Полную оригинальную версию данной статьи можно найти по адресу http://www.iceur-vienna.at/pdf/WorkingPapers03.pdf.
На пресс-конференции по итогам саммита Россия–Евросоюз в Ростове-на-Дону 1 июня 2010 г. председатель Европейского совета Херман ван Ромпей обратился к российскому руководству и к российскому народу с многообещающими словами: «Для ЕС Россия является настоящим стратегическим партнером. Именно с вашей страной у нас ведется наиболее интенсивный, динамичный диалог. Нам не нужно проводить перезагрузку наших отношений с Россией – скорее нам надлежит нажимать кнопку “Полный вперед”». Председатель Европейского совета покривил душой.
Отношения между Россией и Европейским союзом находятся в безобразном состоянии. Мелочной, стяжательской, близорукой политикой, противоречащей объективным интересам и потребностям глобального развития, Москва и Брюссель нанесли колоссальный ущерб не только друг другу, но и всему населению континента. Эта политика нуждается в срочной коренной перестройке или, даже лучше сказать, всеобъемлющей системной модернизации.
Необходимо выдвижение новых свежих нетривиальных идей и большая практическая работа по их внедрению в общественное сознание. Требуется провозглашение амбициозных стратегических целей, достижение которых могло бы преобразить наш материк – на деле, а не на словах, в которые уже никто не верит – и концентрация всех имеющихся сил, чтобы сделать эти инициативы нашей совместной ближайшей перспективой.
Таким политическим проектом могло бы стать построение Большой Европы (в значении английского термина Greater Europe) без разделительных линий или, если говорить с несколько большим пафосом, – Союза Европы. Над отдельными гуманитарными аспектами проекта уже на протяжении многих лет, правда, без особой надежды на успех, трудится Совет Европы. Но это начинание держат на голодном пайке, все больше и больше сдвигая на периферию политической жизни; дальнейшее его существование зависит только от доброй воли России и ЕС.
Для современной Европы гораздо более востребованной, спасительной была бы экономическая и политическая реконструкция континента на принципах, отстаиваемых и продвигаемых Советом Европы. Реконструкция, которая была бы сродни установлению союзнических отношений, а также благоприятствовала формированию политической культуры, общего рынка, наднационального и гармонизированного права, эффективных институтов сотрудничества, партнерства и управления, которые отвечали бы духу таких отношений. Реконструкция, в результате осуществления которой родился бы союз, объединяющий все народы региона.
Пора, пусть и с 20-летним опозданием, преодолеть раскол Европы в указанных областях, а также в области внешней и внутренней безопасности и всех других сферах, которые определяют жизнь современного социума. Объективные предпосылки для этого имеются. Они существовали с конца 1980-х – начала 1990-х годов. Ими не сумели воспользоваться. Субъективные предпосылки слишком неопределенны: позитивный опыт сотрудничества России с НАТО и ЕС минимальный.
Значит, его важно наращивать. А субъективные предпосылки – постепенно создавать.
Улучшение имиджа
Первый напрашивающийся шаг – совместное концептуальное осмысление проекта создания Большой Европы, или Союза Европы. Второй, без которого вряд ли удастся пойти дальше, – прекращение взаимной «демонизации» в средствах массовой информации, переход к доброжелательному, спокойному освещению внутренней и внешней политики партнеров.
Образ врага (не важно, реального или потенциального), в который рядят Россию в западных странах, не имеет ничего общего с действительностью. Но спекуляции по поводу российской угрозы не прекращаются. На них с удовольствием зарабатывают политический капитал. Более того, они кладутся в основу реальной политики. И это в условиях, когда Россия проводит беспрецедентные сокращения своих вооруженных сил. Когда она встала плечом к плечу с США и другими партнерами по антитеррористической коалиции. Оказывает международным силам помощь в Афганистане, которую невозможно ничем заменить. Является надежным участником самых разных групп и форматов по урегулированию конфликтных ситуаций – на Ближнем Востоке, вокруг ядерных программ Ирана, Северной Кореи и т.д.
