Если бы Рип Ван Винкль (персонаж одноименного
рассказа Вашингтона Ирвинга. – Ред.) заснул в бюджетном управлении
Пентагона 20 лет назад и проснулся сегодня, то с первого взгляда он
решил бы, что ничего не изменилось. В мирное время президент Джордж
Буш-младший запросил на нужды Вооруженных сил США 505 млрд долларов в 2008 году – почти столько же в переводе на реальную стоимость
доллара, сколько просил президент Рональд Рейган в 1988-м. Рип
почесал бы в затылке, обнаружив, что советская империя и сам СССР
развалились более 15 лет назад, а Вашингтон тратит на свою военную
мощь почти столько же, сколько весь остальной мир, в пять раз
превышая суммарные расходы всех своих потенциальных противников.
Рип перестал бы вообще что-либо понимать, услышав, что планировщики
в Пентагоне тем не менее обеспокоены стратегическим
перенапряжением, а кандидаты в президенты наперебой обещают еще
больше увеличить военный бюджет и численность войск.
Конечно, нынешняя нагрузка на ресурсы и Вооруженные
силы объясняется войнами в Афганистане и Ираке. Но расходы на эти
войны не включены в указанную выше «базисную» сумму в полтриллиона
долларов. Их покрывает дополнительный запрос еще на 142 млрд
долларов, тем самым суммарный военный бюджет-2008 поднимается до
колоссальной цифры в 647 млрд долларов. В реальном выражении это на
25 % превышает военный бюджет 1968 года, одобренный в разгар
вьетнамской войны, то есть в ходе самого масштабного и
кровопролитного конфликта, с которым пришлось столкнуться США. И
даже эта цифра не включает в себя еще 46 млрд долларов, расходуемых
Управлением внутренней безопасности, чьи функции во многих других
странах возлагаются на Министерство обороны.
Что можно было бы ответить на неизбежные вопросы Рипа
о происходящем? Указать на то, что все подорожало? Возразить, что
при этом военные расходы сегодня составляют меньшую долю ВВП, чем
во время холодной войны (4,2 % по сравнению с 5,8 % в 1988-м и 9,4
% в 1968-м)? Но, если говорить начистоту, придется признать, что
Вашингтон тратит такую сумму и чувствует себя незащищенным только
потому, что политическое руководство страны перестало ясно мыслить
в терминах оборонной политики.
В последние годы Соединенные Штаты, проводя политику
в области национальной безопасности, действовали скорее
инстинктивно, реагируя на устрашающие замыслы противников, чем
руководствовались трезвой оценкой тех средств, которые им можно
эффективно противопоставить. США столкнулись с совершенно реальными
угрозами, и в будущем их ожидают, по-видимому, еще более
значительные опасности. Но эти угрозы нельзя предотвратить
сегодняшними затратами на самые дорогостоящие компоненты военной
мощи.
Между тем политические лидеры Америки утратили
способность ответственно устанавливать баланс между принятыми
обязательствами и имеющимися ресурсами. Американцы моложе 80 лет
вряд ли припомнят, чтобы в мирное время Соединенные Штаты
обходились без многочисленной регулярной армии, хотя в первые 150
лет существования республики это являлось нормой. Поэтому ситуация,
сложившаяся по окончании холодной войны, не выглядит столь уж
необычной. К тому же подрядчики, живущие за счет оборонных заказов,
приспособились организовывать политическую поддержку путем
распределения субподрядов по максимальному количеству избирательных
округов для выборов в Конгресс. А электорат обеих главных
политических партий, традиционно выступавший за ограничение
расходов, просто испарился, открыв простор своим неумеренным
оппонентам.
Два последних президента США в конечном итоге
прониклись амбициозными планами переустройства мира в соответствии
с американскими ценностями. Однако они не учли всю полноту бремени
расходов и последствий, которые повлечет за собой воплощение их
грандиозных планов. Результатом явился, прямо скажем, не очень
удобный оборонный бюджет: больше, чем необходимо для базовой
национальной безопасности, но меньше, чем требуется для
повсеместного устранения всех существующих в мире злокозненных
правительств и группировок.
