Россия в глобальной политике

Президент Джо Байден заявил, что под его руководством «Америка возвращается» и снова «готова стать мировым лидером». Байден хочет вернуть страну к её традиционной роли катализатора международного сотрудничества и стойкого защитника либеральных ценностей за рубежом. Однако главные задачи, которые ему придётся решать, находятся в сфере текущей политики, а не стратегического курса. Хотя Байден победил на прошлогодних президентских выборах, его интернационалистские планы наталкиваются на скептически настроенную американскую общественность. Политический фундамент интернационализма развалился. Внутренний консенсус, на котором долго базировалась вовлечённость США в зарубежные проблемы, рассыпался перед лицом обостряющихся межпартийных разногласий и углубляющейся пропасти между городскими и сельскими жителями.

Растущие противоречия сопровождаются поворотом к внутренним проблемам. Односторонний подход, новый изоляционизм, протекционизм и нативизм Дональда Трампа были анафемой для большей части внешнеполитического истеблишмента. Однако Трамп черпал вдохновение в опасениях общественности по поводу чрезмерного перенапряжения Америки. Именно они способствовали его победе в 2016 г. и помогли завоевать голоса 74 миллионов избирателей в 2020 году. Подход, характеризуемый фразой «Америка прежде всего», хорошо продаётся, когда многие американцы испытывают экономические проблемы и ощущают себя проигравшей стороной в процессе глобализации. Последний опрос социологического исследовательского центра Pew показал: примерно половина граждан считает, что следует обращать меньше внимания на проблемы за океаном и сосредоточиться на решении внутренних проблем.

Устранение трудностей, с которыми сталкиваются многие работающие американцы, может стать прививкой от трампистских лозунгов и прочей нелиберальной политики недовольства. И начинать надо с экономического обновления. Возрождение народной поддержки интернационалистского призвания нации повлечёт за собой устойчивые инвестиции в восстановление после пандемии, здравоохранение, инфраструктуру, зелёные технологии и рабочие места, а также другие внутриполитические программы. Это потребует структурных политических реформ для выхода из тупика и твёрдых гарантий работающим американцам, что внешняя политика будет стоять на страже их интересов.

Байдену нужен подход «изнутри наружу», который свяжет безотлагательные национальные задачи с целями внешней политики. Многое будет зависеть от его готовности и способности предпринять смелые шаги по восстановлению широкой народной поддержки интернационализма – снизу доверху. Успех значительно снизил бы вероятность того, что президент, который сменит Байдена в Белом доме, даже будучи республиканцем, вернётся к пораженческой внешней политике Трампа. Такая перспектива критически важна для восстановления доверия мирового сообщества к Соединённым Штатам. В свете системного кризиса и поляризации, подтачивающих политику Вашингтона, лидеры и народы мира вполне оправданно задаются вопросом, представляет ли Байден новую нормальность или лишь мимолётное отступление от курса «Америка прежде всего»?

А что скажут в Пеории?[1]

Президенты США, которые игнорировали задачу мобилизации населения и не предпринимали усилия для того, чтобы обеспечивать внутреннюю поддержку международных амбиций, нередко платили высокую цену за недальновидность. Их внешняя политика терпела крах внутри страны.

Победив на выборах 1844 г. отчасти за счёт лозунгов экспансионизма, президент Джеймс Полк – демократ от штата Теннеси и протеже президента Эндрю Джексона – повёл разделённую страну на войну с Мексикой в 1846 году. Соединённые Штаты легко победили в этой войне. Она завершилась соглашением о расширении границы Техаса на юг, вследствие чего США захватили существенную часть мексиканской территории. Однако эта экспансия воспламенила и усугубила разногласия по вопросу рабовладения между Севером и Югом. Это способствовало поражению демократов на выборах 1848 г. и подтолкнуло страну к гражданской войне. «Явное предначертание»[2] опрокинуло внутренние устои американского общества.