Образ России как ненадежного, непредсказуемого, непоследовательного мирового игрока слеплен из полуправды, передергивания, а то и откровенного обмана. Возьмем в качестве примера пару наиболее расхожих утверждений. Первое – о том, что Россия якобы ни с того ни с сего взяла да и вышла из Договора об обычных вооруженных силах в Европе. Второе – о том, будто бы она неожиданно для всех признала независимость Южной Осетии и Абхазии.
В обоих случаях предупреждения о том, что эти шаги последуют, были сделаны публично и более чем заблаговременно. Руководство страны постаралось заранее их разъяснить и обосновать. В отношении ДОВСЕ всем партнерам из НАТО было предложено в конце концов последовать за Россией и ратифицировать пересмотренную версию документа. Все были осведомлены, что если они и дальше будут саботировать достигнутые договоренности, Москва выйдет из режима ограничений. Ничего неожиданного в выполнении обещанного не было.
Как и в решении о признании независимости Южной Осетии и Абхазии. Задолго до войны в Закавказье законодательная власть в лице Федерального собрания потребовала от президента и правительства пойти на этот шаг, если режим Михаила Саакашвили продолжит военные приготовления и попытается силой вернуть себе самопровозглашенные республики в нарушение основополагающих принципов и норм международного права. Что и произошло. Проведенное Евросоюзом расследование достоверно это установило. К тому же Кремль неоднократно разъяснял партнерам из НАТО и Европейского союза, насколько деструктивными могут быть последствия признания ими независимости Косово, идущего вразрез, как считал Кремль, с резолюцией № 1244 Совета Безопасности ООН.
И образ авторитарной России, задавившей всех и вся, попирающей права человека, погрязшей в коррупции и шантажирующей соседей, – сугубо недобросовестная, предвзятая и однобокая подача информации. Есть немало оснований для жесткой критики российской политической системы, властей всех уровней и силовых структур. Но в той стилистике, что принята сейчас многими на Западе, не писали и не говорили даже в худшие годы холодной войны.
Не лезет «ни в какие ворота» и то, как официальная российская пропаганда расписывает НАТО и ЕС, какое у них сложилось реноме в народе. Трафарет для восприятия Североатлантического альянса – «вражеская» структура, представляющая военную угрозу, агрессивно настроенная к России и попирающая ее интересы. «Мировой жандарм», отдающий откровенное предпочтение односторонним мерам, плюющий на ООН и международное право, для которого есть только один ориентир – обслуживание военно-промышленного комплекса США и Уолл-стрит.
Евросоюз шельмуется как империя, прикидывающаяся просвещенной, а в действительности алчная и беспринципная. Смысл ее существования, дескать, состоит в стремлении к ничем не ограниченной экспансии за наш счет, чтобы тем самым компенсировать свою внутреннюю слабость, рыхлость, противоречивость и неконкурентоспособность. Европейцы – хитрый и лицемерный геополитический противник, который, твердя о высших ценностях демократии, господстве закона и уважении к правам человека, проглотил всех наших бывших союзников и поощряет их выставлять нам совершенно не обоснованный счет к тому же за не наше прошлое. Истинная цель Европейского союза якобы заключается в том, чтобы отвратить от нас всех наших друзей, подкупить их и привязать к себе, а весь окружающий мир сделать своими новыми колониями.
С этими лживыми, надуманными образами, принадлежащими другой эпохе, надо кончать. Их дальнейшее тиражирование в общественном сознании заводит в тупик. Они – самый высокий барьер, который обязательно надо преодолеть ради налаживания между Россией и западным миром дружеских союзнических отношений. Нужно твердо, упорно и целеустремленно культивировать уважительное отношение друг к другу, честно и объективно освещать то, что происходит вокруг нас и в наших связях. Важно прививать обществам благожелательное, а в перспективе и дружественное восприятие партнеров, которое является непременным прологом к союзническому общению.
Добиться этого будет крайне сложно. Тем более что для недоверия и нелицеприятных оценок оснований хватает. Но сделать это необходимо.
С весны 2010 г. отношения между Россией и странами Евро-Атлантического сообщества вновь переживают ренессанс. Мощный импульс ему дали перезагрузка российско-американских отношений и существенное потепление между Москвой и Варшавой, а также между Россией и некоторыми другими европейскими странами. К объективным факторам, побуждающим к партнерству и сотрудничеству, добавилась необходимость совместно противостоять глобальному экономическому кризису, который не пощадил никого – ни Соединенные Штаты, ни Европу, ни Россию.
