Разоруженческая проблематика, ушедшая в тень мировой
политики в прошлом десятилетии, вновь обрела актуальность. В центре
внимания – судьба договоров, которые в свое время знаменовали собой
окончание биполярной конфронтации. Ситуация в этой сфере требует
очень внимательного анализа, поскольку поспешные действия чреваты
подрывом международной стабильности.
В сфере контроля над ядерными вооружениями существуют
только двусторонние договоры между Россией и Соединенными Штатами.
Участие Белоруссии, Казахстана и Украины в Договоре между СССР и
США о сокращении и ограничении стратегических наступательных
вооружений (Договор СНВ-1, или START-1) можно считать формальным,
тем более что эти страны не обладают в настоящее время ядерным
оружием.
К числу главных соглашений между Москвой и
Вашингтоном в области контроля над ядерными вооружениями следует
отнести Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности
(Договор о РСМД), уже упомянутый Договор СНВ-1 и Договор о
сокращении стратегических наступательных потенциалов (Договор о
СНП, или Московский договор). К этим документам примыкают
односторонние инициативы 1991 года по глубоким сокращениям
нестратегических (или иначе тактических) ядерных вооружений,
выдвинутые президентом США Джорджем Бушем-старшим и президентом
СССР Михаилом Горбачёвым.
Как же обстоят дела с соблюдением перечисленных
договоров и инициатив, верификацией выполнения их положений? Есть
ли потребность и целесообразность в сохранении или пролонгации
действующих договоренностей, переоформлении некоторых из них в
новые соглашения?
Договор о РСМД был подписан 8
декабря 1987-го в Вашингтоне, вступил в силу 1 июня 1988 года.
Договор является бессрочным. В 1991-м было завершено выполнение
предусмотренных им ликвидационных мероприятий. Советский Союз
уничтожил 1 846, а США – 846 ракет. Инспекции бывших ракетных баз и
контроль за прекращением производства ракет средней и меньшей
дальности продолжались еще в течение 10 лет – до середины 2001
года. В настоящее время Россия и Соединенные Штаты осуществляют
мониторинг соблюдения Договора о РСМД с использованием национальных
технических средств контроля (НТСК) и путем обмена
уведомлениями.
Между тем определенное беспокойство Москвы вызывает
тот факт, что в интересах создания своей противоракетной обороны
Соединенные Штаты проводят испытания с использованием новых
баллистических ракет-мишеней, которые, по сути, являются ракетами
средней дальности. Это может рассматриваться как прямое нарушение
американской стороной условий Договора о РСМД. Попытки прояснить
ситуацию в рамках Специальной контрольной комиссии (СКК), созданной
для рассмотрения вопросов соблюдения Договора о РСМД и выработки
мер по повышению его эффективности, заблокированы американцами
(последняя сессия СКК состоялась в октябре 2003-го). Начиная с 2004
года США отказываются от проведения заседаний СКК. Вашингтон
считает, что вопросы российской стороны, касающиеся производства
американских баллистических ракет-мишеней, якобы не имеют прямого
отношения к Договору о РСМД.
По существу, Соединенным Штатам невыгодно вести
заведомо проигрышные для них переговоры об односторонних нарушениях
положений Договора о РСМД. Переписка по этой проблеме,
осуществляющаяся по дипломатическим каналам, сродни диалогу глухого
со слепым, а отсутствие активности со стороны России создает для
США комфортные условия для нарушения Договора о РСМД.
Договор СНВ-1 подписан 31 июля
1991-го в Москве, вступил в силу 5 декабря 1994 года. Срок действия
– 15 лет. Этот договор предусматривает широкий спектр мер контроля
и доверия: наблюдение с использованием НТСК, обмен данными
(уведомлениями, сообщениями, запросами, телеметрической информацией
о пусках ракет и пр.) и инспекционный режим, включающий 13 видов
проверок на местах.
4 декабря 2001-го в соответствии с Договором СНВ-1
завершено сокращение стратегических вооружений до предельных
уровней, составляющих не более 1 600 носителей (межконтинентальные
баллистические ракеты – МБР, баллистические ракеты подводных лодок
– БРПЛ, тяжелые бомбардировщики – ТБ) и не более 6 000 ядерных
боезарядов на них. Стороны выполнили обязательства и уменьшили
количество развернутых стратегических носителей и числящихся за
ними боезарядов: Россия – до 1 136 носителей и 5 518 боезарядов,
США – до 1 238 носителей и 5 949 боезарядов.
По состоянию на 1 января 2007 года число развернутых
стратегических носителей и боезарядов на них, в соответствии с
установленными Договором СНВ-1 правилами подсчета, составляло
соответственно у России 880 и 4 162 единицы, у Соединенных Штатов –
1 225 и 5 866 единиц.
