В статьях Надежды Арбатовой и Тимофея
Бордачёва, опубликованных в журнале «Россия в глобальной политике»
(№ 1, январь – февраль 2006, «Россия – ЕС: проблема-2007» и «На пути к стратегическому союзу»), сформулированы три
основных сценария, которые могут рассматриваться при анализе
перспектив Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между
Россией и Европейским союзом (срок его действия истекает в 2007
году):
-
продление действия СПС (согласно
статье 106 СПС, оно «автоматически возобновляется из года в
год»); -
обновление и/или дополнение текста
СПС; -
заключение нового соглашения или
принятие нового документа (пакета документов), заменяющего
СПС.
Надежда Арбатова предлагает
сосредоточиться на втором варианте, Тимофей Бордачёв предпочитает
третий. Оба исходят из того, что развитие отношений уже дошло до
уровня, выходящего далеко за рамки положений СПС, а для
полноценного «стратегического партнерства» необходимо всестороннее
юридически обязывающее соглашение.
Однако возможны и другие варианты.
Во-первых, «денонсация» СПС без замены его каким-либо рамочным
соглашением, будь то обновленное и дополненное СПС либо совершенно
новое соглашение. Во-вторых, обновление, дополнение или новое
соглашение – это, по сути, один и тот же вариант, поскольку любые
существенные изменения СПС потребуют новых переговоров и новой
ратификации, что Арбатова, собственно, и признаёт. Таким образом,
остаются три альтернативы:
-
отсутствие какого-либо соглашения, заменяющего
СПС после истечения срока его действия; -
новое
всестороннее соглашение (включая дополненное или обновленное
СПС); -
продление действия СПС.
Автор этих строк склоняется в пользу
третьего варианта, подразумевающего, что с течением времени СПС
будет дополнено рядом секторальных соглашений.
Отсутствие соглашения,
заменяющего СПС
В отношениях с другими державами, к
примеру с Соединенными Штатами и Японией, Европейский союз спокойно
обходится без рамочного соглашения. Правда, в этих случаях
отсутствие базового документа компенсируется приверженностью «общим
ценностям» и глубокой экономической и социальной интеграцией. Ни
того ни другого в отношениях ЕС – Россия пока нет. Поэтому данный
сценарий имеет свои недостатки.
Во-первых, сегодня СПС обеспечивает
торговые отношения сторон правовой базой, необходимой прежде всего
потому, что Россия пока не является членом Всемирной торговой
организации (ВТО). В любом случае не следует отказываться от
существующей правовой базы, пока нет ничего иного, что бы могло ее
заменить.
Во-вторых, в соответствии со статьей 106
соглашения для его денонсации требуется, чтобы одна из сторон, как
минимум, за шесть месяцев до истечения срока его действия уведомила
партнера о своих намерениях. При этом речь идет о сознательном
негативном шаге, хотя и при отсутствии общего соглашения останется
предусмотренная третьим сценарием возможность подготовки различных
секторальных договоров.
Всестороннее
соглашение
Наиболее вероятным сценарием в настоящее
время представляется заключение между Европейским союзом и Россией
нового всестороннего соглашения, которое заменит собой СПС (то есть
наш вариант номер два).
Любое соглашение между Евросоюзом и
Россией должно базироваться на учредительных договорах ЕС –
Договоре, учреждающем Европейское сообщество, и Договоре о
Европейском союзе. Два изначальных положения этих договоров – о
торговых и тарифных соглашениях (статья 133 Договора, учреждающего
Европейское сообщество) и о соглашениях об ассоциациях (статья 310
того же документа) – по-прежнему определяют доминирующие типы
договоров Европейского союза с третьими странами. СПС относится к
торговым и тарифным соглашением (то есть базируется на статье
133).
Будущее СПС, безусловно, будет
относиться к разряду «смешанных» (комплексных). Это такие
договоренности между Евросоюзом и третьими странами, которые не
только заключаются Сообществом (в лице Еврокомиссии), но и должны
быть ратифицированы национальными парламентами всех 25
стран-членов.
Комплексные соглашения с третьими
странами все чаще заключаются как соглашения об ассоциации. Это
объясняется тем, что при таком формате их действие не
ограничивается какой-либо определенной сферой и они принимаются
только в случае их единодушного утверждения в Совете ЕС. Для
заключения соглашений об ассоциациях требуется обязательное
согласие Европейского парламента, так же как и для заключения
соглашений, создающих «особые институциональные рамки путем
организации процедур сотрудничества» и/или отражающихся на бюджете
Сообщества.
