В 2013 г. Китай выступил с инициативой создания новой многосторонней организации: Азиатского Банка инфраструктурных инвестиций (АБИИ). Пекин рассчитывал, что банк мог бы помочь покрыть дефицит и финансировать строительство железнодорожных путей, электростанций и другой инфраструктуры в самом быстрорастущем регионе мира. Однако Соединенные Штаты расценили предложение Китая как вызов региональным и всемирным организациям развития, созданным после Второй мировой войны. Вашингтон не только отказался участвовать в работе банка, но и попытался отговорить от этого своих союзников.
США утверждали, что новое учреждение, пренебрегающее строгими антикоррупционными и экологическими стандартами, может подорвать имеющуюся систему. Некоторые в Вашингтоне также предполагали, что Пекин преследует более честолюбивые цели: создание альтернативной сети международных организаций, ориентированных на Китай, свободных от доминирования США и либеральных ценностей, отстаиваемых Соединенными Штатами и другими промышленными демократиями. Многие полагали, что озабоченность Вашингтона по поводу отсутствия строгих стандартов – не более чем геополитическая ревность, поскольку такой банк стал бы первым шагом на пути построения Пекином синоцентричного мирового порядка.
Попытка американцев остановить создание АБИИ или вытеснить его на периферию выглядела жалко и провалилась. Банк заработал в 2015 г., и к середине следующего года множество близких союзников Соединенных Штатов, включая Австралию, Канаду, Францию, Германию, Израиль, Южную Корею и Соединенное Королевство (за исключением Японии, что весьма примечательно) присоединились к банку.
Как Вашингтон мог так оплошать, что в итоге изолировал не Пекин, а самого себя? Можно ли было иначе отнестись к инициативе Китая? И что неудача Вашингтона говорит о шансах США продолжить интеграцию Пекина в существующий порядок?
Ответы на эти вопросы имеют мало общего с особенностями нового банка или расходами на создание инфраструктуры в Азии. Однако они требуют сбалансированного понимания той роли, которую Китай начал играть в современных международных отношениях, и того серьезного вызова, который Пекин бросает миру.
Важно понимать, что Китай может вставлять палки в колеса, но не собирается совершать революцию в существующем миропорядке. Размер его экономики, национального благосостояния и самонадеянная внешняя политика побуждают его требовать реформироания имеющихся международных организаций и институтов; однако Пекин не стремится полностью опрокинуть мировой порядок. Всего полвека тому назад Китай Мао Цзэдуна действительно предложил революционный взгляд на мировую политику и роль Китая в ней. Однако сегодня Пекин упрямо отстаивает свои национальные интересы и территориальные притязания, но не может предложить последовательную альтернативу нынешней системе и фактически является членом всех крупных многосторонних организаций. Китай участвует в них как бы поневоле, проводя двусмысленную политику и часто высказывая недовольство.
Стремительный подъем Китая в последние десятилетия дал ему право требовать более активного присутствия на международной арене. Его военная мощь растет, его золотовалютные резервы исчисляются триллионами долларов, которые можно использовать для прямых инвестиций и укрепления влияния в развивающихся странах: от Африки до Средней Азии. Все это означает, что Пекин может либо поддержать, либо подорвать региональное и мировое управление. Чтобы как-то справиться с подъемом и ревизионизмом Китая, потребуется больше изобретательности и стратегической последовательности, чем Запад до сих пор проявлял.
Реформа и открытие экономики
Еще недавно, в 1960-1970-х гг., совсем другой Китай стремился переделать систему международных отношений. Мао изолировал экономику и общество страны от большинства внешних влияний, противостоял почти всем крупным мировым организациям и предложил революционный взгляд на антикапиталистический мировой порядок. Пламенной риторикой дело не ограничилось: Китай поддерживал внутренние, нередко насильственные перевороты в некоторых странах – от Боливии до Борнео.
Сегодня Пекин так же решительно настроен на продвижение своих интересов разными способами, но даже когда он отстаивает какие-то альтернативы, или действует вне системы, он часто подражает методам работы имеющихся организаций, как это происходит в случае с АБИИ. Реакция Вашингтона сводилась к тому, что он приветствовал Китай в новой роли и пытался направлять его. Даже когда американцы работали над тем, чтобы ввести Китай в систему, многие в США понимали, что Пекин может подорвать структуру международного управления и устоявшейся практики сотрудничества. В итоге, около 10 лет назад, Вашингтон начал менять подход. Соединенные Штаты стремились более агрессивно направлять энергию Китая и упредить вызов Пекина существующим организациям.
