Статья опубликована в журнале Foreign Affairs, № 3 (май–июнь) за 2010 г. © Council on Foreign Relations, Inc.
В грядущие десятилетия самые страшные угрозы безопасности США – террористические акты с применением химического или ядерного оружия – скорее всего, будут исходить от плохо управляемых государств, не способных обезопасить собственную территорию. Целенаправленная работа с раздробленными либо ослабленными странами – это во многих отношениях главная проблема безопасности в наше время.
А перед Министерством обороны и правительством возникает не менее сложная институциональная задача. Маловероятно, что в ближайшее время Соединенные Штаты начнут еще одну операцию, сопоставимую по масштабу с миссией в Афганистане или Ираке. Иными словами, они вряд ли прибегнут к насильственной смене режима в какой-либо стране и займутся там национальным строительством под огнем террористов. Однако, согласно выводам, сделанным в недавно опубликованном «Четырехлетнем обзоре оборонной стратегии» Пентагона, все еще сохраняется вероятность сценария, при котором от США потребуется применение хорошо знакомых им тактики и набора возможностей, хотя и в меньшем масштабе. В этом случае эффективность и убедительность мер, принимаемых Вашингтоном, будут напрямую зависеть от успешности действий, стабильности и устойчивости его местных партнеров.
На сегодняшний день стратегическая обстановка требует, чтобы американское правительство более тщательно занималось, что называется, «выстраиванием способности партнера», то есть помогало бы соответствующим странам обороняться и, если понадобится, вести боевые действия вместе с Соединенными Штатами, получая от них необходимое снаряжение, военную подготовку либо другую помощь в сфере безопасности. Это то, чем США так или иначе занимались почти три четверти века еще до вступления во Вторую мировую войну. Как раз к тому периоду относятся слова Уинстона Черчилля: «Дайте нам инструменты, и мы закончим работу» (речь идет о поставках вооружений по ленд-лизу. – Ред.). По программе ленд-лиза Соединенные Штаты отправили в Великобританию в годы войны военные грузы на сумму 31 млрд долларов (в ценах 1940-х гг.). Помощь Советскому Союзу оценивается в 11 млрд долларов, включая сотни тысяч грузовиков, тысячи танков, самолетов и артиллерийских орудий. Наращивание военной мощи и обороны основных союзников и местных партнеров было главным элементом стратегии США в период холодной войны – сначала в Западной Европе, затем в Греции, Южной Корее и в других регионах. Одним из основных положений «доктрины Никсона» (Стратегии национальной безопасности) была военно-экономическая помощь партнерам и союзникам в противостоянии повстанцам, финансируемым Советским Союзом. При этом Соединенные Штаты старались избегать прямой военной интервенции, памятуя о дорогостоящих и малоэффективных кампаниях в Корее и Вьетнаме.
Долг советника
С тех пор архитектура глобальной безопасности радикально изменилась. Сегодня обстановка стала менее предсказуемой, более сложной и во многих отношениях более опасной. И это несмотря на отсутствие враждебно настроенной сверхдержавы-соперницы. Вооруженные силы США, сохраняя высокий боевой дух и демонстрируя впечатляющую эффективность, вынуждены с напряжением сил вести две войны одновременно и отвечать на многочисленные вызовы с разных широт земного шара. Более того, в исламском мире продолжается борьба за легитимность, лояльность населения и власть между умеренными силами, выступающими за модернизацию общества, и экстремистскими организациями вроде «Аль-Каиды», движения «Талибан» и подобных им группировок. В этих условиях важнейшим элементом стратегии американской национальной безопасности является укрепление безопасности и государственных структур других стран.
Однако в большинстве своем инструменты государственной власти, военные и гражданские, были разработаны в другую эпоху и под другие угрозы. Вооруженные силы США должны были наносить сокрушительные удары по сухопутным войскам, ВМС и ВВС других стран, а не консультировать, обучать и оснащать их. Точно так же инструменты гражданской власти предназначались для управления межгосударственными связями, а не для государственного строительства в других странах.
Недавняя история отношений Соединенных Штатов с Афганистаном и Пакистаном являет собой пример тех вызовов, на которые приходится сегодня отвечать. В течение десятилетия, предшествовавшего 11 сентября 2001 г., США, по сути, бросили Афганистан на произвол судьбы. Одновременно Вашингтон свернул общие с Пакистаном программы по военному обмену и обучению – как бы из благих намерений, которые на поверку оказались близорукими и стратегически необоснованными. Сразу после террористических атак 11 сентября правительство Соединенных Штатов столкнулось с рядом препятствий в области переброски вооружений по воздуху – от выплаты компенсации пакистанцам за их поддержку (предоставление американским военным самолетам права пролета над своей территорией) до создания регулярной афганской армии. Система военной помощи, предназначенная для более предсказуемых условий холодной войны, оказалась неприспособленной для выполнения поставленной задачи. Правительству Соединенных Штатов пришлось на скорую руку буквально из ничего изыскивать ресурсы и утверждать программы, в которых ощущалась острая необходимость. Но, даже наладив потоки финансирования и их администрирование, военный аппарат США не уделял должного внимания обучению афганских, а затем иракских сил безопасности, поскольку выполнение этих функций не способствовало продвижению честолюбивых молодых офицеров по карьерной лестнице. Вместо этого военные во многом полагались на контрактников и резервистов, которые, по их мнению, могли выполнить поставленные задачи.
