Одна из странных особенностей современной эпохи в том, что президент США, похоже, почти не заинтересован в управлении правительством. Новичок в политике, не имеющий ни определенной идеологии, ни политической повестки, Дональд Трамп занял президентскую должность так, как будто произвел рейдерский захват Белого дома. В течение первых шести с лишним месяцев на президентском посту он шел своим путем, проявляя открытое пренебрежение к большинству служащих федеральных органов власти, которыми теперь руководил. Он резал бюджеты, упразднял регламенты и отказывался выполнять стандартные операционные процедуры. Это стоило ему союзников в исполнительных органах власти, а также подстегнуло творческую (и все более действенную) оппозицию со стороны чиновников. Оппозиция инициировала многочисленные расследования, грозящие Трампу потерей поддержки однопартийцев и Конгресса.
Разъяренные вероломством тех, кого они считают внутренними диверсантами, президент и его доверенные лица ответили им на политологическом жаргоне, который уже успели освоить. Они называют себя жертвами «глубинного государства» – заговора влиятельных, неизбранных бюрократов, тайно ведущих свою игру. Понятие «глубинного государства» имеет ценность в своем первоначальном контексте применительно к таким развивающимся странам, как Египет, Пакистан и Турция, где теневые элиты в военном ведомстве и правительственных кругах нередко отменяют демократические нормы или просто пренебрегают ими. Но оно едва ли применимо к Соединенным Штатам, где структуры государственной власти почти полностью прозрачны, демократичны и действуют строго в рамках закона.
Белый дом верно подмечает широкое противодействие многим его начинаниям и инициативам внутри правительства. Подобно тому как проблема взаимоотношений администрации со средствами массовой информации не в «дезинформации», а просто в новостях и их подаче, так и проблемы взаимоотношений с чиновничьим аппаратом исходят не от вероломного, недемократического «глубинного государства», а просто от государства – большого и сложного улья людей и процедур, образующих федеральное правительство.
Говоря шире, американское государство состоит из огромного множества федеральных ведомств и управлений – организаций и людей, отвечающих за составление и выполнение регламентов, планирование и исполнение социальных программ, борьбу с преступностью и коррупцией, обеспечение национальной обороны и многое другое. Эти ведомства функционируют во многом независимо от своих политических хозяев, опираясь на собственные источники прав и полномочий, профессиональных и экспертных знаний. Они осуществляют надзор за выдачей огромных денежных средств большому числу людей на разные цели. При этом общие политические заявления, исходящие из Белого дома или даже от руководителей его департаментов, практически не влияют на повседневную рутину нижестоящих чиновников.
Чиновники могут отстаивать соблюдение норм экологической безопасности и правил безопасности на рабочем месте, защищать международные альянсы и власть закона. Они вправе расследовать, документировать и предавать огласке должностные преступления или неправомерные действия высокопоставленных лиц в аппарате правительства. Они способны этим заниматься в немалой степени в силу того, что большинство их защищены законом от политического давления, имеют постоянные должности де-факто и руководствуются строгими кодексами профессиональной этики. В каком-то отношении администрация Трампа, да и по сути любая другая администрация, правильно считает это коллективное государство потенциально опасным противником.
Но в отличие от глубокого государства в авторитарных странах с американским государством надо дружить, а не бояться его. Это не какой-то тайный, исключительный и монолитный институт, но открытые, разноплановые и раздробленные органы и инстанции. Цель – не осуществлять собственные планы, противоречащие общеполитической линии, а выполнять все предписания и обеспечивать простых людей теми благами и услугами, которые их избранные представители велят доносить до них, притом делать это справедливо и эффективно.
В Европе верхние эшелоны государственной власти почти исключительно укомплектованы выпускниками элитных учебных заведений, таких как Кембридж, Оксфорд и французская Школа государственного управления. Это тесный круг хорошо знающих друг друга людей. В Азии и на Ближнем Востоке министерства и государственные предприятия часто находятся под контролем кланов и клик, выполняя их волю и делая то, что тем выгодно. Однако в США государство представляет собой сплав технократов среднего класса, не имеющих ярко выраженной коллективной идентичности или финансовых стимулов, чтобы извлекать личную выгоду из работы. На самом деле можно убедительно доказать, что бюрократы (более многочисленные за пределами кольцевой автострады Вашингтона, нежели в ее пределах) ближе к среднему избирателю и лучше понимают его потребности, чем элитные и в большинстве своем состоятельные политики, управляющие ими.
В развивающемся мире и даже в некоторых развитых странах власть не только сосредоточена в руках тесно спаянной элиты, но и во многом осуществляется тайком от избирателя. В отличие от этих стран, государственные ведомства США на удивление прозрачны и открыты. В Соединенных Штатах в целом легче получить точную и исчерпывающую информацию о внутренних процедурах и действиях федеральных ведомств, чем о работе Белого дома или Конгресса. И если уж чиновники решаются на крайние меры несогласия с выбором своего политического начальства, они делают это обоснованно и гласно – как в случае с образцовым «Каналом несогласия» в Госдепартаменте. Даже их проступки прозрачны. Какое преступление больше всего злит сторонников Трампа? Несанкционированное раскрытие точной информации.
Более того, в отличие от большинства стран, где демократия стала поздней надстройкой или приложением к уже укоренившейся бюрократии, в Соединенных Штатах считается, что именно административное государство вторглось в жизнь людей. Поэтому американское государство действует с позиции слабости и почтительного отношения к простым людям. Оно распылено и разрозненно. Для по-настоящему «глубинного государства» характерны могущественные, элитарные фракции, контролирующие многочисленные взаимосвязанные министерства и источники финансирования. В отличие от таких государств, единственное действующее лицо в Соединенных Штатах, наделенное хоть сколько-нибудь дееспособной властью контролировать многочисленные разрозненные части американского государства – это президент, полномочия и ресурсы которого ограничиваются правом и обычаями.