Настало время трезво взглянуть на проблему.
Единственная внятная причина, которой объясняется увеличение
военных расходов – попытка установить добрую и великодушную
американскую империю – опасное заблуждение. И все же более
умеренная и разумная стратегия национальной безопасности может и
должна быть «приобретена» по более низкой цене.
КАК БЫСТРО МЫ ЗАБЫВАЕМ
Кабинетные генералы полагают, что государства ставят
перед собой прежде всего внешнеполитические задачи, а затем
подчиняют все остальное их выполнению. В жизни все сложнее. Угрозы,
возможности и риски, как правило, имеют неопределенный характер, а
вот экономические затраты на то, чтобы оказаться максимально
подготовленным к тому или иному повороту событий, всегда строго
фиксированы. Политические лидеры в демократической стране вынуждены
не только нести расходы на оборону, но и следить за тем, чтобы
затраты на выполнение обязательств не выходили за рамки имеющихся
ресурсов. Учитывая, что в прошлом Вашингтон успешно справлялся с
куда более серьезными угрозами, чем сегодня, текущие дебаты о
стратегиях и бюджетах только выиграют, если их участники попытаются
мыслить в исторической перспективе.
Платежеспособность в том, что касается стратегии, –
это уравнение, включающее ряд переменных. Так, в период холодной
войны, чтобы правильно сводить баланс обязательств и средств,
президенты Соединенных Штатов склонялись к разным решениям. Джон
Кеннеди и Рональд Рейган пытались примирить амбициозные планы с
ограниченными ресурсами, увеличивая оборонные расходы. Ричард
Никсон решал аналогичную задачу прямо противоположным образом: он
сократил военные обязательства, прибегнув к перераспределению
бремени расходов и дипломатическим перегруппировкам. Дуайт
Эйзенхауэр добился сокращения расходов, не изменяя унаследованным
обязательствам, поскольку адаптировал стратегию и пошел на
повышенный риск (он предпочел защищать НАТО путем принятия доктрины
массированного ответного ядерного удара, а не с опорой на
многочисленные обычные вооруженные силы).
Сегодняшние сторонники увеличения военных расходов
оправдывают свою позицию тем, что нынешняя доля обороны в ВВП
значительно ниже показателей времен холодной войны. Это верно, но к
делу не относится. Данная аргументация принимает во внимание лишь
одну сторону уравнения – расходы, выгадывая на том, что игнорирует
необходимость регулировать масштаб обязательств, выбор стратегии и
степень риска. В результате из истории делается неверный вывод. А
она учит, если ее правильно интерпретировать, что сегодняшним
сократившимся угрозам можно было бы противостоять, сохраняя бЧльшую
устойчивость и равновесие.
В эпоху холодной войны Вооруженные силы США постоянно
готовились к Третьей мировой войне. Военная мощь поддерживалась в
расчете на противодействие сверхдержаве, которая располагала 175
армейскими дивизиями, 40 тыс. единиц ядерного оружия и
многочисленными союзниками. Но даже на ранних стадиях холодной
войны, в атмосфере сильнейшей напряженности и страха, ценности
минимизации издержек не были забыты. Расходы на оборону держались в
узде за счет ограничений на доходы, строгого соблюдения объемов
других государственных расходов и последовательного балансирования
бюджета.
Как отмечено в классических исследованиях политологов
Гленна Снайдера и Самьюэла Хантингтона о формировании оборонной
политики при президентах Гарри Трумэне и Эйзенхауэре, в то время
расходы на оборону выделялись по «остаточному принципу»: эти
президенты начинали с налоговых доходов, вычитали внутренние
расходы, а то, что оставалось, отдавали на оборону. Трумэн поступал
так, пока шок войны в Корее не заставил его начать наращивать
военный потенциал; Эйзенхауэр рассчитывал таким образом сохранить
здоровую внутреннюю экономику как основу для стратегической
конкуренции в долгосрочной перспективе.