При сокращении ядерных вооружений по Договору СНВ-1
Россия реально ликвидировала свои вооружения, а США в значительной
мере использовали договорное право на перезаявление (понижение)
количества боезарядов, засчитываемых за развернутыми МБР и БРПЛ.
Реально американцы ликвидировали лишь незначительную часть
стратегических носителей. Таким образом, Соединенные Штаты создали
в своих стратегических наступательных силах (СНС) так называемый
«возвратный потенциал», позволяющий при необходимости оперативно
(за 4–6 месяцев) нарастить арсенал развернутых стратегических
ядерных боезарядов более чем на 3 000 единиц.
Что касается верификации Договора СНВ-1, то сегодня
возможностей у России значительно меньше, чем у США, хотя
изначально существовал паритет. Дело в том, что вследствие
сокращения финансирования мероприятий по контролю за выполнением
Договора СНВ-1 российские специалисты из года в год не выбирают
установленную квоту по инспекциям на местах – проводится примерно
половина от числа разрешенных проверок. А недостаток НТСК, прежде
всего соответствующих космических аппаратов наблюдения, не
позволяет компенсировать такое сокращение мониторинга. В мае
2001-го Россия вовсе свернула свою деятельность по непрерывному
наблюдению за американским заводом «Геркулес» в городе Магна (штат
Юта), производящим ракеты.
Американцы же ежегодно полностью выбирают
установленную квоту по инспекциям на местах. К примеру, в 2005-м
они провели 47 проверок на объектах стратегических ядерных сил
(СЯС) России. До сих пор специалисты из США осуществляют на
постоянной основе наблюдение за Воткинским машиностроительным
заводом в Удмуртии, где производятся ракеты. О возможностях
американских НТСК нет надобности говорить: они практически
неограниченны.
Проведенные россиянами выборочные инспекции позволили
предъявить Соединенным Штатам ряд претензий по соблюдению условий
Договора СНВ-1. Речь идет об испытаниях БРПЛ «Трайдент-2»,
береговом обслуживании стратегических подводных лодок на
незаявленном объекте – мысе Канаверал, переоборудовании шахтных
пусковых установок МБР и пусковых установок стратегических
подводных лодок под вооружения других классов (в частности,
ракет-перехватчиков и крылатых ракет). Кроме того, было
зафиксировано бесконтрольное производство ракетной ступени
«Кастор-120», которая взаимозаменяема с первой ступенью МБР «MX» и
вследствие этого подлежит контролю по Договору СНВ-1, как
стратегический носитель. Американцы же декларируют эту ракетную
ступень как «коммерческую космическую ступень».
Указанные претензии регулярно обсуждаются на
проходящих в Женеве сессиях Совместной комиссии по соблюдению и
инспекциям (СКСИ), созданной по Договору СНВ-1, но американцы до
сих пор не сняли озабоченность России отступлениями от положений
Договора СНВ-1. Создается впечатление, что нарушение Соединенными
Штатами отдельных положений Договора СНВ-1 носит не эпизодический
характер, а является следствием целенаправленной политики по
размыванию его контрольного механизма в целях обеспечения
односторонних преимуществ для американского военно-промышленного
комплекса, занятого созданием перспективных систем стратегических
вооружений.
С российской стороны новыми важными этапами
реализации Договора СНВ-1 явились введение в договорное поле БРПЛ
нового типа РСМ-56 («Булава») и МБР РС-24, а также начало их летных
испытаний соответственно в 2005 и 2007 годах. Москва также заявила
о новом объекте СНВ – «испытательном полигоне Капустин Яр». Его
появление связано с принятием Министерством обороны РФ решения о
проведении с этого полигона пусков МБР типа РС-12М («Тополь») в
целях отработки боевого оснащения МБР и БРПЛ.
Договор о СНП подписан 24 мая
2002-го в Москве, вступил в силу 1 июня 2003 года. Срок действия –
до 31 декабря 2012-го. К тому времени Россия и США должны сократить
и ограничить свои развернутые стратегические ядерные боезаряды
таким образом, чтобы их суммарное количество не превышало у каждой
из сторон 1 700–2 200 единиц (примерно в три раза ниже предельных
уровней боезарядов, установленных по Договору СНВ-1).
Договор о СНП по своему формату принципиально
отличается от Договора СНВ-1. Этот документ не предусматривает
механизмов контроля и поэтапного выполнения обязательств, взятых на
себя сторонами. Подтверждена лишь приверженность Договору СНВ-1,
срок действия которого заканчивается в декабре 2009 года.
И Москва, и Вашингтон выполняют Договор о СНП в
соответствии с выработанной каждой из сторон концепцией
строительства своих ядерных сил. При этом Россия исходит из
целесообразности реальной ликвидации носителей стратегических
ядерных боезарядов, с тем чтобы к концу 2012-го выйти на уровни,
определенные Договором о СНП. Соединенные Штаты придерживаются уже
апробированного в случае с Договором СНВ-1 порядка, когда
сокращение развернутых стратегических ядерных боезарядов
осуществляется в основном за счет так называемой «разгрузки»
носителей либо их переоборудования для решения неядерных задач.
