Россия уже несколько лет блокирует создание Банка развития Шанхайской организации сотрудничества. В Москве полагают, что тем самым мягко сдерживают финансовую экспансию Китая в Центральной Азии. Однако китайское финансовое присутствие в регионе растет в силу естественных причин, а из-за политики Кремля этот процесс протекает в самой неприятной для России форме. Страны региона напрямую занимают деньги у Пекина на его условиях, в результате кредитная экспансия КНР становится не только неподконтрольной, но и полностью непрозрачной. Растет и недовольство партнеров, которые из-за действий Москвы лишаются возможности брать взаймы на более выгодных условиях при меньших рисках.
Россия может использовать председательство в ШОС в 2015 г., чтобы изменить эту ситуацию. На саммите в Уфе следует согласиться на создание Банка развития ШОС с доминированием КНР в уставном капитале и даже органах управления, но оговорить принципы инвестирования на наиболее выгодных для себя и партнеров условиях. Тем самым Банк можно превратить в успешную модель «обуздания» финансовых амбиций восходящей сверхдержавы, используя китайскую же концепцию «гармоничного мира» и заверения Пекина не копировать в международных финансовых институтах поведение США.
Шанхайская организация соперничества
С момента создания ШОС в июне 2001 г. российские и китайские чиновники неустанно твердят, что никакой конкуренции за влияние в организации между Пекином и Москвой нет и быть не может. В публичных выступлениях лидеры двух крупнейших стран – членов ШОС вообще не затрагивают тему возможного соперничества в организации или в Центральной Азии. А в официальных документах (например, в обновленной в феврале 2013 г. «Концепции внешней политики РФ») ШОС всегда приводится как пример региональной организации, учитывающей интересы всех участников. Дипломаты среднего ранга на публике всегда опровергают даже саму мысль, что Китай и Россия могут быть конкурентами в этом регионе. Характерный пример – выступление и.о. директора департамента Европы и Центральной Азии МИД КНР Гуй Цунюя перед российскими журналистами 21 ноября 2014 года. «Россия и Китай не являются конкурентами в Центральной Азии и ШОС. У нас широкие общие интересы в Центральной Азии, нашей целью является укрепление стабильности в этом регионе и помощь региональным государствам в развитии их национальных экономик, – заявил китайский дипломат. – Мнения о конкуренции в ШОС – результат работы западных СМИ, злонамеренно желающих вбить клин в отношения между странами».
Впрочем, в неформальных беседах и российские, и китайские чиновники признают, что в Центральной Азии интересы двух крупнейших соседей далеко не всегда совпадают. Это неизбежно отражается на работе ШОС. Разногласия между Москвой и Пекином отмечают и представители других участников организации: эти противоречия нередко называют главным тормозом для ее развития. Учитывая, что решения принимаются консенсусом, негласные споры Москвы и Пекина могут парализовать работу на целом ряде направлений.
Лучше всего удается сотрудничество в сфере безопасности. После того как пограничные вопросы между КНР и республиками бывшего Советского Союза были успешно решены, именно эта сфера открывала наиболее широкое пространство для совместных усилий. Интересы всех стран здесь либо совпадают, либо очень близки. Москва заинтересована в сохранении военного присутствия в Центральной Азии как инструмента воздействия на дела региона и сдерживания влияния Соединенных Штатов на южных рубежах России, а также из-за угрозы проникновения исламского радикализма из Центральной Азии. Для Китая основные вызовы безопасности связаны с неспокойным Синьцзян-Уйгурским автономным районом (СУАР), поэтому Пекин заинтересован в стабильности внешней периферии и борьбе с исламистами в Центральной Азии. Кроме того, регион становится важным источником природных ресурсов для экономики КНР, здесь проходят важные пути коммуникации (нефтепроводы из Казахстана, газовая труба из Туркмении, железные и автомобильные дороги), и Китаю важна безопасность этих объектов. Авторитарные правители Центральной Азии видят в исламистских организациях угрозу внутренней стабильности и собственной власти. Для противодействия им нужна поддержка мощных внешних союзников, не имеющих «демократической повестки».
