Сегодня, в эпоху развития искусственного интеллекта, США становится всё труднее конкурировать с Китаем в области развития высоких технологий. Долгое время занимая доминирующие позиции на мировом IT-рынке, США упустили момент появления на нём второй технологической сверхдержавы в лице Китая.
Обнаружив, что технологические экосистемы США и их главного стратегического соперника тесно взаимосвязаны, в Вашингтоне поняли, что эта взаимосвязь работает в двух противоположных направлениях. С одной стороны, технологический сектор Китая оказывает поддержку бизнесу, университетам и гражданскому обществу США, например, пополняя американский рынок труда квалифицированными кадрами и инвестируя средства в исследования и разработки на территории Америки, с другой стороны, тот же самый китайский технологический сектор содействует наращиванию военной мощи Пекина и злоупотреблению недобросовестными торговыми практиками.
Оценивая сложившуюся ситуацию, многие специалисты в Вашингтоне проявляют единодушие в вопросе о необходимости технологического размежевания с Китаем, однако по-разному оценивают степень и масштаб подобного разрыва, поскольку в процессе декаплинга очень важно не допустить нанесение ущерба интересам США. Джон Бейтман, научный сотрудник Фонда Карнеги (Фонд Карнеги за международный мир решением Министерства юстиции Российской Федерации от 14 апреля 2023 г. включён в реестр иностранных агентов. Решением Министерства юстиции Российской Федерации № 896-р от 18 июля 2024 г. объявлен организацией, деятельность которой признана нежелательной на территории Российской Федерации.) за мир, в докладе «Технологическое размежевание США и Китая. Cтратегия и политические рамки» (U.S.-China Technological “Decoupling”. A Strategy and Policy Framework) размышляет, с точки зрения США, об американо-китайской технологической взаимозависимости и её пределах, стратегиях её преодоления, институциональном оформлении разрыва и технологическом развитии Америки в разрезе национальной безопасности. Публикуем для вас тезисы доклада, показавшиеся нам наиболее интересными.
Идеи о стратегической важности сферы развития высоких технологий получили в США широкое распространение во второй половине 2010-х гг., когда Китай, демонстрирующий растущую экономическую, политическую и технологическую мощь, стал восприниматься в США в качестве главной государственной угрозы. Свой вклад в формирование негативного образа Китая в США внесли, помимо прочего, такие эпизоды, как нарушение Китаем правил честной торговли, ущемление прав уйгуров и других национальных меньшинств, растущий китайский авторитаризм.
Частичное технологическое размежевание США и Китая началось в тот период – в стремлении перехватить у Пекина инициативу в управлении этим процессом Вашингтон на первых порах занял чёткую оборонительную позицию. Список «оборонительных» мер США достаточно обширен – введение экспортно-импортных ограничений и финансовых санкций, отклонение заявок на патенты и визы для китайских специалистов, ограничение притока инвестиций и доступа китайских компаний к сфере телекоммуникаций. В последнее время Вашингтон начал сосредоточился на «наступательных» действиях и начал предпринимать меры для укрепления собственной технологической мощи, в частности увеличивать финансирование сферы НИОКР и образования.
Тем не менее США продолжают злоупотреблять защитными инструментами, поскольку, согласно американскому законодательству, полномочиями для введения ограничительных мер в технологической сфере обладают многочисленные ведомства на разных уровнях, которым достаточно сослаться на мнимое или реальное наличие угрозы для национальной безопасности, чтобы ввести санкции против китайского технологического сектора. Более того, подобные ограничения не объединены общей целью – помимо борьбы с угрозами национальной безопасности можно наблюдать экономически мотивированные или вводимые в личных политических интересах санкции.
В американских политических кругах и экспертном сообществе вокруг потенциальной стратегии сегодня идут горячие дискуссии, среди которых можно выделить три ключевых подхода – рестрикционистский, кооперационистский и центристский.
«Рестрикционисты» призывают к резкому сокращению технологических связей между США и Китаем, поскольку, по их мнению, существующая технологическая взаимозависимость играет на руку исключительно Китаю, который получает от неё долгосрочные стратегические преимущества в отличие от США, а значит – необходимо расширять список ограничительных мер. Самые жёсткие предложения исходят от «китайских ястребов», Мэтта Поттинджера, Дерека Сизорса и Тома Коттона, некоторых правозащитных организаций, например, небезызвестных Human Rights Watch и Freedom House (Freedom House, Inc. – находится в перечне иностранных и международных неправительственных организаций от 21.05.2024, деятельность которых признана нежелательной на территории Российской Федерации.), а также чиновников, работающих в сфере национальной безопасности.
