Явление нового российского премьер-министра вызвало
волну предположений о том, что следующий глава государства будет
«техническим». Возрастает вероятность того, что после выборов-2008
власть в России окажется диверсифицированной. Формальному
руководителю придется соседствовать с неформальным центром влияния
– будь то популярный и полный энергии экс-президент либо даже
возглавляемый им теневой «штаб». Последний будет сильно
воздействовать на политический процесс, а при определенных
обстоятельствах станет и местом принятия основных решений.
Как в условиях «двоевластия» может строиться внешняя политика,
тем более, что ее активность и уровень амбиций повышаются? Внешняя
политика постсоветской России – и при Борисе Ельцине, и при
Владимире Путине – традиционно несла на себе яркий отпечаток
личности первого лица государства. Это не означает, что
международная деятельность неизменно осуществлялась в соответствии
с предначертаниями лидера и им определялась.
Формирование внешнеполитической линии всегда носило хаотический
характер, что неизбежно в переходных странах с очень слабой
институциональной базой.
Но именно поэтому критически необходимо наличие руководителя,
который обладал бы как формальным правом, так и неформальным
авторитетом для принятия окончательных решений. И нес бы
ответственность перед согражданами и международными партнерами.
У российской внешней политики всегда было несколько источников и
составных частей.
Во-первых, общие установки правящей элиты, которые отчасти
определялись идеологическими предпочтениями, отчасти же были
способом решения внутренних проблем. При Ельцине грань между
внешним и внутренним была призрачной: Россия боролась за
государственное выживание, которое зависело от отношений с
окружающим миром. При Путине укрепление позиций на международной
арене служит важным фактором консолидации общественно-политической
модели. Соответственно, внешняя политика зачастую была и остается
заложницей ситуации внутри страны.
Во-вторых, коммерческие интересы хозяйствующих субъектов. В
1990-е годы – преимущественно частных, ныне – в основном
государственных. Формы и интенсивность их воздействия на внешнюю
политику тогда и теперь различаются. Однако структура
государственного капитализма представляет собой не разрыв с
олигархической моделью прошлого десятилетия, а скорее придание ей
стройного и системного характера. Что не означает исчезновения
внутренней конкуренции и разнонаправленных векторов влияния. Более
того, конкуренция обретает институциональную форму по мере
сращивания бизнеса и государства.
Если раньше госаппарат при всей его коррумпированности в
какой-то степени выполнял роль амортизатора корыстных устремлений
бизнеса, то теперь различные ведомства зачастую выступают их
проводниками.
В-третьих, те, кто формально отвечает за реализацию внешней
политики – Министерство иностранных дел и другие профильные
ведомства и подразделения. Слаженность функционирования
государственной машины и профессионализм отдельных ее частей
никогда не достигали желаемого уровня. Нередко таланты и умение
наиболее качественных чиновников расходовались не на отстаивание
национальных интересов на международной арене, а на борьбу с
коллегами.
Наконец, политические инстинкты и персональные психологические
особенности президентов. Несмотря на очевидные различия оба
российских руководителя обладали чутьем неожиданного выигрышного
шага.
Однако склонность Ельцина и Путина к эффектным жестам временами
превращала их из средства политики в ее цель.
Такого рода пороки в той или иной степени свойственны любой
крупной державе. Нет стран, внешняя политика которых была бы
свободна от воздействия межличностных и межведомственных
конфликтов, интриг, коммерческого воздействия и индивидуальных черт
руководителей. Однако в развитых демократиях коктейль факторов
введен в рамки достаточно четко прописанных процедур и институтов.
Они не снимают всех проблем, но по крайней мере способны смягчать
наносимый ущерб.
В России, единственным истинным институтом является президент:
источник легитимности, верховный арбитр и, бесспорно, главный
партнер для внешнего мира. Система непрозрачная, она живет по
собственным малопонятным правилам, но достаточно четко выстроена. С
точки зрения международной политики, по крайней мере ясно, с кем
нужно иметь дело. А по мере наработки контактов с первым лицом
можно отчасти и прогнозировать схемы поведения.
Из данной ситуации есть два выхода. Плавный переход к более
демократической модели с повышением роли формальных институтов и
разделением функций. Либо дальнейшее укрепление самодержавия.
Сценарий с двоевластием не предусматривает ни того, ни другого.
Появление теневого центра власти при легитимном, но «ущемленным»
в правах президенте не повышает уровня демократичности. Оно
увеличивает значение закулисных механизмов и до предела усложняет
процедуры прохождения и принятия решений. Но это не укрепляет и
самодержавие, поскольку власть все-таки дробится. Как раз для
иностранных партнеров ситуация создается особенно сложная.
Если известно, что президент не обладает всей полнотой
полномочий по принятию решений, неясно, с кем, собственно, решать
вопросы. И чем они деликатнее, тем туманнее ситуация.
Возможно, конечно, ключевым визави будет послан сигнал: беседы
на важные темы стоит вести с той же самой персоной, какую бы
формальную или неформальную должность он ни занимал. Для начала,
очевидно, придется доказать им, что эта персона действительно не
выпускает штурвал из рук. Но что делать с официальным символом
государства, каковым является президент? Все-таки времена несколько
изменились по сравнению, например, с началом 70-х, когда
номинальный президент СССР Николай Подгорный находился в глубокой
тени генсека ЦК КПСС Леонида Брежнева, «всего лишь», лидера
партии.
Кроме всего прочего, образ «технического» президента мало
вяжется с наступательной и энергичной внешней политики, которую
проводит Россия в последнее время.
Ведь есть вещи, которые под силу только полновластному лидеру.
Явный «местоблюститель» не будет обладать харизмой, необходимой для
таранной внешней политики.
Резонно предположить, что возрастет роль МИДа и прочих
профильных учреждений. Однако теневому «штабу» нельзя выпускать из
рук контроль над внешней политикой, поскольку от отношений с
ведущими иностранными державами слишком зависит экономическое
благосостояние российской элиты. Так что дипломатам придется
сверяться сразу с несколькими центрами выработки курса, что не
способствует эффективности их деятельности.
В общем, модель «двоевластия» значительно осложнит проведение
российской внешней политики и может свести на нет как минимум часть
достижений, которых удалось добиться за последнее время.
Впрочем, это будет не первый случай в нашей истории, когда
политические и экономические нужды конкретных людей и групп
перевешивают национальные интересы.