В этой конструкции ведущую роль удается играть России с ее региональными военными базами. И это не вызывает возражений других игроков. Ведь у стран Центральной Азии просто нет ресурсов, чтобы эффективно поддерживать безопасность самостоятельно (кроме Казахстана, и то лишь на своей территории). Китай с радостью готов переложить финансовое бремя защиты своих интересов на российский бюджет. Кроме того, Пекин пока без энтузиазма относится к перспективе создания баз за рубежом, особенно в Центральной Азии, не желая усугублять и без того сильные антикитайские настроения. ШОС же с ее Региональной антитеррористической структурой и концепцией борьбы против «трех зол» (терроризм, экстремизм, сепаратизм) служит площадкой согласования интересов между Китаем и Организацией договора о коллективной безопасности, где доминирует Москва. Не случайно военные учения под эгидой ШОС – всегда маневры российских и китайских частей при символическом участии военных из других стран.
Зато в тех областях, где интересы Москвы и Пекина не совпадают, сотрудничество идет гораздо медленнее или не идет вообще. Так, попытки оживить «экономическое измерение» ШОС за последние годы успехом не увенчались. Россия, опасающаяся масштабной экономической экспансии Китая, всегда стремилась отложить в долгий ящик идеи создания зоны свободной торговли (ЗСТ) ШОС, выдвигаемые Пекином с начала 2000-х годов. Например, указывая на то, что обсуждение преждевременно, пока все члены ШОС не вступят во Всемирную торговую организацию (Казахстан, Таджикистан и Узбекистан в нее не входят). В качестве противовеса китайскому проекту ЗСТ Москва укрепляла сначала ЕврАзЭС, потом Таможенный союз, а теперь – Евразийский экономический союз. Но, пожалуй, ничто так не иллюстрирует противоречия, как дискуссия вокруг Банка развития ШОС.
Банк преткновения
Предложение создать Банк развития выдвинул в ноябре 2010 г. на встрече глав правительств ШОС в Душанбе тогдашний премьер Госсовета КНР Вэнь Цзябао. Идея обсуждалась и прежде. В середине 2000-х гг. стороны пытались наполнить организацию экономическим содержанием, чтобы уйти от позиционирования ее как исключительно политической структуры. Не продвинувшись по вопросу ЗСТ, перешли к поиску совместных проектов. К 2009 г. отобраны около 100 проектов, поступившие через Деловой совет ШОС и Торгово-промышленные палаты стран-членов. Однако затем встал вопрос о финансировании. Именно тогда в Пекине и возникла концепция Банка развития ШОС.
Вдохновителем проекта с китайской стороны стал тогдашний глава Банка развития Китая (БРК) Чэнь Юань, который руководил БРК беспрецедентные для китайских госкомпаний 15 лет (1998–2013). Крепкие позиции Чэнь Юаня во главе главного политического банка КНР с активами около 8,2 трлн юаней (свыше 1,3 трлн долларов) во многом объяснялись тем, что его отец Чэнь Юнь (1905–1995) был одним из ключевых лидеров КНР в 1980-е гг., по сути вторым в партии и государстве человеком после Дэн Сяопина. По словам китайских финансистов и дипломатов, Чэнь Юань во многом готовил проект Банка развития ШОС под себя, рассчитывая возглавить международную структуру после ухода с поста главы БРК. Учитывая формальный и еще больший неформальный вес Чэня в китайской иерархии, лидеры КНР начали активно продвигать его инициативу.
В посткризисном 2009 г. председатель КНР Ху Цзиньтао на саммите ШОС в Екатеринбурге пообещал выделить странам организации льготные кредиты на 10 млрд долларов. Оператором должен был как раз стать Банк развития ШОС. Помимо возможности кредитовать конкретные проекты, китайцы предлагали создать под управлением банка и антикризисный фонд для покрытия дефицита бюджета или платежного баланса любого государства ШОС, если такая помощь понадобится. По сути, речь шла о миниатюрной копии Всемирного банка и Международного валютного фонда (МВФ). Формировать уставной капитал Банка развития китайские переговорщики предлагали за счет пропорциональных взносов участников. Размер взноса должен отражать размер экономики (по номинальному ВВП или с учетом паритета покупательной способности). В соответствии с взносом будут определяться и доли сторон в капитале банка, и число голосов при принятии решений (похожим образом выстроена система управления в МВФ). Принятие подобных правил обеспечивало бы Китаю полное доминирование в новом институте. По данным Всемирного банка за 2013 г., номинальный ВВП КНР составил около 9,24 трлн долларов, в то время как совокупный номинальный ВВП России, Казахстана, Узбекистана, Таджикистана и Киргизии едва достигает 2,4 трлн долларов (из них у России – около 2 трлн). Пекин при таком раскладе получил бы около 80% голосов. Расчет по паритету покупательной способности незначительно меняет картину, а учитывая, что экономика КНР продолжает расти, пусть и медленнее, чем раньше (7,4% по итогам 2014 г. против 10,5% в среднем в 2000-е), тенденция явно не в пользу постсоветских стран.