Второй лагерь составляют так называемые «кооперационисты», выступающие против основных элементов вашингтонской программы технологического размежевания. Деловые круги США и ряд технологических активистов склонны считать, что США зачастую преувеличивают исходящие от Китая угрозы, а технологическое сотрудничество с Китаем отвечает американским интересам.
«Центристы» в своих суждениях находятся посередине и полагают, что американо-китайская технологическая взаимозависимость несёт пользу и ущерб в равной степени обоим государствам, а потому необходимо вводить санкции только в ограниченном числе случаев применительно к стратегически важным технологиям и фокусироваться на развитии собственного технологического потенциала. Основу «центристов» составляют преимущественно представители экспертного сообщества, малозначимые политики и региональные власти.
После анализа упомянутых подходов становятся понятны главные страхи американского истеблишмента в отношении технологического декаплинга – упустить момент, пока ещё можно безболезненно разорвать существующую зависимость, зайти слишком далеко в ограничительных мерах и навредить себе же или не найти нужный баланс между двумя крайностями. Американские политические лидеры сегодня должны решить, какая перспектива кажется им наиболее пугающей и выстраивать стратегию декаплинга для США исходя из этого.
Барак Обама и Дональд Трамп на посту президента США были склонны сочувствовать «рестрикционистам», Джо Байден, напротив, придерживается более «центристской» риторики. Конечно, прийти к компромиссу между всеми участниками дискуссии непросто, поскольку разногласия между «рестрикционистами», «кооперационистами» и «центристами» достаточно серьёзны. Более того, действительными движущими силами формирования американской политики на этом направлении, вероятно, будут текущие социально-политические условия – партийные противоречия, общественные настроения, интересы бизнеса, внимание средств массовой информации, – под которые будет подстраиваться стратегия декаплинга.
Автор доклада Джон Бейтман, со своей стороны, поддерживает «центристский» подход, поскольку не полные, а частичные санкции против технологического сектора Китая позволили бы США, во-первых, не идти на ненужный риск и без спешки развивать собственную технологическую базу, а во-вторых, сохранить контроль над темпами технологического размежевания. Акцент должен быть сделан не на «оборонительные», а на «наступательные» меры – ограничения могут быть эффективны лишь в краткосрочной перспективе. Стратегически более правильным поведением является укрепление собственной технологической экосистемы путём привлечения инвестиций, диверсификации цепочек поставок, создания новых моделей монетизации в стратегических технологических областях и каналов привлечения талантливых специалистов.
Во время первой волны американо-китайского технологического размежевания, спровоцированной США и начавшейся в середине 2010-х годов, Вашингтон стремился как можно дольше сохранять контроль над процессом декаплинга и иметь возможность самостоятельно устанавливать темп его развития и масштаб. По мере развития процесса в дело начали вмешиваться иностранные и внутренние субъекты. Санкционная деятельность США, направленная на сохранение контроля над размежеванием, привела к возникновению двух сложностей, которые необходимо учитывать при доработке стратегии.
Первая – в попытках предвидеть, какая сфера технологий будет затронута новыми американскими ограничениями, компании, университеты, инвесторы и другие действующие лица в разных частях мира начали стремиться избежать попадания под санкции и отказываться принимать на себя долгосрочные обязательства, что тормозит развитие технологической экосистемы самих США.
Вторая проблема – расплывчатая правовая база и отсутствие в ней конкретных формулировок. Искусственный интеллект, сеть 5G, микроэлектроника и строительство беспилотных летательных аппаратов – это области высоких технологий, которые США считают стратегически важными и регулируют более тщательно. В действительности данные технологии являются сложносоставными – для созданиях тех же беспилотных летательных аппаратов необходимы сторонние механизмы и комплектующие, – а потому область действия санкций может быть искусственно расширена на другие, стратегически менее значимые сферы, что в условиях правовой неопределённости также тормозит их развитие.
Как только стратегия будет разработана, она должна получить практическое воплощение. США должны определиться с тем, какие сферы требуют введения санкций против китайского технологического сектора, а какие нет. Кроме того, необходимо чётко обозначить круг государственных организаций, ответственных за декаплинг, и их полномочия.