И только в последнее время институту советников для афганской и иракской кампаний было уделено должное внимание в смысле ресурсов, персонала и талантливых руководителей.
Аппарат советников и наставников местных сил безопасности перемещается ныне с институциональной периферии военного ведомства, где он считался «провинцией» спецназа, на передний край. В настоящее время это главная миссия Вооруженных сил в целом. В американской армии созданы специализированные бригады по предоставлению советников и оказанию содействия, которые теперь являются главными подразделениями в Ираке. Корректируется сама система назначений и продвижения по службе, учитывая важность вышеупомянутой миссии. Военно-воздушные силы США получили в распоряжение флот легких реактивных истребителей и транспортной авиации, оптимизированной для обучения зарубежных партнеров и оказания им помощи. Совсем недавно открылась школа по приобретению американскими летчиками квалификации советников для ВВС других стран. А Военно-морские силы США работают в африканских странах с целью повышения там эффективности борьбы с контрабандой, пиратством и иными угрозами безопасности мореплавания.
Одна из институциональных задач, стоящих перед нами в Пентагоне, заключается в равномерном распределении помощи партнерам и союзникам Соединенных Штатов между разными подразделениями Вооруженных сил. Исключение составляют ВВС, где большинство функций – от продажи военной техники иностранным государствам до организации совместных учений – относятся к компетенции одного гражданского исполнительного директора (должность эквивалентна должности трехзвездного генерала), чтобы они в большей степени отвечали стратегическим целям национальной безопасности. Подобный комплексный и более целостный подход имеет больше смысла для Пентагона и для правительства в целом.
Соединенные Штаты продвигаются семимильными шагами в деле наращивания боевых возможностей своих партнеров, обучая и оснащая их войска, а также инструктируя их в полевых условиях. Однако до сих пор недостаточно внимания уделялось институциональному укреплению оборонных структур в этих странах (например, созданию министерств обороны), а также человеческому капиталу (включая навыки руководства и поддержания боевого духа), которые необходимы для сохранения безопасности в долгосрочной перспективе.
В настоящее время США признают, что сферы безопасности в странах высокого риска – это на самом деле система систем, связующая воедино оборонную отрасль, полицию, систему правосудия и другие механизмы государственного управления и надзора. Строительство государственного управления, как таковое, и усиление мер безопасности в странах-партнерах – это общая ответственность многих агентств и департаментов аппарата американской национальной безопасности, которая требует создания гибких и оперативных инструментов, стимулирующих сотрудничество.
Операции против экстремистских группировок на Филиппинах, а в последние годы и в Йемене показали, что хорошо скоординированные усилия в сфере обучения и оказания помощи могут обеспечить реальный успех. Но, несмотря на достижения, механизмы взаимодействия между американскими ведомствами по-прежнему представляют собой некий набор наспех состряпанных договоренностей, выполнение которых сдерживается устаревшей и сложной системой различных руководящих органов, постоянной нехваткой ресурсов и громоздкими бюрократическими процедурами. Акт о национальной безопасности, в соответствии с которым и была выстроена нынешняя система межведомственных связей, был принят в 1947 г. Последний значительный законодательный акт о распределении Вашингтоном помощи другим странам был подписан президентом Джоном Кеннеди, а Закон о контроле над экспортом вооружений одобрен в 1976 г. Тем временем другие страны, у которых руки не связаны подобного рода нагромождениями, гораздо быстрее финансируют разные проекты, продают вооружения и выстраивают взаимоотношения.
Мост через Потомак
В 2005 г. Министерство обороны США получило полномочия оперативно реагировать на непредвиденные угрозы, используя любую возможность для обучения и снаряжения сил безопасности тех стран, которые не способны позаботиться о себе сами. Еще одно важное новшество заключалось в том, что использование этих новых инструментов должно быть санкционировано так называемым «двойным ключом», то есть требуется совпадение позиций государственного секретаря и министра обороны. В последние годы госсекретарь и шеф Пентагона использовали свои полномочия при оказании помощи ливанской армии, силам особого назначения Пакистана, а также ВМС и силам безопасности на море Индонезии, Малайзии и Филиппин. Так Соединенные Штаты отреагировали на самые безотлагательные нужды в сфере международной безопасности.