Россию предложения КНР в таком виде не устраивали с самого начала – их реализация полностью отдавала бы контроль над новым банком в руки Китая (тем более что штаб-квартиру предлагалось разместить в Пекине или Шанхае). В качестве альтернативы Москва предлагает использовать как площадку для создания новой финансовой структуры уже существующий Евразийский банк развития (ЕАБР), созданный в 2006 г. с уставным капиталом в 7 млрд долларов (из них оплачены 1,5 млрд долларов). В ЕАБР доминируют Москва и Астана – на долю России сейчас приходится 65,97%, Казахстана – 32,99%. Штаб-квартира в Алма-Ате, а председатель правления – россиянин. Москва предлагает Пекину войти в капитал банка, о размере доли стороны договорятся (но при сохранении Россией хотя бы блокирующего пакета). Именно таково официальное предложение на сегодняшний день. «Наши финансисты считают наиболее эффективной схему учреждения Банка развития ШОС на базе успешно действующего в регионе Евразийского банка развития», – заявил Сергей Лавров по итогам заседания глав МИД стран ШОС в Душанбе 31 июля 2014 года. Однако Китай такой вариант отвергает. Формальный повод – членами ЕАБР являются Армения и Белоруссия, не входящие в ШОС (Белоруссия имеет лишь статус партнера по диалогу).
Вопрос о создании Банка развития ШОС не решается уже пять лет, а пункт о необходимости запустить такой институт кочует из одного документа в другой без каких-либо последствий. У российской бюрократии есть два объяснения подобной линии. МИД, администрация президента и правительство полагают, что эффективно сдерживают кредитную экспансию Китая в Центральной Азии, которая может подорвать позиции России. Не менее важный игрок – Минфин, не желающий резервировать средства под проект, который ведомство Антона Силуанова считает политическим. В любом случае, статус-кво Москву удовлетворяет.
Долгое время устраивал он и партнеров в Центральной Азии. В июне 2011 г. глава Банка развития Казахстана Нурлан Кусаинов говорил газете «Коммерсантъ», что Астана не будет занимать какой-либо позиции, а предпочтет дождаться договоренностей между двумя крупнейшими экономиками ШОС. Подобной точки зрения придерживались и представители других стран. Однако начиная с 2012 г. недовольство позицией России нарастает, периодически прорываясь в публичное пространство – чаще всех вопрос поднимает президент Киргизии Алмазбек Атамбаев. В неформальных же разговорах раздражение «неконструктивной позицией» Москвы выражают многие чиновники и банкиры других стран Центральной Азии, в особенности – Казахстана.
Причина понятна. Торпедирование Москвой идеи Банка развития ШОС не только не тормозит кредитную экспансию Пекина в Центральной Азии, но и переводит ее в самую неприятную форму. В условиях отсутствия многостороннего института с четкими правилами, каким мог бы быть Банк развития ШОС, страны региона вынуждены напрямую обращаться к КНР и вести переговоры с Пекином один на один. Китай не связан никакими рамками и может жестко продавливать свои условия. Особенно активизировался этот процесс после глобального кризиса 2008–2009 годов. При этом начинающийся экономический кризис в России и влияющее на всех падение цен на нефть и сырьевые товары делает вопрос об условиях доступа к китайским кредитам все более важным для региона.
Юань на марше
После распада СССР на протяжении многих лет Москва была главным экономическим игроком в Центральной Азии. Сказывались инфраструктурная привязка региона к России, сложившиеся в советские годы производственные цепочки, схожие бизнес-практики и накопленная экспертиза, а также низкие мировые цены на сырьевые товары, что делало регион не самым привлекательным для иностранных инвесторов. К 2001 г., когда была создана ШОС, Россия для всех стран региона оставалась крупнейшим кредитором и торговым партнером.