Административная раздробленность США затрудняет проведение в этой стране определенной политической линии, но эта же особенность делает смехотворной любое предположение о наличии тайного, скоординированного сговора со стороны бюрократического аппарата. «Зелёные» в Агентстве охраны окружающей среды считают целью своей жизни надзор за соблюдением Закона о чистом воздухе, а новоявленные элиоты нессы в финансовом департаменте одержимы борьбой с коррупцией и мошенничеством. Ни та, ни другая группа не имеют никакой профессиональной заинтересованности в деятельности друг друга и не вмешиваются в нее; точно так же им нет никакого дела до системы здравоохранения, иммиграционного или внешнеполитического ведомств.
Разделяй, но не позволяй властовать над собой
Американский конституционный строй основан на разделении разных многочисленных властей, причем не только законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Законодательная власть разделена на две части; исполнительная действует на федеральном уровне, на уровне штатов и на местном уровне; кроме того, существует государственный и частный секторы и многое другое.
В первой половине ХХ века, когда американцы поняли, что правительство должно играть более заметную роль в проведении экономической и социальной политики, Конгресс делегировал существенную часть собственных законотворческих полномочий федеральным ведомствам, действующим под контролем президента. Эта передача полномочий во многом дестабилизировала изначальное разделение властей по Мэдисону. Но для недопущения президентского империализма архитекторы современных штатов всеобщего благоденствия и государственной безопасности ввели новую систему сдержек и противовесов, включая правовые и культурные полномочия автономной бюрократии. И сегодня у этой автономии со своими полномочиями имеются официальные лица в разных ведомствах, которые оспаривают те действия администрации Трампа, которые не имеют под собой правовых или научных оснований, и противодействуют им.
Конечно, ценность (и целесообразность) такого мощного противовеса зависит от качества государственных чиновников, а в США ведомства укомплектованы хорошо обученными и относительно разносторонними специалистами, которые преданы общественному благополучию. Они понимают, что лишатся полномочий и легитимности, если их уличат в корыстных интересах, в том, что они отстаивают частное, а не общественное благо или составили заговор с целью подрыва воли законно избранных представителей народа. Здесь опять-таки любые проблемы, которые может создавать бюрократия, меркнут в сравнении с куда большей опасностью своекорыстных интересов избранных народных представителей. В конце концов, гражданские службы представляют собой технократию, получающую должности на основании определенных заслуг, действующую строго в рамках прозрачных процедур и в соответствии с четкими руководящими указаниями, исключающими злонамеренное вмешательство. В этом их отличие от президентов и законодателей, которые тратят половину времени на выработку политики, а вторую половину – на отчаянные усилия по поиску денег от добровольных доноров.
Восстановление государства
Почему американское государство так подвержено очернительству? Нынешние усилия, направленные на лишение государства легитимности – не первая подобная попытка. В течение десятилетий определенные группы в обществе пытались посягнуть на статус, ресурсы и независимость государства. Аутсорсинг, приватизация, превращение госслужащих в сотрудников по найму – эти и другие попытки отодвинуть на второй план или ослабить независимое чиновничество не остались без последствий. Сегодня больше, чем когда-либо, государство и госслужащих нужно поддерживать и холить вместо того, чтобы демонизировать их и держать на голодном пайке. Две очевидные меры, которые стоит предпринять – перевод некоторых должностных обязанностей, которые ранее выполнялись сторонними специалистами, на внутренний подряд, а также обеспечение госслужащих необходимыми гарантиями.
В последнее время и демократические, и республиканские администрации все чаще нанимали подрядчиков из частного сектора для оказания важных государственных услуг, имеющих отношение к обороне и разведке, охране правопорядка и содержанию в местах лишения свободы, социальному обеспечению и т.д. Сторонники подобных перемен доказывают, что внешние подрядчики обходятся дешевле и они более эффективны, чем сотрудники федеральных служб. Однако на практике аутсорсинг и приватизация ключевых государственных услуг редко приносили обещанную экономическую выгоду.
Даже если удается добиться более высокой эффективности, это имеет цену: снижение демократической и правовой отчетности, поскольку подрядчики действуют менее открыто и практически безнадзорно. В то время как госслужащие, принятые на официальную должность, имеют необходимый правовой и культурный статус, чтобы подвергать независимой экспертной проверке предложения администрации и проводимую ею политику, внешние подрядчики редко спорят с руководителями ведомств, назначаемыми президентом, которые выписывают им чеки. Таким образом, аутсорсинг подрывает основы нового и критически важного внутреннего противовеса современной административной власти.
Последние администрации пытались не только обойти несговорчивых госслужащих с помощью аутсорсинга, но и лишить сотрудников государственных ведомств правовой защиты. Эта кампания, принципиально облекаемая в нейтральную технократическую терминологию, как привнесение методов частного сектора в работу госсектора, уже привела к переводу тысяч сотрудников государственных ведомств в категорию работников по найму, которых можно уволить под любым предлогом, включая политические разногласия или подозрения на нелояльность. Это сковывает свободу действий и ограничивает автономию сотрудников. Уверенные в себе и дееспособные президенты склонны признавать, что здоровый и качественный чиновничий аппарат – национальное достояние, мультипликатор силы, поскольку администрация может воспользоваться навыками, опытом и профессиональным суждением людей, заслуживающим доверия, для более эффективного достижения ответственных целей. И только неуверенные в себе президенты, не способные слышать и оценивать честное мнение технократического персонала, объявляют войну государству, формальными лидерами которого они являются.
Опубликовано в журнале Foreign Affairs, № 5, 2017 год. © Council on Foreign Relations, Inc.