Похожая участь постигла и внешнеполитические устремления президента Вудро Вильсона. Его поворот к интернационализму начинался достаточно гладко, когда Конгресс подавляющим большинством поддержал решение отказаться от нейтралитета и вступить в Первую мировую войну (1917 г.) в ответ на провокации со стороны Германии. Однако, несмотря на поражение немцев, Вильсон не добился одобрения Сената на участие в Лиге Наций. Вильсон верил, что подписание пакта о мире откроет перед страной «безграничные преимущества для выполнения своего предназначения быть спасителем мира». Но его возвышенный интернационализм представлял собой радикальный отход от принципов американского обывателя, значительно расходился с внутриполитическими реалиями. Идеалистическое представление Вильсона о новой роли Америки в мире приказало долго жить в пароксизме партийной борьбы. По трём разным поводам Сенат отверг идею вступления в Лигу, и демократы затем с треском проиграли выборы 1920 года.

Не только президенты-интернационалисты и экспансионисты споткнулись о непреодолимые внутриполитические препятствия. Лозунг Трампа «Америка прежде всего» поначалу звучал музыкой для ушей многих избирателей, но не сохранил привлекательности, особенно среди умеренных. Трамп вводил драконовские пошлины, нарушал международные обязательства, игнорировал права человека и сторонился союзников. Фанатичные сторонники остались верны ему, но многие американцы отвернулись, и нетрудно понять, почему. В итоге торговая политика Трампа принесла американским рабочим больше вреда, чем блага. Он обвинил Китай в пандемии, но по большому счёту ничего не делал, когда болезнь обрушилась на Соединённые Штаты. Он посеял отчуждение между США и их союзниками и сам же отправил в утиль свои главные стратегические приоритеты – такие, как остановка ядерных программ в Иране и Северной Корее.

Эти неудачи привели его к поражению в прошлом году. В отличие от него Франклин Рузвельт являет собой, пожалуй, лучший пример президента, ориентировавшегося во внутренней политике при выработке внешнеполитического курса. Он сумел разрушить изоляционистский консенсус, который служил кандалами, не позволявшими проводить адекватный внешнеполитический курс между двумя войнами, а также сколотить широкую двухпартийную коалицию, благодаря которой в результате удалось своевременно отреагировать на угрозы нацистской Германии и императорской Японии. Впоследствии он сумел реализовать планы послевоенного обустройства мира. Успех Нового курса и экономический бум военных лет помог Рузвельту убедить американцев, что вовлечение в зарубежную политику и открытая мировая экономика укрепят безопасность страны и обеспечат её процветание после войны. Во внешней политике Рузвельт продвигал американские ценности и отстаивал американские интересы.

Байден ясно дал понять, что Рузвельт является образцом для подражания и даже повесил его портрет в Овальном кабинете. Однако во внутренней политике Байден сталкивается с более серьёзными вызовами, чем его кумир. Когда Рузвельт вступил в должность в 1933 г., демократы имели 196 мест в Палате представителей и 23 места в Сенате, то есть абсолютное большинство, тогда как при Байдене демократы располагают незначительным перевесом в обеих палатах. К тому времени, когда Рузвельт начал «продавать» интернационализм электорату после начала Второй мировой войны, он выполнил большую часть обещаний, данных при объявлении Нового курса. А результаты честолюбивой внутриполитической повестки Байдена ещё только предстоит увидеть. Политический раскол, экономическое неравенство и демографическое многообразие сейчас гораздо более ярко выражены, чем в эпоху Рузвельта.

На самом деле политические препятствия для государственного управления в Вашингтоне настолько велики, что партия, имеющая большинство, почти неспособна добиться поддержки оппозицией даже необычайно популярных законопроектов.

Пример последнего – меры по облегчению положения в связи с COVID-19, с трудом утверждённые в марте. Если Байден рассчитывает возродить интернационализм, он должен преобразовать американскую политическую экосистему.

Негоциант Джо?

