Недавнее прошлое было не лучшим периодом в политических отношениях Российской Федерации с Европейским союзом и США. Огромные прибыли, которые Россия получает от взлетевших цен на нефть и газ, способствовали расцвету деловых контактов, но внешнеполитическая сцена являла собой картину запустения.
Каждая из сторон внесла свой вклад в создание нынешней ситуации раздражения и недовольства, взаимные претензии можно перечислять долго. Но теперь в ключевых странах меняется руководство: в России уже новый президент, в Соединенных Штатах в разгаре избирательная кампания.
Что сделать, чтобы новые лидеры могли изменить печальное положение дел? Западное сообщество чрезвычайно заинтересовано в том, чтобы Россия интегрировалась в его экономические и политические институты и структуры безопасности. Кроме того, Европе и Западу в целом надо привести в порядок свои дела, чтобы как следует подготовиться к новым внешнеполитическим вызовам, таким, как подъем Азии и формирование многополярного мира.
Можно выдвинуть четыре инициативы.
Во-первых, предложить России диалог о возможности ее вступления в НАТО. Это, безусловно, потребует выработки обширной подготовительной повестки дня.
Во-вторых, содержание следующего соглашения между Европейским союзом и Россией должно строиться вокруг трех моментов:
- безвизовый режим;
- свободная торговля товарами и услугами;
- соглашение о правилах взаимных инвестиций в энергетику.
В-третьих, Украине надо предоставить и план действий по вступлению в НАТО, и перспективу членства в Евросоюзе.
В-четвертых, ЕС и США должны вместе с Россией работать над разрешением четырех тлеющих (скорее чем «замороженных») конфликтов на постсоветском пространстве.
Пакет предложений призван качественно изменить представления о преимуществах, которые даст обеим сторонам переход к подлинно кооперативному поведению. Сегодняшнюю риторику, отражающую обиду и недоверие, необходимо оставить позади. Это высвободит огромные позитивные возможности, заблокированные в настоящий момент.
НАТО И РОССИЯ
В отношениях между Россией и НАТО существуют взаимное раздражение и недовольство, но смешно даже думать о том, что стороны способны сползти к новой холодной войне. Есть объективные угрозы безопасности, с которыми сталкиваются и Североатлантический альянс, и Россия.
За последние годы НАТО проделала долгий путь по превращению ее в организацию, работающую по принципу «коалиции добровольцев». Коммюнике, принятое по итогам саммита Организации Североатлантического договора в Бухаресте (апрель 2008 г.), может послужить комплексным выражением задач альянса. Как перспектива членства России соотносится с каждым из его основных пунктов?
Инструменты кризисного регулирования. Россия может внести ценный вклад.
Борьба с терроризмом. Общие интересы очевидны. России принадлежит ключевая роль в предотвращении риска попадания ядерных материалов в руки экстремистов.
Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). Заключенный в 1980-х в контексте холодной войны, он в свое время способствовал снижению уровня милитаризации на европейском театре, но сегодня политически устарел. ДОВСЕ следует радикально пересмотреть в соответствии с новыми реалиями.
Распространение оружия массового уничтожения. Общность интересов здесь очевидна, а существующие элементы сотрудничества, например, в связи с Ираном и Северной Кореей укрепились бы.
Противоракетная оборона. Размещение в Польше и Чехии элементов американской системы ПРО стало предметом крупной ссоры России и западных стран в 2007–2008 годах. Между тем именно вокруг этой темы могло бы строиться сотрудничество – ведь речь идет о таких общих угрозах, как, в частности, иранские ракеты средней дальности. Тем более что в сфере противоракетной обороны существуют механизмы технического сотрудничества.
Энергетическая безопасность. Вклад России мог бы быть огромным, если не уникальным.
Противодействие кибератакам. Это новая область, которая обладает большим потенциалом для сотрудничества.
Афганистан. Здесь уже достигнута определенная степень взаимодействия: Россия предоставила НАТО право пролета над своей территорией. Общие интересы в борьбе с терроризмом и наркотрафиком неоспоримы. Негативный советский опыт не позволяет Москве ставить вопрос о направлении войск в Афганистан, но пространство для углубления сотрудничества явно существует.
Косово. 2008 год стал пиком разногласий по вопросу о независимости этого края. Но сейчас Косово де-факто уже является государством, признанным многими, хотя и не всеми странами НАТО и ЕС. Россия могла бы содействовать урегулированию, взяв на себя заботу о сербском меньшинстве.
Расширение НАТО. Спорные случаи Украины и Грузии выглядели бы совершенно иначе, если бы Россия тоже приблизилась к вступлению в альянс.
«Замороженные конфликты». Новый контекст позволил бы сблизить позиции Европейского союза, США и России. К тому же перспектива вступления в альянс и России, и Украины разрядила бы взрывоопасную обстановку в Крыму.
