате все это выглядит гораздо менее привлекательно, чем прямое предоставление полноценного гражданства.
Как и прошлые реформы, нынешний вариант предлагает долгий путь к легализации. Но чем больше затягивается процесс, тем выше риск, что следующий Конгресс вернется к старому. Многие мигранты, вероятно, предпочтут не рисковать и останутся на нелегальном положении. Кроме того, как отмечают специалисты по иммиграции Марк Розенцвейг, Гильермина Джассо, Дуглас Мэйсси и Джеймс Смит, около 30% иммигрантов получают легальный статус, несмотря на нарушение законодательства в прошлом. Учитывая это, можно предположить, что из приблизительно 11 млн нелегальных мигрантов только половина или даже меньше воспользуются предложением об амнистии.
Идея о том, что можно перекрыть приток, неосуществима на практике, как и химера массовой легализации. Так, попытки расширить легальную миграцию, чтобы лишить приезжающих стимула делать это нелегально, потребует как минимум резкого увеличения количества разрешений на въезд. Однако, хотя профсоюзы уже не выступают против легализации мигрантов (которые, по расчетам, существенно пополнят их ряды), они не поддерживают щедрого подхода к разрешениям на въезд. Профсоюзы уже давно считают мигрантов главными виновниками стагнации зарплат – наряду с аутсорсингом и либерализацией торговли. Представители Американской федерации труда – Конгресса промышленных профсоюзов – недавно высказали идею, что они должны участвовать в определении количества легальных иностранных рабочих, которых США примут в будущем. Когда президент Джордж Буш-младший предложил расширить программу их приема, профсоюзы помогли похоронить эту затею, и они снова готовы противодействовать любым предложениям о либерализации легальной миграции.
Драконовские меры на границе или внутри страны тоже вряд ли отпугнут будущих нелегальных мигрантов, какие бы наказания или поощрения ни предлагал Конгресс. Практически каждый иммигрант находится сегодня в большей безопасности, чем в 1986 г., потому что местные диаспоры всегда готовы прийти на помощь, бороться за улучшение отношения к мигрантам и выражать несогласие с жесткими мерами.
Но главное препятствие состоит в том, что пока существуют миграционные ограничения, люди будут стремиться проникнуть в Америку незаконно. Правительство могло направить в Чикаго отряды Элиотов Нессов, чтобы арестовать как можно больше Аль-Капоне, но контрабандный алкоголь все равно попадал в страну через границу с Канадой, пока действовал «сухой закон».
НЕГУМАННОСТЬ ИММИГРАЦИИ
Если не устранить все пограничные барьеры, никакая политика не поможет волшебным образом искоренить нелегальную миграцию. А законопроект о реформе не только продемонстрирует неэффективность, но и нанесет прямой вред. Если он будет принят, существует серьезная опасность, что политики начнут действовать, руководствуясь ложным тезисом о необходимости пресечь любые причины нелегальной миграции, и введут еще более жесткие меры.
В действительности сами попытки обеспечить поддержку законопроекту о реформе могут навредить нелегальным мигрантам. Опыт администраций Билла Клинтона и Обамы выглядит не очень убедительно. Хотя в целом демократы больше сочувствуют нелегальным мигрантам, чем республиканцы, и Клинтон, и Обама вводили жесткие меры против нелегалов, пытаясь обеспечить поддержку иммиграционной реформы со стороны обеих партий.
После принятия Закона об иммиграционной реформе в 1986 г. правительство развернуло усиленную деятельность по контролю на границе, пик которой пришелся на период администрации Клинтона. Были вырыты рвы и возведены ограждения. Чтобы перекрыть основные маршруты проникновения, правительство проводило практически военные операции с весьма характерными названиями: операция «Блокада» в Эль-Пасо в 1993 г., «Привратник» в Сан-Диего в 1994 г. и многие другие. Бюджет обеспечения безопасности границ резко возрос: с 326 млн долл. в 1992 г. до 1,1 млрд долл. к 2001 г., когда пост президента занял Джордж Буш-младший. Численность агентов пограничного патруля США, размещенных на юго-западной границе, увеличилась почти втрое. В конечном итоге эти меры не помогли остановить приток нелегалов. По оценкам демографа Джеффри Пассела, представляющего Pew Research Center, чистый среднегодовой приток нелегальных мигрантов, пересекших Рио-Гранде, вырос с 324 тыс. в первой половине 1990-х гг. до 654 800 во второй половине десятилетия.