Байден может снова начать увязывать то, что Соединённые Штаты делают за рубежом, с социально-экономическими нуждами избирателей из рабочего класса, позволив новым голосам влиять на принятие внешнеполитических решений. Демократические и республиканские администрации слишком долго проводили курс, вызывавший недоверие в народе, – он служил интересам немногих, игнорируя большинство. Процесс принятия внешнеполитических решений открыт для больших корпораций, но по большому счёту не принимает во внимание интересы американских рабочих. Обычно тревоги простых американцев, если они вообще учитываются, рассматривают уже после одобрения внешнеполитического курса, особенно когда речь заходит о торговле. К тому времени, когда Конгресс начинает дебаты по торговой сделке, слишком поздно думать о правах трудящихся или о рабочих местах.

Наглядным примером может служить подход президента Барака Обамы к переговорам, результатом которых стало подписание гигантского торгового соглашения, известного как Транстихоокеанское партнёрство. До заключения сделки администрация уделяла лишь поверхностное внимание тем элементам документа, которые ставили рабочий класс Америки в невыгодное положение. Например, система разрешения споров отдавала предпочтение интересам корпораций, имелись лазейки, позволившие Китаю беспошлинно экспортировать в США запчасти и компоненты благодаря поддержке других членов партнёрства. Во время президентской кампании 2016 г. Трамп осудил соглашение, выгодное элите за счёт рабочих. Его оппонент Хиллари Клинтон участвовала в переговорах о заключении ТТП, когда служила первым госсекретарём Обамы, но дистанцировалась во время избирательной кампании, как и многие демократические кандидаты, проигравшие праймериз. Партнёрство уже дышало на ладан к тому времени, когда Трамп объявил об отказе от него через несколько дней после вступления в должность. 

Чтобы учесть интересы рабочих семей, Байдену следует сделать министра труда постоянным членом Совета национальной безопасности (СНБ) наравне с министром финансов. Такой шаг обеспечит фабричным рабочим, труженикам села и рабочим, занятым в секторе услуг, более громкий голос во время дебатов по поводу внешнеполитического курса в Белом доме. Байдену стоит ввести должности старших заместителей в СНБ, а также в Госдепе, Пентагоне, Управлении торгового представителя и других внешнеполитических ведомствах, чтобы обеспечить учёт потребностей трудящихся на раннем этапе и в процессе выработки политического курса. Необходимо углублять институциональные связи между СНБ и управлениями, отвечающими за внутренний фронт, – Национальным экономическим советом (НЭС) и Внутриполитическим советом (ВПС). Администрация могла бы проводить еженедельные совещания Межведомственного комитета по экономической безопасности под председательством поочередно НСБ, НЭС и ВПС.

Вашингтону также нужен другой подход к корректировке торговли, то есть действия правительства для смягчения негативных последствий (снижение заработной платы, утрата рабочих мест) торговых сделок для многих рабочих. В настоящее время чиновники Вашингтона заменили консультации, переобучение, переквалификацию и другие формы поддержки рабочих программой, известной как Помощь в корректировке торговли (ПКТ). Однако это скорее реакция на негативные последствия, чем их профилактика. Она предполагает помощь трудящимся лишь после того, как компании закрывают заводы или увольняют сотрудников. Более того, ПКТ не решает проблему нарушений на рынке труда, вызванных не торговлей или глобализацией, а технологическими изменениями. Обучая рабочих новым навыкам и осуществляя государственные инвестиции в здравоохранение, образование и государственные услуги, Байден способен создать больше рабочих мест, менее подверженных замещению вследствие автоматизации или торговли. Администрации также следует устранять общественные последствия утраты рабочих мест, включающие экономическую стагнацию, снижение численности населения, злоупотребление вредными веществами, рост преступности и насилия. Возможным примером для подражания может служить экономическая корректировка оборонных программ Пентагона, предусматривающая поддержку экономической диверсификации в сообществах, подвергшихся неблагоприятному воздействию из-за закрытия военных баз или отмены оборонных программ.