С точки зрения стратегии остаточный принцип являлся
произвольным способом ограничения затрат и применялся не слишком
долго. Возрождать его не имеет смысла. Однако нецелесообразно и
сравнивать текущие оборонные расходы с издержками любой другой
стадии холодной войны – ведь она закончилась.
В последний раз Соединенные Штаты оставались один на
один с многополярной международной системой в те десятилетия,
которые предшествовали Второй мировой войне. Тогда оборонные
расходы в мирное время обычно не превышали двух процентов ВВП. В
1939-м, перед тем как в следующем году начать полную мобилизацию,
США выделили на оборону всего лишь 1,4 %.
Такой уровень был, конечно, слишком низким, и после
Пёрл-Харбора Соединенные Штаты усвоили этот урок навсегда. Но на
каком основании делается вывод, что текущий уровень должен быть в
три раза выше? Конечно, его не оправдывает ни одна из реальных
угроз, с которыми в действительности могла бы столкнуться
американская армия. Военный потенциал необходимо поддерживать на
уровне комфортного превосходства над имеющимся либо вероятным
противником. Но этот потенциал надо соотносить с возможностями
самих противников, а не исходить из предельных технологий или
неосознанного стремления иметь больше.
НАСТОЯЩИЕ И БУДУЩИЕ УГРОЗЫ
Пентагону будет трудно справляться с основными
проблемами, связанными с оборонными расходами, пока Америка не
выберется из затруднительного положения, в которое она сама себя
загнала, развязав войну в Ираке. Эта война довела некоторые
сегменты Вооруженных сил США до критического состояния. Часто
сменяющиеся и продолжительные периоды боевой службы солдат и
регулярное развертывание гражданских резервистов позорным образом
вынудили малое число добровольцов платить высокую цену за просчеты
политиков.
Основное планируемое средство преодоления этого
кризиса – значительное увеличение численности Сухопутных войск и
Корпуса морской пехоты – вызывает сомнения. Если бы дополнительные
войска были сформированы раньше и выдвигались по мере
необходимости, наращивание сил могло иметь смысл. Однако вербовка,
обучение, организация и развертывание дополнительных сухопутных
боевых соединений займет годы, а к этому времени Соединенные Штаты,
вероятно, выведут основной контингент своих войск из Ирака. И если
только Вашингтон не планирует вторжение в Иран либо в Северную
Корею и не собирается завести привычку начинать масштабные
противоповстанческие кампании в крупных несостоявшихся государствах
(а ни то ни другое не представляется ни вероятным, ни желательным),
то не ясно, какие именно цели достигаются путем перманентного
увеличения численности Сухопутных войск и корпуса морской пехоты
США.
Более того, несмотря на попытки администрации Буша
объединить войну против Саддама Хусейна и «войну с терроризмом»,
это два разных конфликта. Группы и люди, вдохновляемые
«Аль-Каидой», будут представлять угрозу по всему миру и после того,
как Соединенным Штатам удастся выбраться из Ирака. Но
распространяемое некоторыми неоконсерваторами мнение о том, что
Соединенные Штаты участвуют ныне в Четвертой мировой войне (третьей
по счету была холодная война), – абсурдное раздувание современной
угрозы. Эта идея неявным образом связывает также все
антиамериканские настроения в исламском мире с радикалами,
нанесшими удар по Всемирному торговому центру и Пентагону 11
сентября 2001 года. Для наблюдателей, чье стратегическое сознание
пробудилось 11 сентября, Усама бен Ладен не менее опасен, чем
Сталин. Но подобное мышление означает забвение, какие реальные
масштабы имели вызовы прошлого.
Вашингтон распахнул шлюзы военных расходов после
терактов 11 сентября в основном не потому, что это было
стратегически целесообразно, а потому, что надо было что-то делать.
В редких случаях войну против террористов можно вести с применением
танковых армейских батальонов, авиации или сил Военно-морского
флота – многочисленных обычных вооруженных сил, на которые главным
образом тратится военный бюджет. Основная проблема состоит не в
том, чтобы уничтожить террористов, а в том, чтобы их найти, и в
этих целях в первую очередь наиболее пригодны такие средства, как
разведка и силы специального назначения. Расширить возможности США
в этих сферах непросто. Тут необходимо осуществить вербовку, и
обучение, и эффективное развертывание ограниченного числа
талантливых и отважных людей с соответствующими навыками. В то же
время нет надобности в расходовании полтриллиона долларов, которые
идут на оплату обычных и ядерных вооружений.