Конечно, потребуется долгий подготовительный период. В случае России необходимы новые методика и терминология, отличные от тех, что использовались для интеграции государств незначительных с военной точки зрения. Представитель России при НАТО Дмитрий Рогозин недавно заметил: «Великие державы не вступают в альянсы, они их создают». Возможно, стоит поставить вопрос о «пересоздании» НАТО. Вступление России (или акт «пересоздания») возможно только при согласии всех государств-членов, поэтому гарантий нет. Но сама постановка вопроса прояснила бы политическую задачу и направления поиска.
Однако для наведения мостов между настоящим и будущим не обойтись и без шагов, которые можно предпринять немедленно.
Во-первых, диалог НАТО – Россия недостаточно развит на высшем уровне. Регулярно встречаются только министры иностранных дел, послы и государственные служащие. Нет ничего даже отдаленно похожего на происходящие раз в полгода саммиты ЕС – Россия. Проблема Североатлантического альянса состоит в том, что у этой организации нет президента, а ее международный персонал недостаточно институционализирован. Существующий ныне формат 26+1 (а скоро 28+1) Совета НАТО – Россия полезен, но является слишком громоздким для творческого диалога.
В этом контексте стоит обратить внимание на дискуссии, ведущиеся в рамках «Большой восьмерки». Вслед за включением в этот «клуб» России заговорили о придании ему глобального измерения, превращении его в «Большую дюжину» посредством приглашения Бразилии, Индии, Китая и Южно-Африканской Республики. Почему не подумать о новой «Большой четверке» для евро-атлантических отношений? И о проведении специальных саммитов с участием Евросоюза (с его новым руководством в случае одобрения Лисабонского договора), России, США и НАТО (с ее генеральным секретарем)?
Во-вторых, Совет НАТО – Россия следует развить до уровня, близкого к частичному членству в альянсе. Сначала определенные задачи НАТО, по которым уже достигнут консенсус или по которым консенсуса довольно легко добиться, могли бы быть переданы в ведение Совета НАТО – Россия. К подобным темам относятся, например, борьба с терроризмом, проблема распространения оружия массового уничтожения, противодействие кибератакам и некоторые операции по преодолению кризисов.
ЕВРОСОЮЗ И РОССИЯ
Брюссель и Москва начинают переговоры по новому всестороннему соглашению. В нынешнем политическом климате это, скорее всего, будет тощий документ, в основном состоящий из деклараций о намерениях. В его основе, вероятно, будет лежать принцип четырех «общих пространств» (торговое и экономическое сотрудничество, свобода, безопасность и правосудие, наука, образование и культура, а также внешняя безопасность).
Повестка дня «общих пространств» – энциклопедический список тем, по многим из которых регулярно проходят заседания двусторонних групп. Этому углубленному взаимодействию на официальном уровне пока не хватает стратегической значимости.
Предлагаю три стратегических приоритета: безвизовый режим, свободная торговля и правила инвестирования в энергетический сектор. Есть и четвертый пункт – урегулирование тлеющих конфликтов, но он предусматривает участие также и Соединенных Штатов.
Безвизовый режим. В апреле 2007 года Европейский союз и Россия договорились о процедурах рассмотрения условий безвизового режима в долгосрочной перспективе. Шансы на его установление сейчас значительно выше, чем раньше. Если в начале 1990-х безвизовый режим мог спровоцировать массовый исход из России, то сейчас это маловероятно.
кономические условия в стране принципиально улучшились, а значительно выросший уровень заработной платы и нехватка рабочей силы стимулируют возвращение мигрантов на родину. Реальной становится модель двусторонних и круговых потоков миграции, благоприятствующая облегчению поступательной интеграции и сближению политических ценностей.
Появились новые технические возможности проверки и контроля передвижения граждан без использования виз. В феврале 2008 года Европейская комиссия выдвинула предложения по введению системы регистрации въезда/выезда всех иностранцев независимо от того, требуется им виза или нет, на основе базы биометрических данных.
Ее можно дополнить «электронной системой разрешений на въезд», благодаря которой появится возможность проверять через Интернет досье лиц, не являющихся гражданами Евросоюза (подобная система уже используется в Австралии). Как правило, приезжим, на которых распространяется безвизовый режим, предоставляется возможность провести в стране три месяца, прежде чем они должны запрашивать разрешение на работу. Шенгенская информационная система (SIS) будет регистрировать тех, кто превышает легально разрешенный период пребывания. Введение паспортов с повышенной защитой и биометрическими данными даст гарантии против использования поддельных документов.
Наконец, действующий договор о реадмиссии между ЕС и Россией предусматривает, чтобы страна исхода принимала мигрантов, высылаемых в связи с незаконностью их пребывания. Для введения безвизового режима с новой технологической поддержкой потребуется не один год, но уже сейчас можно принять ясный и реалистичный план.
Свободная торговля. Конечно, Европейскому союзу легко предлагать такой режим. Для Москвы же это куда более спорный вопрос – ведь ее продукция за пределами сырьевого сектора не слишком конкурентоспособна. Но свобода торговли даст России огромные преимущества: снижение инфляционного давления, повышение благосостояния граждан и благоприятные условия для включения российской промышленности в мировые производственные цепочки. Продолжение политики протекционизма означает закрепление неконкурентоспособности российской промышленности, что на определенном этапе, когда цены на сырье упадут, превратится в реальную проблему. Переговоры о свободной торговле могли бы начаться сразу после вступления России в ВТО, и эта перспектива создаст мотивацию для того, чтобы наконец отмести оставшиеся препятствия на пути Москвы в эту организацию.