Реформы окупились бы в предстоящие годы, а это увеличило бы вероятность того, что Вашингтон станет напористо отстаивать внутренние законы о торговле, использовать имеющиеся международные форумы, в частности Всемирную торговую организацию, для обеспечения более справедливой торговли. Это станет гарантией проведения в сферах налогообложения, закупок, экологии, инфраструктуры и развития рабочих мест такой политики, которая сделала бы американские предприятия и рабочих более устойчивыми и конкурентоспособными. Осуществление таких корректировок сейчас, в начале работы новой администрации, повысит вероятность, что преемник Байдена сохранит их независимо от того, какая партия будет контролировать Белый дом.

В век популизма следующий президент не увидит политических преимуществ в сворачивании реформ, стоящих на страже интересов трудящихся.

Изменить сенат

Байден может ещё больше укрепить основы государственного управления, приведя стратегические приоритеты в соответствие с политическими средствами. Например, следует уменьшить обязательства на Ближнем Востоке, продолжив сокращение военного присутствия в регионе. «Бесконечные войны» в Афганистане и Ираке принесли мало пользы. Кроме того, пора вернуться к проверенному временем краеугольному камню государственного управления: работе с союзниками по защите демократии и укреплению стабильности в Азии и Европе. К этой традиционной повестке Байдену следует добавить новый акцент – борьбу с изменением климата и приспособление к нему, укрепление здоровья жителей планеты и сохранение преимуществ Соединённых Штатов в инновациях.

Стратегическая переориентация – не только верный курс, но и правильная политика. Примерно три четверти американских избирателей хотят, чтобы войска США покинули Афганистан и Ирак. Но общественность одобряет сохранение контингента в Европе и Азии, где союзники действительно нуждаются в американском присутствии. НАТО получает солидную поддержку избирателей от обеих основных политических партий в Америке. Демократы и республиканцы также согласны с необходимостью занять твёрдую позицию в отношении Китая, и администрация Байдена стоит на незыблемом политическом фундаменте, когда укрепляет связи с партнёрами в Индо-Тихоокеанском регионе. Она правильно поступает, подтверждая приверженность гарантиям безопасности Тайваня и поощряя демократии всего мира «отмежеваться» от Китая, когда речь заходит о чувствительных технологиях.

Американская общественность также считает приоритетами борьбу с изменением климата и охрану здоровья на планете. Байден может добиться ещё большей поддержки нового интернационалистского консенсуса, если направит значительные инвестиции во внутреннюю экономику для повышения уровня жизни простых американцев, уменьшения неравенства и восстановления социального договора. Взявшись за решение такой задачи, Байден не должен дожидаться двухпартийного согласия в Конгрессе, который вряд ли возможен в крайне поляризованном Вашингтоне. Повестка Байдена потребует амбициозного и дорогостоящего законодательства, которого США не видели со времён Нового курса. Чтобы провести его через Конгресс, Байдену и его союзникам придётся трансформировать архаичные обструкционистские правила в Сенате.

Многие наблюдатели утверждают, что обструкционисты продвигают консенсус, принуждая две партии к поиску общей позиции. Однако в действительности такое происходит редко, чаще подобная практика просто убивает законодательство, принимаемое Палатой представителей. Принуждая партию, уже имеющую большинство, получить супербольшинство в шестьдесят голосов для принятия наиболее важных законов, обструкционисты поощряют меньшинство блокировать законопроекты, в том числе и те, которые пользуются широкой общественной поддержкой. Чтобы освободить политику от оков искусственной блокировки нужных законов, Байдену следует призвать сенаторов-демократов упразднить обструкционистскую практику или существенно реформировать её, чтобы Конгресс смог вернуться к утверждению нужных обществу законов.