В 2005 г. Роберт Зеллик, помощник Государственного секретаря, изложил новую стратегию. Зеллик попытался переместить центр тяжести в китайской политике Вашингтона с вопроса о том, в каких крупных организациях состоит Пекин, к более широкому вопросу о его поведении и выборе. Он отметил, что Китай, вступив во Всемирную торговую организацию, почти завершил процесс интеграции в устоявшийся мировой порядок. Пекин присоединился к большинству крупных организаций, которым когда-то противостоял, и, по крайней мере, на бумаге поставил подписи под основными договорами и протоколами по таким разнородным вопросам как истончение озонового слоя и химическое оружие. Политика США, утверждал Зеллик, должна резко измениться вследствие этого. «Пора уже выводить нашу политику за рамки открытия дверей для членства Китая в системе международных отношений, – сказал он. – Нам нужно побудить Китай стать ответственным участником этой системы».
Речь Зеллика была отчасти мотивирована желанием указать на склонность Пекина бесплатно пользоваться безопасностью и стабильностью, которые США обеспечивают как в Азии, так и в остальном мире. Например, Китай получил существенную пользу от войны, которую США вели в Афганистане против Аль-Каиды и Талибана, включая устранение террористической угрозы на своей западной границе и создание более стабильного правительства в Кабуле. Но вклад самого Китай несопоставим с размерами его экономики. А спустя десятилетие сила и значение Китая во всем мире только выросли. Например, в 2009 г. на встрече Большой двадцатки в Питтсбурге Китай потребовал больше голосующих акций во Всемирной Банке и МВФ. В 1999 г. он утратил право на получение кредитов от Международной ассоциации развития, став в середине десятилетия ее донором. Китай также стал принимать участие в работе большинства крупных региональных банков развития, включая Межамериканский банк развития и Европейский банк реконструкции и развития, и даже финансировать их проекты. Вместе с тем, хотя Китай участвует в этих и других организациях, часто он настроен скептически и недоволен тем, как они работают.
Три конкретных аспекта усиления КНР затрудняют усилия США по защите существующей архитектуры. Во-первых, Китай не принимает либеральные нормы, по которым живут страны, создавшие международные организации после окончания Второй мировой войны, и пытается навязать им собственные ценности. Причина не только в нелиберальном ленинском политическом устройстве Китая, но также в исторических обстоятельствах – прежде всего, в претензиях на Тайвань. Все это обусловливает мировоззрение Китая, совершенно не приемлющего идею гуманитарных интервенций. Например, в 1990-е гг., когда США применили военную силу в Панаме, Гаити и на Балканах, озабоченность Китая собственными территориальными спорами заставила его выступить против интервенции западных держав. Вскоре эта позиция стала еще более твердой, поскольку Китай был решительно не согласен с использованием международных организаций для проведения либеральных интервенций, когда в 1999 г. Соединенные Штаты снова вмешались в события на Балканах, но в этот раз в обход Совета Безопасности ООН, где Китай мог бы применить право вето. Вместо этого США предпочли опереться на НАТО, чтобы легитимировать эту операцию. Подобное расхождение во взглядах затруднило сотрудничество США с Китаем, прежде всего в Ираке и Сирии.
Во-вторых, хотя Китай присоединился к имеющимся группам и пактам, став активным членом международных организаций, он также пытается диверсифицировать систему международных отношений, поддерживая соперничающие организации, такие как БРИКС с быстроразвивающимися экономиками (Бразилия, Россия, Индия, Китай и ЮАР). Начиная с 2009 г., БРИКС проводит ежегодные встречи на высшем уровне, а также образовал банк развития и резервный фонд.