В том случае, если Европейский союз и
Россия приступят к работе над соглашением об ассоциации, которое
надлежит заключить между Сообществом, Союзом и
государствами-членами, это станет, возможно, самым первым и
наиболее амбициозным примером в истории Евросоюза, при котором
будут задействованы все «три опоры» ЕС как основополагающие
направления его политики (имеется в виду Экономический и валютный
союз (ЭВС); Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ);
сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (СПВД). –
Ред.). Очевидно, что переговоры о подобном новом «межопорном»
соглашении необходимо вести и с Комиссией (что является нормальной
практикой для смешанных соглашений), и с руководством Европейского
союза (которое заключает от лица Союза соглашения, касающиеся ОВПБ
и СПВД). Однако после завершения переговоров соглашение потребует
единогласного утверждения Советом Евросоюза, а также согласия и
Европейского парламента, и национальных парламентов 25 (или более к
тому времени) государств-членов.
Для того чтобы новое соглашение вступило
в силу одновременно с истечением срока действия СПС, переговорный
процесс следовало начинать несколько лет назад. Подготовка к
заключению нынешнего соглашения заняла почти шесть лет, а на
переговоры двух сторон о юридически необязательной «дорожной карте»
по четырем общим пространствам ушло примерно два года.
Будущее нового соглашения во многом
зависит от решения одного из важнейших вопросов, стоящих перед ЕС,
– от судьбы Конституционного договора. Он трансформирует правовые
основы, на которых базируются соглашения Европейского союза с
третьими странами. Другой существеннейший фактор – форма, которую в
конечном счете примет вырабатываемая в настоящее время
энергетическая политика Евросоюза как сфера, имеющая
фундаментальное значение для отношений ЕС с Российской
Федерацией.
Что касается России, то в настоящее
время ее цель – вступление во Всемирную торговую организацию (ВТО),
вероятно, в 2007 году.
Положения нового всестороннего
соглашения, относящиеся к торговле и экономическим вопросам, должны
будут учитывать точные условия членства нашей страны в ВТО. Это
может превратиться в проблему, если график вступления России в ВТО
вновь будет нарушен, как это постоянно случалось на протяжении всех
десяти лет ведения переговоров.
В декабре 2007 года в России состоятся
парламентские выборы, а в марте 2008-го – президентские. Результаты
и тех и других имеют огромную важность, поскольку новое соглашение
должно зиждиться на «общих ценностях».
Продление СПС и секторальные
соглашения
Часто указывается на то, что
геополитические организмы, подписавшие Соглашение о партнерстве и
сотрудничестве, коренным образом отличаются от нынешних
Европейского союза и России. Десять лет назад это были: с одной
стороны, менее зрелый и «смотрящий внутрь себя» (не стремящийся к
расширению), состоящий из 12 государств-членов союз, а с другой –
переживающая глубокие преобразования страна Бориса Ельцина.
Считается, что СПС больше не соответствует ни нынешним реалиям в
Евросоюзе и России, ни их двусторонним отношениям, которые в
последние годы были и вправду сложными. Но СПС никогда не создавало
ни проблем, ни препятствий для развития отношений. Тот факт, что
повседневная практика партнерства уже давно вышла далеко за рамки
СПС, доказывает, что пересмотр соглашения – это совсем не то, в чем
срочно нуждаются обе стороны.
СПС уже доказало, что является хорошим и
гибким инструментом приспособления к развивающимся отношениям между
ЕС и Россией в не предусмотренных соглашением сферах (например, к
различным политическим диалогам по вопросам внешней и оборонной
политики, безопасности, сотрудничества в области правосудия и
внутренних дел). В том числе и путем заключения более узких
секторальных соглашений. Значительные изменения институциональной
базы – при преобразовании Постоянного совета сотрудничества в
постоянно действующий совет партнерства – тоже были реализованы в
рамках СПС.
Чтобы придать правовой статус
двустороннему сотрудничеству, осуществляемому в настоящее время вне
рамок СПС, можно поначалу совместить автоматическую пролонгацию
последнего с заключением серии юридически обязывающих секторальных
соглашений, продолжая практику, сложившуюся во взаимоотношениях ЕС
и России в последние годы. Помимо соглашения о свободной торговле,
которое должно последовать после вступления России в ВТО (означая,
что «торговые» положения СПС замещаются правилами ВТО), и
соглашения в области энергетики, список возможных объектов таких
секторальных соглашений можно экстраполировать из «дорожных карт»
по общим пространствам, как показано в таблице (см. с. 199).
Концентрация внимания на секторальных
соглашениях могла бы обеспечить непрерывность прогресса в
отношениях и создать предпосылки для того, чтобы обязательства
стали более глубокими, более вразумительными или более
обязывающими.