Республиканцы будут протестовать и поднимут шум. Но они сами отказались от обструкционизма в 2017 г., когда им нужно было протолкнуть утверждение выдвинутых кандидатов в Верховный суд. Если избавление от обструкционистской практики имело смысл, когда речь шла о системе правосудия, это тем более так, когда нужно восстанавливать экономику и гарантировать безопасность государства. Более того, упразднение нынешнего требования сверхбольшинства может фактически укрепить межпартийное сотрудничество в долгосрочной перспективе. Продвигая курс, популярный у широкого электората, президенты смогли бы со временем снова заручиться поддержкой партии, находящейся в меньшинстве. Подумайте, например, об успехе Рузвельта, добивавшегося поддержки обеих партий. Он сумел завоевать голоса многих республиканцев в Конгрессе, потому что те представляли штаты, которым нравился Новый курс и которые смогли по достоинству оценить выгоды либерального интернационализма.

Следуя примеру Рузвельта, Байден мог бы возродить межпартийное сотрудничество с помощью стратегических государственных инвестиций. Предложение Байдена «восстановить инфраструктуру и сделать её лучше, чем прежде», с которым он выступил во время избирательной кампании, включает в себя устранение разрыва между городом и селом, усугубляющего политический паралич и увеличивающего разногласия между двумя партиями. Распространение широкополосных сетей на сельские районы способствовало бы более справедливому экономическому росту. Ремонт обветшавших мостов, дорог и систем массового перемещения в стране подстегнёт развитие урбанистических районов. Переход от ископаемых видов топлива к возобновляемой энергии создаст миллионы новых рабочих мест и повысит конкурентоспособность США в тех отраслях, где наметилось их отставание. Нацелившись на инвестиции в инфраструктуру и климат, Байден сможет подстегнуть взаимодействие частного и государственного сектора в нужных местах и сократить экономическое неравенство. Стратегические инвестиции в стране также окупятся за рубежом, стимулировав высокотехнологичные инновации, поскольку геополитическая конкуренция улучшит положение дел с климатом, кибербезопасностью и придаст новый импульс развитию искусственного интеллекта.

От слов к делу

Ещё один способ укрепить и поддержать интернационализм – исправить и обновить американский бренд, олицетворяющий защиту демократии и прав человека во всём мире. Зарубежные партнёры вместе с большинством американцев приветствуют усилия Байдена по возвращению Соединённых Штатов на правильную сторону исторического процесса. Но, чтобы преуспеть, США должны прежде всего у себя дома демонстрировать ценности, которые они стремятся продвигать за рубежом.

В 1950-е гг. сегрегация и расовая дискриминация снижали доверие к Америке, особенно в развивающемся мире. Принятие Закона о гражданских правах 1964 г. стало важной вехой. Он не заставил замолчать наиболее ярых критиков Соединённых Штатов за рубежом, но позволил Вашингтону отстаивать социальную справедливость за своими границами. Эпоха Трампа, напротив, серьёзно скомпрометировала моральный авторитет страны. Нативизм Трампа усугубил межрасовую напряжённость, а его отказ принять итоги выборов 2020 г. стал наступлением на институты и нормы американской демократии. К тому времени, когда 6 января 2021 г. сотни сторонников Трампа вломились в Капитолий, имидж США в глазах иностранных партнёров уже опустился на историческое дно.

Если Байден хочет избежать обвинения в лицемерии, ему придётся объединить защиту демократии за рубежом с политической реформой на родине. Предложение спикера Палаты представителей Конгресса Нэнси Пелоси создать двухпартийную независимую комиссию по расследованию нападения на Капитолий – сильный шаг в верном направлении, который Байден разумно принял. Комиссии нужно поручить тщательно изучить, что именно привело к мятежу и почему служба безопасности Конгресса оказалась настолько неготовой. Кроме того, следует подумать о том, как сделать так, чтобы чистота следующих выборов не вызывала сомнений, и предложить широкомасштабные реформы для укрепления выборных процедур в стране, включая управление передачей власти.