Вторая главная угроза безопасности Соединенных Штатов
сегодня – распространение ядерного и биологического оружия
массового уничтожения (ОМУ). То есть еще одна проблема, которую
невозможно решить с помощью развертывания дорогостоящих обычных
вооружений. Удары с воздуха сами по себе ненадежны как мера против
распространения, особенно если цель заранее предупреждена,
рассредоточилась и надежно укрыла инфраструктуру, предназначенную
для производства такого оружия. В лучшем случае бомбардировка
способна временно приостановить программу, в худшем – вдохнуть в
нее новую энергию.
Единственный гарантированный военный способ
ликвидировать программы ОМУ в другом государстве на ранней стадии
их развития – вторгнуться на территорию этого государства и
оккупировать его, но после фиаско в Ираке этот путь вряд ли в
скором времени покажется кому-нибудь привлекательным. В конечном
счете наименее ущербные инструменты, которыми можно
воспользоваться, – это дипломатические и экономические:
вознаграждение за сотрудничество и санкции за несоответствие.
После того как страна переступает ядерный порог, риск
превентивной войны с ней становится слишком опасным. Имеет смысл
решать проблему, прибегнув к мерам сдерживания и устрашения –
стратегиям, которые, несмотря на их недостатки, десятилетиями
держали оборону против Москвы и Пекина. Тем, на кого сегодня
наводят панику Иран и Северная Корея, не следует забывать, что
Махмуд Ахмадинежад и Ким Чен Ир – это просто мокрые курицы по
сравнению со Сталиным и Мао. В стратегии ничего нельзя предполагать
наверняка, но, находясь перед выбором, разумнее сделать ставку на
то, что средства, сработавшие с деспотами прошлого, сработают и с
нынешними.
Что касается возможных будущих угроз, то Китай,
очевидно, представляет собой серьезную проблему. Если экономический
рост КНР продолжится, а внутренняя политика сохранит стабильность,
она по необходимости будет действовать, как все остальные великие
державы в истории: демонстрировать силу, чтобы получить то, на что,
по ее мнению, она имеет право, и оспаривать иностранное
доминирование в сопредельных странах. Еще более плохим вариантом
мог бы стать антиамериканский альянс между восходящим Китаем и
восстановившейся озлобленной Россией. Однако даже такая перспектива
не требует в данный момент расходов на оборону, сопоставимых с
периодом холодной войны.
Хотя военное соперничество с КНР не столь уж
невероятно, оно не неизбежно, и отнюдь не в интересах США
превращать его в самосбывающееся пророчество – а именно к этому
могут привести преждевременные или неумеренные военные инициативы,
нацеленные на Китай. Если такой конфликт действительно начнется,
времени на подготовку будет достаточно. Соединенные Штаты все еще
намного опережают КНР по военно-воздушной и военно-морской мощи, а
именно этот потенциал будет испытываться на прочность в случае
войны в Тайваньском проливе. Сражаться с многочисленной китайской
армией на азиатском материке в любом случае будет трудно, но
решение проблемы состоит не в увеличении численности войск США, а в
стратегии, позволяющей избежать возможности такого столкновения (за
исключением Корейского полуострова, где географические условия
позволяют удерживать оборону фронта).
Наилучший способ подстраховаться от долгосрочной
китайской угрозы заключается в принятии мобилизационной стратегии.