Соглашения, предусмотренные
«дорожными картами» по общим пространствам
Общее экономическое
пространство
Вопросы, относящиеся к
инвестициям
Ветеринария
Рыболовство
Сотрудничество в области создания
спутниковой навигационной системы GALILEO/GLONASS
Торговля ядерными
материалами
Свобода, безопасность и
правосудие
Облегчение визового
режима
Возврат нелегальных
мигрантов
Правовая взаимопомощь
Соглашение об оперативном взаимодействии
России и Europol
(европейская полиция)
Соглашение между Россией и Eurojust
(учреждение ЕС по координации национальных систем
правосудия)
Сотрудничество судебных органов в
гражданско-правовой сфере
Внешняя безопасность
Рамочное соглашение по правовым и
финансовым аспектам кризисного менеджмента
Защита информации
По мере того как секторальные переговоры будут превращаться в
устоявшуюся практику, начнут выявляться конкретные взаимосвязи
между различными объектами соглашений и то, как они дополняют друг
друга. Речь, в частности, идет о взаимоподдержке. Коль скоро
секторальное сотрудничество будет охватывать все более
разнообразный набор секторов, обе стороны смогут обнаружить пользу
корреляции с виду не связанных между собой объектов.
Например, всего через несколько месяцев
после того, как переговоры между Европейским союзом и Россией о
вступлении последней в ВТО завершились в мае 2004 года достижением
договоренностей о тарифах, антидемпинговых мерах и, самое важное,
обязательством России постепенно поднять внутренние цены на
энергию, Россия неожиданно ратифицировала многострадальный Киотский
протокол, что было необходимо для его вступления в силу. Связь
между этими двумя событиями очевидна, в том числе и в свете
включения как торговых, так и экологических вопросов в «дорожную
карту» по Общему европейскому экономическому пространству.
Подобная практика может оказаться
эффективной при преодолении тупиковых ситуаций, нередко возникающих
в ходе переговоров. В то же время она способна закрепить
утилитарный подход, при котором выбор объектов соглашений
осуществляется исходя из их связи с близкими (или не так близкими)
секторами.
Действовать без
спешки
Евросоюзу и России необходимы
упорядоченные отношения, поскольку обе стороны становятся все более
связанными друг с другом соседями и являются сегодня двумя
единственными крупными европейскими акторами, которые стремятся
играть активную роль и на глобальной арене. Их связывает множество
общих интересов и забот. ЕС хочет, чтобы его сосед был
дружественным и надежным партнером; Россия хочет утвердить свое
присутствие и свою идентичность в современной Европе и при этом не
быть связанной массой законодательных и нормативных правил
Европейского союза.
Модель нового всестороннего соглашения,
охватывающего все сектора взаимных интересов в юридически
обязывающем формате и ратифицированного парламентами всех
государств – членов Евросоюза, плохо приспособлена к потребностям
взаимоотношений ЕС и России.
Всесторонний договор подходит к тем
случаям, когда государство-партнер желает вступить в Европейский
союз, – ведь в этом случае весь массив законодательства Евросоюза
является взаимоприемлемой базой. Однако для России (как, впрочем, и
для Соединенных Штатов) такая форма соглашения носит чересчур
жесткий характер, учитывая, что процесс всеобъемлющих переговоров
по всем аспектам экономики, политики и безопасности требует
достижения договоренностей по многим вопросам одновременно.
Необходимая ратификация со стороны ЕС – процедура не только
громоздкая, но и, как показывает опыт, сопряжена с весьма
значительным риском того, что парламент одного-единственного
государства-члена приведет к краху все усилия в самом конце
многотрудного процесса.
В краткосрочной и среднесрочной
перспективе акцент скорее следует делать на сохранении
существующего СПС и на переговорах о прагматичных, конкретных
секторальных соглашениях. Очевидно, что ни Европейскому союзу, ни
России не следует торопиться с заключением нового соглашения,
поскольку с 1 декабря 2007 года предусматривается автоматическое
продление действия существующего документа и, следовательно, нет
угрозы возникновения правового вакуума.
Разрыв в ценностях – это еще один
аргумент в пользу сохранения нынешнего порядка. Любой новый
юридически обязывающий документ должен будет серьезно пересмотреть
содержание того, что обе стороны настойчиво именуют «общими
ценностями». За последние годы такие вопросы, как защита прав
человека, верховенство закона, свобода СМИ и прозрачность
экономического управления, общими не являлись – на самом деле они
всё больше разобщали и неизбежным образом затрудняли двусторонний
диалог.
Наконец, нельзя сбрасывать со счетов
несколько «известных неизвестных». Помимо будущего Конституционного
договора ЕС, вступления России в ВТО и президентских выборов в РФ
2008 года, в настоящий момент идут важные дискуссии по проблемам
энергетики, – в том числе о том, ратифицирует ли Россия
Энергетическую хартию. Существуют и другие крайне щекотливые
вопросы, связанные с «замороженными» конфликтами, в частности с
конфликтом в Приднестровье.
Иными словами, прежде чем начинать
заниматься так называемой «проблемой-2007», может быть,
благоразумней было бы подождать ответов на вопросы 2008 и,
возможно, 2009 годов.
Сегодня же стоит разобраться не в том,
когда следует начинать переговоры о новом всестороннем соглашении,
а скорее в том, надо ли приступать к ним вообще.