Однако в 2000-е гг. ситуация начала меняться. Мировые цены на сырье, в том числе на углеводороды, пошли в рост, обеспечив устойчивый интерес к региону со стороны крупных потребителей, прежде всего Китая. Если раньше единственным выходом на глобальный рынок для центральноазиатских энергоносителей были трубопроводы через Россию, то с начала 2000-х гг. Пекин приступил к прокладке своих труб. В 2006 г. запущен нефтепровод из Казахстана, в 2009 г. сдана первая нитка газопровода Туркмения – Китай. Россия наблюдала за этим спокойно. Стремясь сохранить свою долю на энергетическом рынке ЕС, Москва была заинтересована в том, чтобы потенциальные конкуренты не имели стимулов тянуть трубы в Европу в обход России. Появление у стран Центральной Азии альтернативного китайского рынка тогда казалось выгодным. В результате товарооборот региона с Китаем начал расти.
Настоящий перелом произошел в 2009 г. в разгар мирового финансового кризиса, вызвавшего временное падение цен на нефть. Россия, пережившая спад ВВП в 7,9% и острый кризис ликвидности, была не в состоянии кредитовать партнеров в Центральной Азии. На выручку пришел Китай, с тех пор постоянно увеличивающий свою долю в торговом балансе центральноазиатских государств, а также наращивающий кредитование экономик региона. Самый характерный пример – Казахстан, крупнейшая экономика Центральной Азии и третья в ШОС после Китая и России. Доля Китая в товарообороте Казахстана растет. По данным Минэкономики Казахстана, последние пять лет КНР стабильно остается вторым торговым партнером страны после России (если не считать Евросоюз единой экономикой). Так, в 2013 г. доля России составила 17,9%, а Китая (с учетом Гонконга и Тайваня) – 17,2% (данные китайской статистики дают большие объемы торговли, согласно которым в 2012 г. КНР была для Казахстана партнером номер один).
При этом в кредитной сфере Пекин уже заметно опережает Москву. «В Казахстане была не столь критичная ситуация, как в некоторых странах постсоветского пространства, но нам было тяжело. И резервный фонд был использован. Мы пришли к российским и китайским институтам развития. До этого у нас с китайцами почти не было общения в кредитной сфере. До 2009 г. с китайскими банками был один маленький проект на 100 млн долларов. А сейчас это 13–15 млрд долларов», – так описывал в августе 2011 г. ситуацию министр экономики Казахстана Кайрат Келимбетов (сейчас – глава Нацбанка) в интервью «Коммерсанту». По данным Нацбанка Казахстана на 30 сентября 2014 г., казахстанский государственный и корпоративный долг перед КНР составлял 15,75 млрд долларов, а перед Россией – 4,98 млрд (общий объем внешнего долга – 155,16 млрд долларов). В основном сумма сложилась благодаря нескольким крупным нефтегазовым проектам с участием китайской госкомпании CNPC. Хотя официальная статистика может недостаточно точно отражать реальность (по расчетам Евразийского банка развития, настоящий объем российских кредитов достигает 7 млрд долларов), увеличение китайского присутствия в казахстанской экономике, в том числе в кредитной сфере, прослеживается четко, тем более учитывая перспективы развития экономик России (прогнозируется спад на 4–5% ВВП) и КНР (рост свыше 7%). Более того, уже есть примеры, когда китайские кредиты в Казахстане вытесняют российские. Так, кредиты на строительство третьего блока Экибастузской ГРЭС-2 должен был выдавать российский ВЭБ, однако в 2013 г. он договорился о привлечении в этот проект средств Банка развития Китая – собственных ресурсов у ВЭБа уже не было (во многом в результате кредитования строек в Сочи).
Национальные банки Киргизии, Таджикистана и Узбекистана не приводят статистику по объемам долга перед конкретными иностранными партнерами. Однако взаимодействие с Китаем в кредитной сфере в целом может развиваться по казахстанскому сценарию, учитывая растущий объем торговли с КНР, заявленные инвестпроекты с китайским участием и ухудшающееся состояние экономики нынешнего крупнейшего партнера – Российской Федерации.