Такая стратегия предполагает планирование и изыскание ресурсов уже
сегодня, с тем чтобы впоследствии военные возможности можно было
при необходимости расширить. Это означает тщательное проектирование
системы мер по обеспечению боевой готовности с акцентом на
научно-технические разработки, профессиональное обучение и
организационное планирование. Наращивание оборотов мобилизации
следует отложить, пока с полной достоверностью не подтвердится, что
военное превосходство Америки начинает превращаться в простое
преимущество. А до той поры сдерживание роста военного производства
и экспансии лишь поможет избежать растранжиривания триллионов
долларов на вооружения, способные технически устареть, когда угроза
действительно материализуется. (Соединенные Штаты слишком долго –
до 1940 года – откладывали мобилизацию против нацистской Германии и
имперской Японии. Но начать мобилизацию в 1930-м было бы отнюдь не
разумнее: авральная программа производства самолетов в то время
привела бы в конечном счете к выпуску тысяч бесполезных
бипланов.)
МИФЫ ИМПЕРИИ
Если, с одной стороны, текущий оборонный бюджет США
больше, чем это необходимо для противостояния существующим и
вероятным угрозам, то, с другой стороны, его совершенно
недостаточно, чтобы поддерживать реальные усилия Америки по
имперскому наведению порядка. Представление о том, что Соединенные
Штаты имеют право и что им вменено в обязанность поддерживать мир в
регионах, принимать меры дисциплинарного воздействия на нарушителей
цивилизованных норм, продвигать демократию и устанавливать мировой
порядок, – одна из отличительных черт вильсоновской традиции
внешней политики. Во времена холодной войны эти амбиции отчасти
сдерживались советской державой, но с приходом однополярного мира
наступила пора расцвета.
Миссия глобального наведения порядка призвана
оградить от непосредственных угроз не только американцев. Некоторые
ее сторонники говорят об «эффекте домино» и «теории разумного
эгоизма». Это означает, что угрозам, с которыми сталкиваются другие
страны, следует поставить заслон, прежде чем они дадут метастазы и
их разлагающее воздействие скажется на безопасности США.
Приверженцы такого взгляда утверждают, что достаточно доверить
поддержание стабильности на Ближнем Востоке местным тиранам и
позволить Афганистану превратиться в пристанище террористов, как
результатом станет новое «11 сентября». Такая логика делает
превентивную войну законным средством политики национальной
безопасности.
Подобного рода притязания чреваты возникновением
серьезной проблемы, поскольку попытки управлять миром порождают
сопротивление. Местные политические деятели редко воспринимают
действия доминирующей державы как благие либо альтруистические;
внешнее вмешательство часто вызывает возмущение и
националистическую реакцию; за позитивные результаты хвалят
неохотно, а при наличии проблем не скупятся на обвинения. В
результате силовые военные акции обычно умножают количество врагов,
в то время как разумная стратегия может привести к сокращению их
числа и внести в их ряды раскол.
Вторая проблема заключается в том, что гуманитарное
вмешательство у нас обычно воспринимают положительно, если оно
кратковременно и необременительно, тогда как его успех у местного
населения других стран зависит от того, насколько оно длительно и
дорого. Политические лидеры редко призывают жертвовать кровью и
богатством нации ради решения отдаленных проблем. Опыт Ирака,
вероятно, еще больше усилит скептицизм в отношении таких мер.
Обе вышеуказанные проблемы усиливают друг друга.
Чтобы иметь хоть какой-то шанс успешно играть роль доброго и
великодушного гегемона, Соединенные Штаты должны более
последовательно добиваться укрепления международного права, свергая
кровожадные режимы, не позволяя государствам приобретать опасные
вооружения и т. д. Но бремя таких мер обещает быть тяжелым и
потребует национальной мобилизации и напряжения сил куда более
значительных, чем те, на которых настаивают сегодня даже самые
рьяные приверженцы вмешательства.
Но если Вашингтон предпочтет снизить расходы,
подкрепляя универсальную риторику ограниченными действиями в
отдельных удобных случаях, то его политику неизбежно будут считать
произвольной, капризной или диктуемой в основном собственными
материальными интересами. Имперская роль и сейчас, как и в прошлом,
является и недоступно дорогой, и неразумной. Тот факт, что у
Америки сейчас нет возможностей играть эту роль, не следует считать
проблемой.
МЕРЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО УПОРЯДОЧЕНИЯ
Каким же образом политическому руководству США
надлежит сбалансировать свои многочисленные интересы и достичь
стратегиче-ской устойчивости? Достоинством практики формирования
бюджета по остаточному принципу, введенному Трумэном и
Эйзенхауэром, является ограничение расходов, а недостатком –
необходимость идти на неприемлемо высокие риски. Но подходы,
которые после 1950-х годов пришли на смену этим принципам, не
принесли безусловных улучшений. Кеннеди пришел к власти на волне
критики республиканцев, оказавшихся неспособными добиться успехов в
области национальной безопасности, и установил принцип, согласно
которому Соединенные Штаты должны тратить столько, сколько
потребуется. Проблема была и остается в том, что просто не
существует объективного способа подсчитать, какая цифра достаточна
для защиты от потенциальных угроз, даже если цели и стратегии ясны.
Кабинетные аналитики могут сколько угодно говорить о компромиссах и
эффективности, но чье видение одержит верх, всегда определяет
политика.
Значительное преимущество фиксированного бюджетного
потолка состоит в том, что он заставил Объединенный комитет
начальников штабов ВС США принимать трудные решения о программных
приоритетах. Несмотря на заверения администрации Кеннеди, что она
готова тратить столько, сколько нужно, бюджетные потолки продолжали
реально применяться. Но поскольку определялись они уже не
произвольно, то предметом разногласий стала величина пирога в
целом, а не каждой его доли по отдельности. Не имея возможности
сказать, что денег в их распоряжении больше нет, гражданские
менеджеры вынуждены были теперь отвергать программы, на которых
настаивали военные, заявляя, что в них нет необходимости. Таким
образом, особенности процесса принятия решений заставляли их
подменять оценки военных профессионалов собственными мнениями, в
силу чего обсуждение бюджета превратилось в некий тест отношений
между гражданскими и военными.
Тем самым отказ от произвольных лимитов бюджета
непреднамеренно ослабил главное средство гражданского контроля –
способность разделять и подчинять себе разные виды вооруженных сил
и заставлять военных самостоятельно находить компромиссы между
программами. Достаточно сравнить жесткую конкуренцию между видами
вооруженных сил конца 1940-х и их взаимную предупредительность
последних лет. В начале холодной войны ВВС и ВМФ ожесточенно
соперничали за то, чья новая система вооружений – бомбардировщик
В-36 либо ударный авианосец – станет основным средством нанесения
бомбовых ударов по территории Советского Союза. (В итоге, когда
расходы на оборону увеличились втрое после начала войны в Корее,
закупили и то и другое.) По окончании холодной войны уже не
наблюдалось сколько-нибудь принципиальных дискуссий вокруг
необходимости заменить бомбардировщиком В-2 военно-воздушных сил
одной или нескольких авианосных групп ВМФ, хотя угрозы, с которыми
приходилось сталкиваться, были очевидно не столь велики, а
стратегическая избыточность – явно менее необходима. В-2 выглядел
дешевле, учитывая расходы на приобретение и содержание авианосной
группы, однако ВВС не пытались публично или в Конгрессе доказывать,
что B-2 – это менее затратный вариант стратегической авиации в XXI
веке.
Разумеется, в прежние времена ВВС могли бы попытаться
вырвать долю совокупного военного бюджета у других видов
вооруженных сил, но в новых обстоятельствах они направили
лоббистские усилия не на Объединенный комитет начальников штабов, а
на исполнительную ветвь, подчинив свою заинтересованность в
приобретении В-2 другим приоритетам закупок в реестре программ
ВВС.
Управленческие реформы 1960-х, с помощью которых
предпринималась попытка рационализировать решения о ресурсах, не
только создали новые трудности для гражданского контроля. В
долгосрочной перспективе они также косвенно способствовали
повышению расходов на оборону, поскольку создавали имидж
Демократической партии как антивоенной. На начальной фазе холодной
войны демократы регулярно выступали за более высокие, чем требовали
республиканцы, расходы на военные цели и часто приобретали
репутацию «партии войны». Однако после президентской кампании
Макговерна в 1972 году Демократическая партия стала ассоциироваться
с оппозицией оборонным расходам и использованию силы, чем заслужила
репутацию стратегически бесполезной.