АБИИ олицетворяет такой двойственный подход. Образование банка было четким заявлением о недовольстве Пекина нежеланием нынешней системы реформироваться и согласиться с более заметной ролью Китая. Это также стало сигналом о наличии у Китая возможностей и воли работать за рамками старой системы. И все же Китай не отказался полностью от имеющихся структур: он остается третьим по величине спонсором ближайшего конкурента АБИИ – Азиатского банка развития (АБР). К тому же растет его активность во Всемирном Банке. Более того, Китай недоволен решением тех вопросов, где эти банки оказались недееспособными. В 2016 г. АБР выступил с прогнозом, что финансирование инфраструктуры в Азии потребует примерно 1 трлн долларов в год до 2020 г., причем правительства могли бы выделить лишь около 60% этой суммы. Поэтому Пекин может сослаться на то, что АБИИ дополняет нынешнюю систему, а не угрожает ей. Эту стратегию можно лучше всего обозначить фразой «диверсификация портфеля»: Пекин расширяет институциональные возможности, чтобы они служили самым разным целям. Он стремится доказать свою приверженность прозападным группам, чтобы они не отказались учитывать интересы Китая и не выступили против него, и получить рычаги влияния, чтобы потребовать ускорения и углубления реформ нынешних структур. Китай также стремится «демократизировать» мировое управление путем создания не зависящих от Большой семерки структур, и дать понять Вашингтону, что станет искать альтернативы, если его призывы к переменам будут игнорироваться. Кроме того, необходимо решать задачи в таких сферах как финансирование инфраструктуры, где усилия США и имеющихся организаций недостаточны.
Третий вызов для Вашингтона – ожидание Пекина, что его возросшая роль, естественно, приведет к уменьшению влияния европейских демократий. Китай – крупнейшая торговая держава мира, крупнейший производитель, а также вторая экономика мира. Он также лидирует по выбросам двуокиси углерода в атмосферу, хотя подобное лидерство не слишком привлекательно. Поскольку экономические и экологические проблемы мира нельзя решить без участия Пекина, единственный способ сделать международные структуры дееспособными, доказывают китайцы, – увеличить представительство Пекина в них.
Однако подобное изменение баланса сил потребует от Вашингтона трудного компромисса между либерализмом и эффективностью. Чем более прозападной является та или иная организация, тем выше вероятность ее либеральной предвзятости, и тем менее представительной, а значит, и дееспособной она оказывается. В качестве примера можно привести Международное энергетическое агентство, которое первоначально объединяло крупнейших потребителей нефти в мире. Членство в этой организации было заморожены со времени создания этой группы в 1974 году. Итогом подобной политики стало то, что в нее не были приняты Китай и Индия, которые сегодня являются первым и третьим потребителем энергоресурсов, хотя Китай подписал соглашение об ассоциированном членстве, а Индия утвердила программу сотрудничества с МЭА. С другой стороны, небольшие европейские страны, которые были крупными импортерами нефти в 1970-х гг., но больше таковыми не являются, имеют непропорционально большой вес в этой организации. В результате мы имеем менее эффективную организацию в таких вопросах, как соблюдение технических стандартов и согласование необходимых запасов.
Более интегрированная Азия
Однако именно в Азии, а не в международных организациях, Соединенным Штатам приходится делать самый жесткий выбор по поводу того, как реагировать на растущую активность Китая. В частности, после финансового кризиса 1997-98 гг., когда США отказались предоставить финансовую помощь Таиланду, а условия финансового спасения, выдвигаемые МВФ, воспринимались в регионе как слишком жесткие, несколько стран, а не только Китай, поддержали региональные структуры в Азии, в которые не входят США. Угрозы американскому влиянию имеют более глубокие корни, нежели растущие амбиции Китая. Этот регион славится давними традициями паназиатских идей, переговоров и пактов даже между странами, считающимися союзниками Соединенных Штатов и с глубоким подозрением относящихся к Китаю.
Для примера возьмем Японию. Поскольку Токио тревожит усиление Китая, некоторые утверждают, что Япония вместе с Вашингтоном должна возглавить усилия по противодействию новым паназиатским идеям Китая. Однако Япония в прошлом сама поддерживала паназиатские идеи. Именно японские официальные лица предложили в 1997 г. создать Азиатский валютный фонд для борьбы с будущими финансовыми кризисами. Это предложение привело к появлению современной Чиангмайской инициативы – системы двусторонних валютных обменов между странами Юго-Восточной и Северо-Восточной Азии.
Главная паназиатская альтернатива торговым инициативам США –Всестороннее региональное экономическое партнерство (ВРЭП) – также была выдвинута не Китаем. С того самого времени, как ВРЭП стал основным конкурентом Транс-Тихокеанского партнерства (ТТП), которому Вашингтон отдавал предпочтение как торговому соглашению, американские официальные лица, включая президента Барака Обаму, отзывались о нем как об инструменте влияния Китая и наглядной иллюстрации попыток Пекина «писать правила» для региона в пику Соединенным Штатам. Но не так все просто. ВРЭП, в основном, был инициативой стран Юго-Восточной Азии. В это партнерство входят такие государства как Австралия, Индия, Япония и Вьетнам, наиболее скептично настроенные относительно мотивов Пекина в Азии. Фактически около половины стран-участниц переговоров по ТТП также состоят в ВРЭП. Следовательно, если США не ратифицируют ТТП наиболее вероятной перспективой станет совместная разработка этими странами новых паназиатских правил, отличных от тех, что диктует Китай.