Ужесточение пограничного контроля лишь заставило нелегальных мигрантов пересекать границу через пустыню, избегая более безопасных маршрутов. Отчаявшиеся люди не скрывают желания проникнуть в страну, несмотря на усиленные меры безопасности, и повторяют попытки вновь и вновь, пока не достигнут своей цели. Однако пересечение границы по пустыне означает необходимость платить контрабандистам-«койотам», которые бросают машины, полные мигрантов, опасаясь задержания пограничным патрулем. Максимальный результат, которого удалось добиться администрации Клинтона, – это незначительное влияние на нелегальный пограничный трафик и резкое снижение сбережений тех, кто пытался попасть в страну в обход закона. Администрации также не удалось провести законопроект через Конгресс – лобби «Не впускайте их» и «Вышвырните их вон» были совершенно не настроены на компромисс.
Обама тоже укреплял границу, но и депортировал рекордное число нелегальных мигрантов, уже находившихся на территории страны. В 2011 г. он расширил инициативу «Безопасные районы» – совместную программу правительств штатов и местных властей, которые используют интегрированную базу данных, чтобы отслеживать нелегалов. Федеральные власти даже распорядились, чтобы несотрудничающие штаты, в том числе Нью-Йорк, активно участвовали в программе. Согласно официальной статистике, количество депортированных (не включая задержания на границе) увеличилось при Обаме до 395 тыс. в 2009 году. В 2001 г. при Джордже Буше было депортировано 189 тыс. человек.
Сосредотачиваться на укреплении границы – неверный путь. Отчасти он обусловлен ошибочным отождествлением слабого контроля на границе с проникновением в страну террористов. Данных, подтверждающих эту связь, нет: даже угонщики самолетов 11 сентября 2001 г. попали в США законно. Кроме того, если учитывать влияние рецессии на количество попыток пересечь границу, можно сказать, что политика Обамы не дала кардинальных результатов и не смогла сдержать приток. Однако нелегалам был причинен серьезный вред. По данным доклада Human Rights Watch от 2011 г., десятки тысяч мигрантов переводят из одной тюрьмы в другую в ожидании депортации. В очередной раз страна практически ничего не приобрела, но потеряла многое.ПУТЬ К ЦЕЛИ
Идущая сверху иммиграционная реформа неосуществима и негуманна, поэтому американцам следует сосредоточиться на более доброжелательном отношении к своему неизбежному соседству. Этой цели нельзя достигнуть через Вашингтон, потребуется конкуренция между отдельными штатами. Из штатов, где к нелегалам относятся сурово, – Алабамы, Аризоны, Джорджии, Индианы и Южной Каролины – мигранты переберутся в более гостеприимные Мэриленд, Нью-Йорк, Юту и Вашингтон. Первые потеряют столь необходимую дешевую рабочую силу, а политический перевес окажется на стороне тех, кто принимает меры для сохранения и привлечения нелегальных мигрантов. Разумеется, отдельные штаты не могут вторгаться в те сферы иммиграционного регулирования, где все полномочия принадлежат федеральному правительству, а именно пограничный контроль и гражданские права. Но ряд шагов для облегчения жизни нелегальных мигрантов, штаты в состоянии предпринять: например, выдавать им водительские удостоверения, обеспечить доступ к медицинской помощи и университетским стипендиям.
Нелегальные мигранты уже сейчас голосуют «ногами», покидая или обходя штаты, где к ним относятся сурово, и перебираясь туда, где проводится более благоприятная политика. В 2011 г., через несколько часов после того как федеральный судья в Алабаме оставил в силе большую часть жестких норм иммиграционного законодательства штата, нелегальные мигранты начали уезжать. Перепуганные семьи, писала The New York Times, «бросали трейлеры, продавали полностью меблированное жилье за тысячу долларов. Два, пять, десять лет жизни здесь – и потом вдруг, за несколько дней, переезд в Теннесси, Иллинойс, Орегон, Флориду, Арканзас или Нью-Мексико – кто знает? Куда угодно, только не оставаться в Алабаме».