Пришло время начать исправлять всё более непредставительную выборную систему.

Принятие закона о защите прав голосования Джона Льюиса[3] обратило бы вспять годы усилий на уровне штатов и всей страны по ограничению доступа к голосованию для меньшинств, престарелых и инвалидов. Этот законопроект следует продвигать наряду с комплексным законодательством, известным как Закон о народе[4], который уже прошёл Конгресс. Он призван затруднить подтасовывание итогов голосования, которое снижало представительство растущего небелого населения. Принятие законопроектов в ближайшем будущем играет на руку именно демократам. Однако в долгосрочной перспективе законодательство усилило бы демократию в целом, мотивируя обе партии конкурировать за голоса всех американцев.

Наконец, Байдену следует поощрять инициативы на уровне штатов, чтобы реформировать систему голосования избирателей за своих представителей. В настоящее время большинство штатов проводят отдельные внутрипартийные праймериз. С учётом крайней поляризации эта система наказывает умеренных политиков. Чтобы добиться выдвижения, претенденты обозначают свою идеологическую принадлежность – вместо того, чтобы стремиться к политическому центризму.

Аляска, следуя примеру многих устоявшихся демократий в мире, демонстрирует, как обратить эту динамику вспять. Она отменила предварительные партийные выборы в пользу единых открытых праймериз. Четыре кандидата, получающие большинство голосов, идут на общие выборы, где избиратели используют систему ранжированного отбора для составления списка кандидатов от всех партий – от наиболее до наименее предпочтительных. Если ни один не получит половины голосов первого выбора, кандидат с наименьшим числом голосов за первое место сходит с дистанции, а его голоса достаются значившимся на втором месте в списке проголосовавших за него избирателей. Процесс повторяется до тех пор, пока один не завоюет большинство. Голосование с ранжированным выбором – не панацея, но стимулирует кандидатов добиваться наибольшего числа голосов, что способно оздоровить политическую экосистему страны.

Модель Рузвельта

Сенатор от штата Мичиган Артур Ванденберг, рупор республиканцев по внешней политике во времена Рузвельта и Трумэна, наверное, запомнился, прежде всего, своим утверждением, что «политика останавливается у кромки воды»[5]. Политики из обеих партий с тех пор апеллируют к линии Вандерберга. Однако эта фраза, хоть и запоминающаяся, вводит в заблуждение. Когда речь заходит о внешней политике, самые успешные президенты – те, которые не только владеют искусством государственного управления, но и чувствуют политику момента.

Возможно, Рузвельт обладал особыми компетенциями в дипломатии и проецировании американской силы за рубежом, правильно оценивая геополитический ландшафт и безошибочно отличая жизненно важные интересы от периферийных, друга от врага и возможности от намерений. Однако великим государственным деятелем его сделала способность считывать внутриполитический расклад. Он знал, где проходят красные линии, как откликаться на нужды и чаяния народа и заставить интернационалистскую повестку работать на себя во время кризиса.

На опыте Рузвельта Байден может учиться преодолевать внутриполитические препятствия, способствующие современным кризисам. К ним относится политический процесс, не отражающий интересы простых американцев; нефункциональная политическая практика, блокирующая межпартийное сотрудничество и усугубляющая раскол в обществе; избирательная система, скорее лишающая граждан прав, нежели делающая всё, чтобы их голоса были услышаны.

Задача Байдена – не только вернуть Соединённые Штаты на мировую арену посредством тактических и временных корректировок внешнеполитической линии. Он должен заново воссоздать то, что политически возможно и целесообразно.

Реформируя и укрепляя политические институты, стремясь сделать внутреннюю и внешнюю политику более инклюзивной с экономической точки зрения, Байден создаст прочный фундамент на долгие годы, не только на время своего президентства, а также сможет восстановить приверженность последовательному и целенаправленному американскому интернационализму.

Опубликовано в журнале Foreign Affairs №3 за 2021 год. © Council on foreign relations, Inc.