Эти новые полномочия и программы, а также роль Министерства обороны в расширении содействия другим странам вызвали дебаты в Вашингтоне. Я никогда не упускаю шанса призвать к выделению более значительных средств на программы в области дипломатии и развития, а также к оказанию более эффективной помощи гражданскому населению в зарубежных странах. Однажды я публично предупредил об опасности «ползучей милитаризации» внешней политики США, способной стать реальной угрозой, если не будет устранен дисбаланс в системе национальной безопасности. Как кадровый офицер ЦРУ, на глазах которого непрерывно возрастала роль военных в разведке, я прекрасно понимаю, что Министерство обороны – в силу одних лишь масштабов – представляет собой не просто огромного верзилу на шее американского правительства, а и постоянно растущий организм.
Тем не менее пора уже преодолеть идеологические и бюрократические споры, еще недавно затруднявшие оказание содействия странам-партнерам и принятие конкретных решений. В прошлом году я направил государственному секретарю Хиллари Клинтон предложение, которое считаю принципиально важным для дальнейшего прогресса на данном направлении. Речь идет о создании совместных фондов в целях расширения возможностей других стран в сфере безопасности, стабилизации положения и предотвращения конфликтов. Эти фонды должны пополняться как Госдепартаментом, так и Министерством обороны, и ни один проект не сможет быть осуществлен, минуя оба этих ведомства. Ряд других стран (в частности, Великобритания, пример которой меня, собственно говоря, и вдохновил) обнаружили, что объединение ресурсов разных ведомств – действенный способ поддержки стран со слабыми или неэффективными государственными структурами.
Данный подход привлекает меня тем, что, в отличие от нынешней системы, доставшейся нам в наследство от времен холодной войны и зачастую препятствующей подлинно государственному мышлению в решении сложных вопросов, он создает стимулы для сотрудничества между различными государственными структурами.
Но какой бы метод реформирования и модернизации правительственного аппарата мы ни избрали для выстраивания возможностей стран-партнеров, необходимо придерживаться нескольких принципов.
Во-первых, важно сделать систему маневренной и гибкой. Обычный цикл одобрения программ и согласования их бюджетов предполагает составление в первый год общей сметы. На следующий год бюджет рассматривается Конгрессом и утверждается, и только на третьем году программа начинает работать. Это уместно и допустимо в отношении предсказуемых и бессрочных расходов. Однако история последних лет учит нас, что подобный подход неприемлем, когда речь идет о непредвиденных угрозах или, наоборот, возможностях, часто возникающих в странах со слабым и недееспособным государственным аппаратом.
Во-вторых, должны быть созданы эффективные механизмы надзора, позволяющие Конгрессу выполнять свои конституциональные обязанности и следить за тем, чтобы фонды расходовались правильно. Инструменты совершенствования сотрудничества между разными ветвями исполнительной власти могли бы также способствовать укреплению взаимодействия между разными комитетами Конгресса независимо от их юрисдикции. Тем самым будет реально усилен контроль со стороны Конгресса над расходованием средств на нужды национальной безопасности.
В-третьих, оказание содействия в сфере безопасности должно осуществляться регулярно и в течение длительного срока, становясь в результате предсказуемым и планируемым правительством США и, что еще важнее, его зарубежными партнерами. Чтобы убедить другие страны и их лидеров в преимуществах партнерства с Соединенными Штатами, зачастую ценой высокого политического риска и личной безопасности, Вашингтон должен доказать, что он может быть надежным и стабильным партнером в долгосрочной перспективе. В то же время, прямо скажем, США не собираются прекращать помощь и разрывать тесные узы сотрудничества всякий раз, когда какая-то страна делает что-то не так или с чем Вашингтон не согласен.
В-четвертых, любое решение правительства в этой области должно укреплять ведущую роль Госдепартамента в выработке и осуществлении внешнеполитического курса, включая предоставление другим странам помощи – прежде всего той, которая способствует росту их потенциала в сфере безопасности. Надлежащие процедуры согласования послужат гарантией того, что потребности других государств в области обороны не будут подрывать важнейшие внешнеполитические приоритеты Соединенных Штатов.
Наконец, в-пятых, во всем следует руководствоваться принципами умеренности и трезвого расчета. Когда все уже оговорено и закреплено в документах, возникают определенные ограничения в том, насколько США способны влиять на непохожие на них самих страны и культуры. И даже самый просвещенный и модернизированный межведомственный аппарат остается, по сути, бюрократическим, склонным печься лишь о собственных узких интересах, подобно той системе, на смену которой он пришел.
Помощь другим странам в деле обеспечения их внутренней безопасности будет главным, долгосрочным мерилом мирового лидерства и существенным аспектом обеспечения безопасности США. Более качественное выполнение этой жизненно необходимой миссии американским правительством должно стать важным государственным приоритетом.