Когда этот имидж превратился в политический пассив,
партия попыталась избавиться от него, отказавшись от требований
экономить на обороне. В 1990-е Билл Клинтон тратил на армию больше,
чем предлагалось в программе его предшественника, Джорджа
Буша-старшего, на заключительном этапе президентства. В ходе
избирательной кампании 2000 года кандидат от демократов Альберт Гор
обещал увеличить расходы на оборону на 80 млрд долларов в
предстоящие 10 лет. С тех пор основная масса демократов наперебой
старалась доказать, что они такие же сторонники военных, как и все
остальные.
В тот же период республиканцы отказались от своей
традиционной одержимости идеей финансовой ответственности. Трумэн и
Эйзенхауэр предпочитали остаточный принцип, потому что чувствовали
необходимость сбалансировать федеральный бюджет. Позднее
республиканцы, начиная с Никсона, придерживались той же риторики,
но отказались от ее сути; они делали больший упор на сокращение
налогов, чем на сокращение расходов, что приводило к бюджетному
дисбалансу.
С течением лет подобные тенденции в обеих партиях
привели к ослаблению прочной политической базы, на которой
зиждилось ограничение оборонных расходов. Ее полностью уничтожили
события 11 сентября. В результате оборонный бюджет в течение девяти
из последних десяти лет рос в среднем больше чем на 6 % ежегодно –
это рекорд, с которым несравнимо никакое другое десятилетие после
окончания Второй мировой войны, даже с учетом ведения войн в Корее
и Вьетнаме. (В 1960-е, включая наращивание вооружений при Кеннеди и
худшие годы вьетнамской войны, среднегодовое увеличение оборонного
бюджета составляло 2,5 %.)
СТРАТЕГИЧЕСКАЯ УСТОЙЧИВОСТЬ
Глупо задавать вопрос, могут ли Соединенные Штаты
позволить себе поднять уровень военных расходов. Могут, и если
необходимо – поднимут. Проблема заключается в том, что есть другие
важные вещи, которые США тоже хотят и могут себе позволить, а
доллар, потраченный на что-то одно, нельзя уже потратить на другое.
Расходы на оборону должны быть сбалансированы не только в
соответствии с предполагаемыми нуждами военных, но и с иными
потребностями. Речь идет не только о таких фундаментальных
внутренних программах, как пособия социального страхования и
бесплатная медицинская помощь, которым угрожает надвигающийся
дефицит, но и о других статьях, затрагивающих интересы национальной
безопасности.
Например, Государственный департамент находится на
относительно голодном пайке. Ему с трудом удается обеспечивать
посольства персоналом и нести миссию США по всему миру, располагая
штатом лишь в несколько тысяч человек и запрошенным бюджетом на
основную деятельность всего чуть больше 7 млрд долларов. Суммарная
бюджетная заявка Госдепа на 2008 год, в которую входят средства на
оказание помощи иностранным государствам, вклады в международные
организации и миротворческие миссии, а также вспомогательное
финансирование операций в Ираке и Афганистане, едва превышает 42
млрд, что составляет 6,5 % от объема финансирования, запрошенного
Пентагоном. В мире, где источником многих угроз являются
политическая и экономическая нестабильность, а также
антиамериканские настроения и где правительство США с огромным
трудом способно поддерживать коммуникацию на уровне широких масс
населения, эти цифры представляются крайне несбалансированными.
Даже при наличии бесконечных ресурсов, направляемых
на поддержание военного потенциала, все равно достигались бы лишь
отдельные цели. Способность, опираясь на военную силу, формировать
мир в соответствии с американскими ценностями, более ограниченна,
чем казалось на волне оптимизма постбиполярной эпохи. Имперское
установление порядка возможно, когда речь идет об отдельных убийцах
или бандах головорезов, а не в случае организованных и обученных
вооруженных отрядов. Навязывание политического порядка при наличии
сопротивления, как правило, требует войны – куда более
кровопролитного и сложного предприятия.