Поскольку Евросоюз готовит соглашения о свободной торговле со всеми соседями и уже начал переговоры с Украиной, договоренности с Россией открыли бы возможности для создания панъевропейско-средиземноморской зоны свободной торговли. Модернизации Россия может добиться за счет приведения своей экономики в соответствие с передовыми международными стандартами, которыми, как правило, и служат стандарты ЕС.
Правила для энергетического сектора. Владимир Путин в бытность свою президентом России намекал на возможность заключения договоренности об обоюдной открытости для инвестиций в энергетическом секторе. Проблемы, существующие в этой сфере, хорошо известны. Но масштаб взаимозависимости огромен, а это означает, что есть и пространство для взаимовыгодного соглашения, которое прояснит и законодательно закрепит правила для инвестиций и бесперебойных поставок.
Первым требованием является разработка самим Европейским союзом энергетической политики, на что и направлены недавние предложения Еврокомиссии по либерализации внутреннего рынка и отделению добычи от сетей оптового распространения и розничных дистрибьюторов. Это применялось бы одинаково к инвесторам из Евросоюза и других стран.
Раздел по энергетике должен быть частью следующего соглашения между ЕС и Россией. Общим принципом могла бы стать взаимность доступа к определенным видам активов с возможностью вести переговоры о постепенном устранении ограничений на инвестиции.
Есть и другая точка зрения, согласно которой сотрудничество с Москвой должно базироваться на инвестициях в проекты, представляющие общий интерес. Например, эффективное энергопотребление, прекращение факельных выбросов газа, ограничение выбросов парниковых газов…
УКРАИНА, НАТО И ЕВРОСОЮЗ
Украина борется за укрепление демократии, государственной целостности и ее превращение в полноценную часть евро-атлантического сообщества. Европейские страны разделились по вопросу о том, предлагать ли Украине перспективу вступления в Европейский союз или в НАТО либо в обе организации. И у Евросоюза, и у Североатлантического альянса есть проверенные методы подготовки претендентов.
В коммюнике Бухарестского саммита НАТО говорится: «НАТО приветствует евро-атлантические устремления Украины и Грузии к членству в НАТО. Мы согласились, что эти страны станут членами НАТО… План действий по членству (ПДЧ) является для Украины и Грузии следующим шагом на прямом пути к вступлению в члены… Мы попросили министров иностранных дел произвести первую оценку достигнутого прогресса на встрече в декабре 2008 года».
Эти с виду очень позитивные формулировки маскируют глубокие разногласия между европейскими государствами. Франция и Германия не поддержали ПДЧ, по крайней мере в настоящее время. Президент Владимир Путин изо всех сил лоббировал блокирование такого решения и для Украины, и для Грузии, заявляя, что оно приведет к разрушению украинского государства. При этом он намекал, что, будь Россия по-настоящему интегрирована в оборонные структуры Запада, проблема отпала бы сама собой. В то время как проблемы, касающиеся военной готовности Украины и Грузии к вступлению в альянс, реальны, центральный вопрос был в первую очередь политическим.
ЕС также стоит перед вопросом, предлагать или нет перспективу членства Украине. Большинство новых государств-членов и Великобритания поддерживают произнесение этих якобы священных слов, которые не содержат в себе никакой гарантии, а лишь надежду. Франция и Германия снова возглавляют оппозицию. Идут переговоры по «новому расширенному соглашению», которое включит в себя углубленную договоренность о свободной торговле, хотя четкая перспектива вступления в члены не формулируется.
Однако нынешнее ограничение на дальнейшее расширение ЕС не вечно. Недавний колоссальный скачок с 15 до 27 государств-членов не завел систему принятия решений Европейским союзом в тупик. И хотя новые затруднения с Лисабонским договором снова напомнили, насколько деликатным является процесс институциональных изменений, нет сомнений, что в долгосрочном плане Евросоюз будет развиваться в направлении, соответствующем функциональным потребностям.
* * *
Все европейские лидеры твердят, что выступают против возникновения в Европе новых разделительных линий. Но способны ли они предложить план преодоления концептуальных разногласий с Россией? Или прояснить, движется ли Украина по пути интеграции в евро-атлантические институты либо обречена остаться пограничным случаем?
Возможны разные позиции политического равновесия по отношению к сложной повестке дня таких организаций, как НАТО и Евросоюз. И конкретное содержание повестки дня зависит от того, рассматривается ли оно в контексте перспективы членства или нет. Задача в том, чтобы создать условия перехода от одного состояния равновесия к другому. Достижение этого поворотного пункта может быть достаточно отдаленным, но в краткосрочной перспективе стоит вопрос о формулировании четкой цели.