Но ренессанс опять, как это уже неоднократно бывало, кончится ничем, если стороны не усвоят нескольких простейших истин. Они не должны играть друг против друга. Это самоубийство. Нужны общие масштабные цели, которые могли бы создать привлекательную перспективу на многие годы вперед. Следует работать на результат, понятный и осязаемый для населения. Необходимы другие правовые основы и механизмы взаимодействия. Нынешние слишком слабы и неэффективны. Чего они стоят, показала война в Закавказье.
Несостоятельность механизмов сотрудничества и партнерства
Казалось бы, отношения между Москвой и Брюсселем имеют под собой достаточно мощную правовую базу. Она складывается из необъятного массива универсальных многосторонних и региональных договоров, участниками которых являются почти все европейские страны, из Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) и ряда более частных отраслевых соглашений, регламентирующих двусторонние связи, наряду с корректирующими их политико-правовыми актами, из прецедентного права и внутреннего законодательства. Все эти элементы создают единую впечатляющую картину. Но «казалось бы» в начале абзаца не случайно.
По поводу ключевых положений общего международного права и современного миропорядка между Россией и западными партнерами имеются разночтения. Нет согласия в трактовке и применении принципов территориальной целостности, невмешательства во внутренние дела, права наций и народов на самоопределение, превентивных действий, мирного разрешения споров, добросовестного исполнения взятых на себя международных обязательств, неделимости безопасности.
Расходятся стороны и в толковании международных требований о недопустимости злоупотребления протекционистскими мерами, защите интеллектуальной собственности и многих других.
С СПС дело обстоит не лучше. А ведь этот документ, подготовленный на пике отношений, имеет принципиальное значение для регулирования связей между Москвой и Брюсселем и создает неплохую основу для сотрудничества и партнерства. В СПС, имеющем важные черты интеграционного проекта, найден разумный баланс интересов и установлены правовые режимы, выгодные и бизнесу, и простым людям.
Тем не менее, стороны относятся к документу скептически. Они считают, что он морально устарел, не учитывает произошедшие изменения и не отвечает текущим, а тем более перспективным потребностям. Только часть его положений применяется на практике. Бизнес крайне редко обращается в суды в надежде защитить свои права и интересы, обслуживаемые СПС. С 2005 г. ведутся консультации о заключении нового базового документа. Состоялось 10 раундов переговоров, последний из них прошел 7 июля 2010 года. Но продвинулись стороны не слишком далеко, во всяком случае по экономическому блоку вопросов.
Отраслевых соглашений пока не так много. Но те, которые идут дальше, чем СПС, составлены в рамочных или самых общих выражениях. Другие же, как, например, по стали и текстилю, вводят изъятия из-под правовых режимов СПС, дискриминирующие российский бизнес на европейских рынках. Так что ставка на приращение правового поля во взаимоотношениях между Россией и Евросоюзом через секторальные соглашения не во всем оправдана.
Чуть-чуть поправляют дело политико-правовые документы, такие как политические декларации саммитов Россия–ЕС и Декларация от 27 апреля 2004 г. о распространении действия СПС на новые страны-члены. Создана, в частности, обновленная система органов совместного управления сотрудничеством и партнерством, отличная от предусмотренной СПС. Утверждены дорожные карты построения общих пространств – современный катехизис взаимодействия. Но они составлены языком, который непонятен юристам, – не имеют нормативной природы и не в состоянии заполнить пробелы правового регулирования.
Еще хуже с гармонизацией внутреннего законодательства и правоприменительной практики. Москва в штыки встречает идеи восприятия правового наследия и правовых достижений Евросоюза. Вместе с тем она осуществляет рецепцию отдельных фрагментов права ЕС или ориентируется на него. В результате получается не очень здорово. До совместимости с европейским правом российское законодательство явно не дотягивает. В то же время внутреннюю стройность и непротиворечивость оно утрачивает.