Китайские кредиты становятся все более важным фактором и для российской экономики. Банк России не публикует статистику по задолженности китайским финансовым организациям и компаниям, однако, судя по публичным объявлениям о сделках, объем долгов российских компаний исчисляется десятками миллиардов долларов. Причем, как и в случае со странами Центральной Азии, катализатором был финансовый кризис 2008–2009 годов. Знаковой стала нефтяная сделка 2009 г., по условиям которой Банк развития Китая предоставил «Роснефти» и «Транснефти» кредит в 25 млрд долларов под залог поставок 15 млн тонн нефти в год в течение 20 лет. С тех пор кредитная зависимость от Китая росла, причем еще до начала кризиса на Украине и введения санкций, фактически закрывших для российских компаний привычные рынки капитала в ЕС и США. Так, в 2013 г. та же «Роснефть» договорилась с CNPC о предоплате в 60 млрд долларов за будущие поставки нефти. Кредитные линии с госбанками КНР увеличивали и крупнейшие российские банки, в особенности ВЭБ и ВТБ. Теперь же санкции сделали Китай едва ли не единственным источником внешних средств, причем, учитывая крайнюю настороженность китайских и гонконгских частных инвесторов в отношении России, речь идет прежде всего о госбанках КНР.
Опыт общения с китайскими кредитными организациями нельзя назвать простым. Российские чиновники и менеджеры госкомпаний в частных разговорах отмечают крайнюю жесткость китайских переговорщиков. А в условиях санкций, увеличивших потенциальные риски для кредиторов и уменьшивших пространство для маневра российских заемщиков, Пекин может диктовать практически любые условия. Получается, что в нынешних обстоятельствах Москва должна быть больше других заинтересована в формировании прозрачного механизма доступа к китайским кредитам при понятных правилах игры. Именно таким механизмом мог бы стать Банк развития ШОС.
Такой банк нужен самому
Негативных эффектов от дальнейшего блокирования Россией создания Банка развития ШОС заметно больше, чем мнимых выгод. Кредитная экспансия Пекина в Центральной Азии нарастает. В условиях отсутствия общего для стран ШОС Банка развития многие проекты в Центральной Азии финансируются Китаем напрямую – Москва не может не только проконтролировать этот процесс, но даже узнать о деталях соглашений.
При этом стоит трезво понимать, что КНР не согласится войти в Евразийский банк развития в статусе младшего или даже равного России партнера. Так что при создании Банка развития ШОС придется согласиться на ключевые условия – китайское доминирование в капитале, размещение органов управления в Пекине или Шанхае, а соответственно большое число граждан КНР среди сотрудников банка. Дипломатические усилия следует направить не на изменение этих базовых для Китая параметров (все равно не удастся), а на написание нормативных документов, максимально соответствующих интересам России и ее партнеров в Центральной Азии. Этого можно добиться, если настаивать на включение в Положение о банке и Руководство по инвестированию лучших практик Всемирного банка, Азиатского банка развития, ЕБРР и других подобных институтов, которые позволяют максимально учитывать интересы страны – реципиента кредита. В документах прописать порядок формирования льготных ставок, обязательное наличие местных подрядчиков при реализации проектов (и установление минимального объема работ, выполняемых местными компаниями), жесткое соблюдение экологического законодательства, уровень передачи технологий и многие другие детали, которые позволят России и странам Центральной Азии извлечь из китайских кредитов максимальную выгоду.
Вероятность того, что Пекин согласится на совместную выработку правил игры, учитывающих интересы партнеров, достаточно высока. Сейчас Китай создает многочисленные платформы доступа к своим кредитным ресурсам для зарубежных стран: это и Банк развития БРИКС, и Азиатский банк развития инфраструктуры, и Фонд финансирования проектов в рамках создания Экономического пояса Шелкового пути. Пекин пока не позиционирует эти платформы как альтернативу Бреттон-Вудским институтам, однако китайские чиновники и эксперты часто говорят о том, что в этих создаваемых с нуля структурах Китай не будет диктовать свои условия, как делают это США в МВФ и Всемирном банке. Таким образом власти КНР пытаются продемонстрировать преимущества «пекинского консенсуса» по сравнению с «вашингтонским консенсусом», доказав партнерам действенность выдвинутой еще предыдущим председателем КНР Ху Цзиньтао формулы «гармоничного развития».
Россия может и должна использовать подобный настрой Китая при создании Банка развития ШОС. Позиция Пекина как «старшего брата» в рамках такого многостороннего клуба будет даже выгодна остальным участникам. Жесткое и агрессивное продавливание китайцами своих условий, заметное всем в рамках многосторонней структуры, будет означать «потерю лица» и поставит под вопрос привлекательность других создаваемых КНР многосторонних институтов. Можно ожидать, что Китай заинтересован играть по созданным общими усилиями правилам, выступая в роли «мудрого старшего». Россия же займет в Банке развития ШОС комфортную позицию выразителя коллективных интересов всех младших партнеров, к которым старший по конфуцианским понятиям обязан прислушиваться.