Полные статистические данные подтверждают эту схему. С 1990 по 2010 г., когда были введены жесткие меры пограничного контроля (касавшиеся, естественно, приграничных штатов), суммарная доля нелегальных мигрантов в Аризоне, Калифорнии, Нью-Мексико и Техасе упала на 17%. Только в Калифорнии доля живущих в штате сократилась с 43% до 23%. Аналогичным образом, как подсчитали экономисты Сара Бон, Магнус Лофстрем и Стивен Рафаэль, принятый в Аризоне в 2007 г. Закон о легальных работниках, запретивший брать на работу нелегальных мигрантов, значительно сократил испаноговорящее население иностранного происхождения в штате.
Удар, нанесенный по экономической деятельности, чаще всего был фатальным; например, работодатели в сельскохозяйственной и строительной отраслях регулярно жалуются на отсутствие рабочей силы. К счастью, интересы бизнеса заставляют людей выступать за то, чтобы облегчить положение нелегалов, и властям штатов приходится с этим считаться. В негостеприимных штатах многие группы уже ставят под сомнение местное драконовское законодательство и требуют смягчения норм. В Алабаме, например, лидеры бизнеса пожаловались властям на нехватку рабочих рук. После вступления в силу Закона о легальных работниках в Аризоне в 2008 г. профсоюз подрядчиков штата присоединился к правозащитным группам, выступающим за отмену закона. В том же году Торговая палата США подала иск о конституционности закона штата Оклахома, который требует, чтобы работодатели проверяли рабочий статус своих сотрудников.
Эта динамика будет набирать темп, и штаты начнут конкурировать друг с другом за нелегальных мигрантов, которые, в свою очередь, будут реже сталкиваться с притеснениями и смогут рассчитывать на более благожелательное отношение общества. Демократы и республиканцы, которым не безразличны права человека, должны приветствовать эти изменения. Особенно республиканцы, которые высоко ценят полномочия штатов. Изменение отношения к нелегальным мигрантам – путь к реформе, которая существенно изменит ситуацию с правами человека.
Есть и другие способы сделать жизнь нелегальных мигрантов более сносной, не требующие участия Вашингтона. Взять, к примеру, проблему мексиканцев, которые пускаются в путь по пустыне, чтобы пересечь границу, и периодически портят имущество владельцев ранчо в Техасе. За отсутствием иных способов компенсировать ущерб пострадавшие техасцы присоединяются к добровольцам, которые патрулируют границу. Чтобы сократить проявления враждебности к мигрантам, правительство Мексики могло бы создать фонд компенсаций техасским фермерам, способным подтвердить нанесенный урон. Поскольку истории об убытках обычно сильно преувеличены, фонд не должен быть очень громоздким, зато он послужит на благо общества.
Еще один способ улучшить положение нелегальных мигрантов – мексиканские власти могли бы оплачивать образование и медицинские расходы нелегалов из Мексики, которые сейчас берет на себя правительство Соединенных Штатов. Хотя, как показывает ряд исследований, нелегальные мигранты вносят существенный вклад в казну США, считается, что бремя ложится на американских налогоплательщиков, поэтому Мексика должна компенсировать часть затрат на своих граждан. Если мексиканское правительство пойдет на такой шаг, это станет жестом доброй воли, умерив враждебное отношение к нелегальным мигрантам.
«Гремевшие в истории державы! Отдайте мне всех тех, кого гнетет жестокость вашего крутого нрава – изгоев, страстно жаждущих свобод», – гласят строки из стихотворения Эммы Лазарус, выгравированные на пьедестале Статуи Свободы, которая когда-то приветствовала миллионы иммигрантов, прибывающих на остров Эллис. Давно пора возродить это чувство гуманности, и рекомендации, предложенные в этой статье, возможно, помогут сделать это. Иммигранты, приезжающие в страну с разрешения Вашингтона или без него, в любом случае заслуживают сострадания, обещанного Эммой Лазарус.