Следует также отметить, что КНР нередко преуспевает в попытках реформировать международные организации и создавать панамериканские группы, потому что ее требования совпадают с требованиями Индии, которая становится все более близким партнером Америки. Например, Индия помогала в создании АБИИ и сегодня является его вторым по величине акционером. Несмотря на настороженное отношение к китайской мощи, официальные лица в Дели склонны соглашаться, что новые форумы действуют как необходимый противовес для непредставительных международных организаций. Подобно Китаю, Индия не собирается вечно жить в той архитектуре, которая была построена преимущественно Западом.
Паназиатские инициативы Китая также набирают обороты за счет заимствования и адаптации идей, давно отстаиваемых другими странами, включая Соединенные Штаты. Яркий пример – амбициозная программа «Один пояс и один путь». С тех пор, как президент Си Цзиньпин дал ей старт в 2013 г., усилия по наведению мостов в Азии посредством строительства новых шоссейных и железных дорог, портов и линий электропередачи стоимостью сотни миллиардов долларов изображаются попыткой сделать весь континент зависимым от китайской экономики. Однако понятие регионального взаимодействия – не китайское изобретение. Многие страны, включая Индию, Японию, Сингапур, Южную Корею и даже Соединенные Штаты помогают создавать или финансировать подобные связи в Азии. Например, не Китай, а Япония финансирует метро в Дели и промышленный коридор Дели–Мумбаи – высокотехнологичную индустриальную зону и грузовой маршрут, связывающий политическую и экономическую столицы Индии. Стоимость этого проекта – 90 млрд долларов. И вовсе не Пекин, а Государственный секретарь США Кондолиза Райс, Всемирный Банк и АБР настояли на развитии дорог и линий электропередачи в Средней и Южной Азии в середине первого десятилетия XXI века.
Вашингтону не следует считать, будто такие инициативы как АБИИ или «Один пояс и один путь» подрывают его усилия. Но это означает, что азиатские экономики все больше смотрят друг на друга, а не на Запад, в поисках инвестиций и экономического сотрудничества. Вероятный результат заключается в том, что к 2030-м гг. Азия будет больше похожа на интегрированный континент, существовавший до пришествия туда Соединенных Штатов. Она будет больше напоминать «Азию», а не «Азиатско-тихоокеанский регион», к которому привыкли американские политики после окончания Второй мировой войны.
Лучшая оборона
Приспособление к этой новой действительности – одна из главных стратегических задач США в Азии. Однако до сих пор они плохо адаптировались к мировой роли Китая и, особенно, к его новым паназиатским инициативам. Вашингтон может и должен совершенствовать внешнеполитический курс в Азии. Во-первых, политикам США нужно быть осторожнее с выбором соперников. В грядущие годы следует ожидать конкуренции со многими игроками по поводу регионального и мирового порядка, поэтому Вашингтону придется быть осмотрительным. Например, в случае с АБИИ Соединенные Штаты оспорили серьезную инициативу Китая в той области, где имеющиеся международные структуры были явно недостаточны, а сами американцы не предлагали альтернативы. Тем самым Белый дом превратил многостороннее предложение Китая в соперничество характеров, в котором Америка почти наверняка уступит, поскольку у нее нет рычагов влияния на Пекин, и она неверно истолковала настрой своих союзников.
Еще один урок состоит в том, что Соединенным Штатам не следует принуждать своих союзников делать выбор между Пекином и Вашингтоном по вопросам, которые не являются жизненно важными для национальной безопасности США или их союзников. В Южно-Китайском море, где КНР бросает вызов морскому праву и устоявшейся практике отношений между странами, подобное давление необходимо. Но финансирование Китаем коммерческой железной дороги или линии электропередач не может считаться сопоставимой угрозой.