Профессиональные военные это понимают, и именно
поэтому они обычно пытаются избежать таких полицейских операций и
отстаивают стратегии, которые опираются на подавляющее военное
превосходство. Штатские, напротив, часто предпочитают косвенное и
ограниченное применение военной силы, полагая, что таким образом
можно добиться значительных выгод за безделицу. Учитывая трудности,
с которыми сталкивались в последнее время Соединенные Штаты при
осуществлении военных вмешательств, есть основание полагать, что в
ближайшем будущем Америка станет реже прибегать к таким
операциям.
На восстановление стратегической устойчивости
потребуется время, и есть веская причина не сокращать оборонный
бюджет радикально. Более того, аргументы в пользу лимитов утратят
силу, если в общественном мнении в результате будущих
катастрофических терактов пустит корни идея Четвертой мировой
войны. Но если подобному не суждено случиться и утвердится более
скромная стратегия национальной безопасности, станет легче
ограничить расходы на оборону и направить их на угрозы,
заслуживающие большего внимания. Демократы придут в себя после
многолетней борьбы с имиджем слабаков. Республиканцы вновь проявят
интерес к финансовой ответственности.
Для защиты интересов национальной безопасности
Соединенным Штатам необходимы мощные вооруженные силы, которые
соответствуют внешним угрозам и закрывают слабые места в системе
обороны, действительно представляющие опасность для страны, а не
используются для удовлетворения амбиций по переустройству мира. В
идеале будущая администрация станет принимать соответствующие
решения, основываясь на не столь произвольных расчетах, как у
Трумэна и Эйзенхауэра, но и не столь регламентированных, как у
Никсона. Правда, если бы пришлось выбирать между этими двумя
подходами и сегодняшней расточительностью Вашингтона, то оказалось
бы, что старые модели – не самые худшие. Нынешние защитники
искусственного сохранения высокой доли военных расходов в ВВП
придерживаются стандарта, который столь же далек от способности
здраво оценить угрозы, сколь и остаточный принцип.
Смена направления в сторону конкретного сокращения
расходов потребует принятия непростых решений, трудных переговоров
и жестоких схваток на политической арене. Настроения в пользу
увеличения оборонных расходов после 11 сентября 2001 года
укоренились настолько широко, что пока немногие представители
политического мейнстрима систематически отваживаются выступать за
их снижение.
Даже Институт политических исследований, который
обычно позиционируют значительно левее центра, рекомендует
сократить основной оборонный бюджет всего на 56 млрд долларов, то
есть на 11 %, а общие военные расходы – меньше чем на 9 %. Подобные
призывы не приходится сравнивать с временами президентской кампании
Макговерна, который требовал снизить военные расходы на треть, и
это на завершающей стадии последней непопулярной войны Америки.
Предлагаемый Институтом политических исследований оборонный бюджет
на 2008 год предусматривает сокращение или отмену закупок самолетов
F-22, F-35, C-130J и V-22, субмарин класса Virginia и эсминцев
класса Zumwalt, а также финансирование армейской программы «Боевые
системы будущего», национальной противоракетной обороны,
космических вооружений, ядерных систем, научно-технических
разработок и развернутых сил ВВС и ВМФ.
Возможно, некоторые из этих предложений опрометчивы
(например, сокращение расходов на научно-технические разработки
плохо сочетается с переходом к мобилизационной стратегии). Но
реализация даже половины из обозначенных предложений урежет
базисный бюджет (но не текущие расходы на войну) почти на 6 %.
Концентрация политической воли к сдержанности
потребует напряженной борьбы. Начало может быть положено лозунгом
«Полтриллиона долларов – это более чем достаточно». Небольшие
сокращения в течение нескольких лет при неизменном бюджете,
подтачиваемом инфляцией, заставят систему туже затянуть пояс.
Сокращения должны основываться на том соображении, что
дорогостоящие программы предназначены исключительно для противо-
стояния реальному потенциалу противника, а не для поддержания
традиционных приоритетов видов вооруженных сил, расширения
технологических горизонтов как самоцели или поглощения ресурсов,
оказавшихся доступными благодаря политической конъюнктуре.