В этих условиях необходима выработка новых мер
доверия и предсказуемости, тем более что это определено в известной
Декларации президентов Владимира Путина и Джорджа Буша-младшего,
подписанной в Москве одновременно с Договором о СНП (Совместная
Декларация о новых стратегических отношениях между Россией и
Соединенными Штатами Америки. – Ред.). Такая работа проводится по
инициативе российской стороны. В апреле и октябре 2005 года Россия
официально внесла соответствующие предложения на рассмотрение
Двусторонней комиссии по выполнению (ДКВ) Договора о СНП,
предусматривающие, в частности, меры контроля и верификации. Однако
американская делегация в ДКВ ведет себя крайне пассивно. Российские
предложения остаются без рассмотрения и, по мнению Вашингтона, не
являются необходимыми. Американцы считают, что для обеспечения
транспарентности в отношении СНВ достаточно регулярного обмена
информацией о состоянии стратегических ядерных вооружений обеих
сторон на заседаниях ДКВ.
Не достигнута и договоренность относительно понимания
правил засчета стратегических ядерных боезарядов, ограничиваемых
Договором о СНП.
Американская сторона считает, что засчету по Договору
о СНП в наземном и морском компонентах стратегических ядерных сил
подлежат только «оперативно развернутые ядерные боезаряды»,
находящиеся на МБР и на БРПЛ, несущих боевое дежурство в конкретный
период времени. При таком подходе из поля зрения выпадают ракетные
средства, которые за короткий срок могут быть приведены в состояние
боевой готовности. А здесь преимущество явно на стороне
американцев.
Сегодня можно констатировать, что подход США в
отношении практической реализации Договора о СНП направлен на
уклонение от разработки и согласования любых мер и механизмов
контроля его выполнения, а также от структурирования и детализации
информации о состоянии стратегических ядерных вооружений, которую
стороны предоставляют друг другу. Налицо стремление Соединенных
Штатов добиться односторонних преимуществ за счет приобретенной ими
исключительно высокой способности к оперативному наращиванию
потенциала СНС. Россия же располагает крайне ограниченными
возможностями по «возвратному потенциалу» своих СЯС.
Как дальше будет развиваться дискуссия в рамках
Двусторонней комиссии по выполнению, предположить трудно, хотя есть
серьезные опасения, что Вашингтон и далее будет игнорировать
озабоченность Москвы.
Что касается выполнения односторонних
инициатив 1991-го по сокращению тактических ядерных
вооружений, следует отметить, что они представляют собой
классический пример неформального режима, который, благодаря
тщательно сбалансированным взаимным уступкам, позволил в короткий
срок достичь весьма впечатляющих результатов. При этом удалось
обойти многие неизбежные в ходе переговоров трудности, такие,
например, как процесс ратификации, зависимость которого от
внутриполитической ситуации наглядно продемонстрировал канувший в
Лету российско-американский Договор СНВ-2 (или START-2),
подписанный 3 января 1993 года в Москве.
Безусловно, такой режим имеет и недостатки, поскольку
основывается не на юридических обязательствах, а на политических
заявлениях.
Вместе с тем в последнее десятилетие XX века, когда
между Москвой и Вашингтоном установились доверительные отношения,
ни у кого не возникло подозрений, что другая сторона не выполняет
взятых на себя односторонних обязательств. В результате к концу
2001-го арсеналы тактического ядерного оружия у США и России были
сокращены примерно на 70 %. Был решен и вопрос с ядерными крылатыми
ракетами морского базирования, которые являются оружием большой
дальности. Они были сняты с кораблей и подводных лодок и
складированы в арсеналах.
Оценка выполнения Москвой и Вашингтоном достигнутых
договоренностей в сфере контроля над ядерными вооружениями
позволяет утверждать, что, несмотря на имеющиеся издержки, обе
стороны выполняют взятые на себя обязательства в отношении
соблюдения требуемых уровней сокращения и ограничения ядерных
вооружений. Это, несомненно, позитивно сказывается на международной
стабильности. Вместе с тем приближается время, когда сроки действия
Договора СНВ-1 и Договора о СНП истекут, а их дальнейшая судьба
остается неопределенной. Такое положение создает угрозу полного
развала в сфере контроля над ядерными вооружениями.
Что же следует предпринять, чтобы избежать
негативного сценария?
Прежде всего необходимо возобновить на
высоком уровне российско-американский диалог по вопросам контроля
над ядерными вооружениями.