Наконец, Соединенным Штатам нужно четко видеть и понимать, где их жизненные интересы требуют более жесткой позиции. Одним из таких примеров является торговля. Можно сказать, что после избрания Дональда Трампа президентом выход из ТТП – практически решенное дело. Поэтому Вашингтону следует ожидать, что страны Азии заполнят образовавшийся вакуум и создадут собственные правила. Конечно, интересы американского бизнеса в Азии сохранятся и останутся значительными, ведь американские компании уже вложили более 200 млрд долларов только в страны Юго-Восточной Азии. Но на карту поставлен не бизнес, а правила, нормы и стандарты. Вашингтон утратит влияние на регулирование инвестиций, технологических стандартов, рынка труда и экологических норм.
Соединенным Штатам следует поощрять в данном регионе либеральный, открытый, экономический порядок, ориентированный на рынок. В любом случае одного ТТП было бы недостаточно. Но Вашингтону следует не отказываться от сделки, а дополнять ее двусторонними соглашениями об инвестициях с Китаем и Индией, чтобы открыть их экономики для американских компаний и поддержать экономических реформаторов в обеих странах. Ему следует стремиться к созданию государственно-частных партнерств, чтобы американские предприятия и компании участвовали в развитии инфраструктуры в Азии. Необходимо заключать конкретные соглашения для открытия рынков в сфере услуг и технологий, где у Соединенных Штатов имеется очевидное превосходство, а также стремиться к новым договоренностям по проекту «Один пояс и один путь» в таких областях как рыболовство и высокие экологические стандарты. Подобными действиями Вашингтон помог бы формировать повестку дня вместо того, чтобы просто реагировать на предложения Китая.
Однако вряд ли теперь можно ожидать, что США будут оттачивать и умело использовать искусство государственного управления в сфере экономики. По мере того, как влияние США ослабевает, им придется больше полагаться на своих союзников, которые могли бы уравновешивать Китай там, где Соединенные Штаты не способны или не хотят это делать самостоятельно. Например, в Таиланде усилились позиции Японии после того как влияние Вашингтона в этой стране уменьшилось, поскольку Токио последовательно проводит политику создания инвестиционных партнерств и взаимодействия с военной хунтой в Бангкоке.
Последний урок состоит в том, что система международных отношений не сможет функционировать эффективно без участия крупнейших быстроразвивающихся экономик. Если Китай, Индия и другие развивающиеся страны не встроятся в имеющийся мировой порядок, они будут создавать свой альтернативный порядок. Это означает, что в грядущие годы формальное влияние европейских стран и, в меньшей степени, США должно снижаться в большинстве международных организаций. Если Соединенные Штаты желают сохранить либеральную закваску в системе международных отношений, им придется больше полагаться на неформальные средства воздействия. Это может быть связано с созданием групп стран для работы над конкретными проблемами за рамками формальной архитектуры международных организаций, которые смогут добиваться больших уступок от Китая в обмен на признание его растущего статуса и влияния. Хорошим примером может послужить недавнее решение согласиться с требованиями Пекина о включении юаня в корзину основных резервных валют МВФ или Специальных прав заимствования. Если бы Вашингтон и МВФ, вместо того чтобы сразу согласиться на это, настояли бы на поэтапном процессе, увязывая каждый последующий шаг с конкретными реформами финансовых рынков Китая, они бы рано или поздно ввели КНР в систему, но при этом поддержали бы экономических реформаторов в Поднебесной.
Вне всякого сомнения, Пекин будет и дальше выступать с инициативами, аналогичными АБИИ, чтобы использовать сильные стороны своей экономики. Официальным лицам США не стоит заламывать руки от отчаяния или пытаться выкручивать руки китайцам. Помимо выгодного географического положения в сердце азиатского континента, Китай может обеспечить государственное финансирование своих проектов на триллионы долларов, чего не смогут сделать Соединенные Штаты. Чтобы противодействовать каждой инициативе Китая, Вашингтону придется бросить вызов и географии, и экономике. В этом случае он упустит возможности сотрудничества с Китаем – например, в Средней Азии, где интересы США больше совпадают с интересами Китая, чем с интересами России.
Главный вывод заключается в том, что Вашингтон тратит слишком много времени и сил, реагируя на действия Китая. Вместо этого следует в процессе взаимодействия с самыми разными азиатскими партнерами более активно использовать сильные стороны Соединенных Штатов, такие как передовые технологии, инновации и связь с мировыми финансовыми рынками, тем самым уравновешивая усиливающееся влияние Китая. Лучший способ адаптации к активизации Китая на международной арене – перейти в контрнаступление вместо того, чтобы отсиживаться в обороне.
Опубликовано в журнале Foreign Affairs, № 1, 2017 год. © Council on Foreign Relations, Inc.