В качестве рекомендаций по разработке стратегии технологического размежевания Джон Бейтман предлагает проанализировать цели США в области обеспечения национальной безопасности и сделать выводы о пользе и вреде декаплинга для реализации каждой из них. По его мнению, к политическим интересам США относятся поддержание военного превосходства над Китаем, ограничение работы китайских разведывательных служб, предотвращение саботирования Китаем требований США во время кризисных периодов, ограничение китайского влияния в мире, осуждение китайского авторитаризма и репрессий. Экономические цели США включают противодействие недобросовестным торговым практикам Китая и краже интеллектуальной собственности, а также устранение конкуренции со стороны Китая и его лидерства в стратегических отраслях. Общие выводы по каждой цели следующие:
Поддержание военного превосходства над Китаем
Необходимость сохранения главенствующих позиций в военном отношении является достаточно веской причиной для введения ограничительных мер, однако стоит помнить, что в ближайшем будущем искусственный интеллект и другие высокие технологии вряд ли станут главными факторами поддержания военной мощи.
Ограничение работы китайских разведывательных служб
Американо-китайские технологические связи, безусловно, предоставляют Пекину дополнительные возможности для сбора личных данных американцев, точно так же, как они помогают Вашингтону собирать информацию о китайских объектах. Оправданы частичные ограничения – США должны работать над выявлением тех категорий персональных данных, которые представляют особый интерес для китайских шпионских агентств, и обеспечивать им дополнительную защиту. Кроме того, рекомендуется совершенствовать механизмы обнаружения утечек данных, чтобы отслеживать их в более оперативном режиме.
Предотвращение саботирования Китаем требований США во время кризисных периодов
У Пекина есть юридические и политические инструменты для принуждения частных китайских компаний к предоставлению доступа к программному обеспечению и аппаратуре, используемым в США. В мирное время Китай не заинтересован в цифровом шантаже, но ситуация может измениться в условиях военных действий. Вероятность возникновения подобного конфликта незначительна, самая большая угроза американской критической инфраструктуре исходит от непреднамеренных сбоев, например, в связи с неблагоприятными погодными условиями. Ресурсы, используемые для введения ограничений против китайского технологического сектора, лучше направлять на защиту инфраструктуры от непреднамеренных сбоев.
Ограничение китайского влияния в мире
Китай всегда стремился оказывать влияние на политические процессы за пределами своих границ. Ранее большая часть этой деятельности являлась открытой, а усилия Китая по распространению внешнего влияния были сосредоточены преимущественно на территориально близких целях (Тайвань и Австралия). В 2021 г. Разведывательное сообщество США заявило о том, что «Пекин активизирует деятельность по формированию политической обстановки в США». Главные опасения США связаны с тем, что китайские соцсети TikTok и WeChat могут оказывать скрытое влияние на американских пользователей и определять настроения перед выборами, но для того чтобы это утверждать, американскому правительству не хватает данных. Китайские онлайн-платформы располагают рабочими механизмами модерации контента, повышая таким образом планку для американских сервисов и побуждая их работать над качеством своих услуг. США рекомендуется сфокусироваться на проведении исследований, оценивающих восприимчивость внутренней среды США к потенциальному китайскому цифровому влиянию.
Осуждение китайского авторитаризма и репрессий
Развитие высоких технологий способствовало расширению репрессивной политики Китая. Помимо ущемления прав уйгуров, которое Вашингтон квалифицирует как преступление против человечества, Китай работает с репрессивными режимами (Зимбабве и Венесуэлой) и продаёт им свои системы для ведения слежки и цензурирования. США вводят ограничения против компаний, которые делают нарушения прав человека возможными, однако вряд ли попытки Вашингтона изменить ситуацию приведут к успеху. Большая часть пекинского техно-авторитаризма является логическим следствием самой политической системы Китая, которую силами США изменить сегодня невозможно. США могут оказывать более активное давление на своих союзников и убеждать их отказаться от покупки и использования технологий из авторитарных государств или проводить больше кампаний в поддержку демократии и прав человека.
Экономические цели
Чтобы остановить Китай от использования недобросовестных торговых практик, США необходимо найти значительные рычаги влияния на Китай, а затем попытаться достичь договорённостей с ним в ходе двусторонних и многосторонних переговоров – в том числе и на международных форумах, таких как ВТО, – для обеспечения соблюдения соглашения с Пекином.
Итак, по мнению автора доклада Джона Бейтмана, чёткая и единая стратегия американо-китайского политического размежевания на сегодняшний день пока не выработана. Возможно, политическое и экономическое возвышение Китая в будущем сможет убедить американских лидеров прилагать ещё больше усилий на данном направлении.
Подготовила Евгения Кульман
Оригинальную версию доклада Фонда Карнеги можно почитать здесь.
* (Фонд Карнеги за международный мир решением Министерства юстиции Российской Федерации от 14 апреля 2023 г. включён в реестр иностранных агентов. Решением Министерства юстиции Российской Федерации № 896-р от 18 июля 2024 г. объявлен организацией, деятельность которой признана нежелательной на территории Российской Федерации.)