В марте 2007 года в соответствии с договоренностями,
достигнутыми Владимиром Путиным и Джорджем Бушем годом ранее, в
Берлине начались российско-американские консультации о судьбе
Договора СНВ-1. Заместитель госсекретаря США по вопросам Европы и
Евразии Даниел Фрид определил направленность консультаций как
«обсуждение вопросов прозрачности, связанных с Договором СНВ-1,
после истечения срока действия этого Договора».
Представляется, что такой переговорный формат узок и
если его не расширить, то достичь продвижения в сфере контроля над
ядерными вооружениями не удастся. Договор СНВ-1 и Договор о СНП
взаимообусловлены. Они регламентируют правила поведения сторон в
одной и той же области – стратегических ядерных вооружений России и
США. А потому судьбу этих договоров необходимо решать одновременно.
Да и тактически это выгоднее: расширяется поле для достижения
компромиссов. Кроме того, переговоры необходимо вывести на высокий
уровень. Если этого не сделать, то в переговорном процессе будут
превалировать экспертные оценки, согласовать которые, как
показывает практика, весьма трудно. Для достижения успеха нужны
политические решения.
В целом же, учитывая стремление Вашингтона к
оснащению стратегических ракет неядерными боеголовками, Москве
следует настаивать на подписании нового юридически обязывающего
договора. Он бы заменил Договор СНВ-1 и Договор о СНП и определил
конкретный механизм контроля над стратегическими наступательными
вооружениями с учетом оснащения их как ядерными, так и неядерными
боеголовками. Позицию некоторых представителей руководства России,
полагающих, что оснащение стратегических носителей неядерными
боеголовками недопустимо, вряд ли можно считать жизнеспособной.
Практика показывает, что если стороны хотят достигнуть согласия, то
им следует учитывать интересы друг друга. В противном случае, как
это было, например, с попытками адаптации подписанного 26 мая 1972
года в Москве Договора между СССР и США об ограничении систем
противоракетной обороны (Договор по ПРО), результат априори будет
отрицательным. Раз американцы стремятся к обладанию стратегическими
средствами в неядерном оснащении, России необходимо это учитывать и
сосредоточить дипломатические усилия на минимизации ущерба для
стратегической стабильности от развертывания таких вооружений путем
разумных ограничений. Бескомпромиссная позиция обернется против
России, когда Соединенные Штаты все сделают по-своему.
Предметом активной дискуссии является в последнее
время судьба Договора о РСМД. В России формируется мнение, что этот
документ перестал отвечать интересам страны, а потому можно ставить
вопрос об одностороннем выходе из него. При этом целесообразность
такого шага обосновывается различными аргументами – от
обеспокоенности тем, что ряд государств, расположенных недалеко от
российских границ, имеют ракеты средней и меньшей дальности, а
Россия такими вооружениями не обладает и «вечно так продолжаться не
может», до утверждения, что подобный шаг был бы адекватным ответом
на планы США по развертыванию баз ПРО в Европе.
Оценивая резонность таких доводов, следует заметить,
что ни один из них не соответствует ни букве, ни духу Договора о
РСМД. Выход из него, согласно статье XV этого документа, возможен,
если одна из сторон решит, «что связанные с содержанием настоящего
Договора исключительные обязательства поставили под угрозу ее
высшие интересы». Однако вряд ли можно серьезно утверждать, что 10
наземных ракет-перехватчиков, размещенных в Польше, способны
угрожать высшим интересам России.
Москве надо глубоко и всесторонне рассмотреть вопрос
о целесообразности одностороннего выхода из Договора о РСМД.
Поспешность в этом деле крайне вредна.
После проведения анализа может выясниться, что в
военном отношении у России есть насущная потребность в ракетных
средствах средней и меньшей дальности в неядерном оснащении. С
военной точки зрения не просматривается необходимость обладания
Россией ядерными ракетами средней и меньшей дальности. В таком
случае Москве следует выступить с инициативой адаптировать Договор
о РСМД под потребности обладания неядерными ракетами средней и
меньшей дальности. В такой комплектации эти ракеты, что очень
важно, не будут представлять неотвратимую угрозу ни для Европы, ни
для других соседей России, ни – тем более – для Соединенных Штатов.
Следовательно, можно ожидать, что их реакция на такой шаг России
будет умеренной. Это создаст условия для того, чтобы США
согласились с предлагаемой адаптацией Договора о РСМД.
Высказанные соображения, безусловно, не бесспорны и
не исчерпывают всей проблематики, но заслуживают, по меньшей мере,
обсуждения. Несомненно, что застой, воцарившийся в сфере контроля
над ядерными вооружениями, необходимо преодолеть. Режим контроля
должен быть сохранен. При всех его возможных несовершенствах это
значительно лучше для международной безопасности, чем отсутствие
контроля над ядерными вооружениями. А такое может случиться на
рубеже 2012 и 2013 годов, если руководители России и США не проявят
политическую волю.