Хотя примеров, когда Россия и Европейский союз совместно работают над модернизацией общих стандартов или одинаково регулируют одни и те же правоотношения, предостаточно. О том, что Москва не чурается самых далеко идущих вариантов сближения правового регулирования, свидетельствует решение напрямую применять в стране технические регламенты ЕС, когда свои еще до конца не разработаны или просто отсутствуют.
Но в области правоприменения ситуация катастрофическая. И этим надо заниматься в первую очередь. Иначе не помогут даже нормы прямого действия, имеющиеся в СПС или включаемые в новое базовое соглашение. Точно также давно назрела необходимость в достройке и модернизации органов и механизмов управления сотрудничеством и партнерством. И объясняется это не только тем, что они продемонстрировали свою неэффективность. В нынешнем виде эти структуры вообще не могут быть эффективными (если мы только не откажемся от принципов равноправия и взаимности).
Чтобы исправить положение, эти органы должны хоть в какой-то части обладать компетенцией, которая позволяла бы им принимать обязывающие и юридически обязательные для сторон решения. В систему их работы необходимо включить процедуры обязательного разрешения споров путем применения действующего права. Им нужно предоставить возможность управлять не только отношениями сторон, но и самими общими пространствами, их функционированием и эволюцией.
Однако пусть и несовершенная, но правовая база отношений между Россией, Евросоюзом и входящими в него государствами все же имеется. А вот под отношения между Россией и НАТО она вообще не подведена. Основополагающий акт и восстановившая его действие Римская декларация от 28 марта 2002 г. являются даже не политико-правовыми, а чисто политическими документами. Никаких правовых последствий они не порождают. Никакие права и обязательства сторон, поддающиеся юридической защите, из него не вытекают.
Если бы политики удосужились прочитать эти документы, а затем ознакомились с комментарием юристов, то схватились бы за голову. Та часть, где даются отсылки к действующему международному праву и формулируются цели и принципы сотрудничества, представляет собой набор бесконечно повторяющихся общих слов, ничем не подкрепленных, тщетно скрывающих полное или почти полное отсутствие содержания. Используемые понятия не разъясняются. Определения отсутствуют.
Стройность появляется только тогда, когда фиксируется порядок работы и структура Совета Россия – НАТО (СРН). Конкретикой проникнут также перечень тем, которым СРН призван заниматься. Хотя темы, магистральные для утверждения союзнических отношений между Россией и НАТО, в нем отсутствуют. Еще один капитальный порок Основополагающего акта и Римской декларации – эти документы фактически легитимируют противопоставление России и военно-политического блока, узаконивают продолжающийся раскол континента.
Вывод однозначен. Предложение руководства России заключить Договор о европейской безопасности крайне своевременно. Такой договор или серия договоров нужны как воздух. И начинать следовало бы с коренного переосмысления Основополагающего акта и Римской декларации, поэтапного, но последовательного перевода на правовые основы всех конструкций в области безопасности и управления ею.
В целом приоритетом является укрепление правовой базы отношений между Россией и НАТО, Россией и ЕС, ее создание и/или модернизация. Без этого никакой прорыв в сотрудничестве и партнерстве не получится. Достигнутый уровень взаимодействия всегда будет зависеть от меняющейся конъюнктуры, будь то вопросы безопасности или новая повестка, предполагаемая инициативой «Партнерство для модернизации».
Новая повестка
Ренессанс в отношениях между Россией и НАТО, Россией и Евросоюзом позволяет задуматься о новых нетривиальных концепциях сотрудничества и поставить далеко идущие задачи. Инициатива «Партнерство для модернизации» не идет столь далеко. Но в случае успеха она вполне способна придать новое качество взаимодействию между Россией и единой Европой. Это начинание может проторить путь к объединению научного, инновационного и хозяйственного потенциала континента и его правовому обеспечению.
Впервые идея «Партнерства для модернизации» была озвучена на Стокгольмском саммите Россия–ЕС в ноябре 2009 г. и сразу же привлекла к себе пристальное внимание. На саммите в Ростове-на-Дону 1 июня 2010 г. Москва и Брюссель официально дали старт реализации этой инициативы, приняв Совместное заявление по «Партнерству для модернизации».
Это начинание призвано сделать работу по реализации дорожных карт построения четырех общих пространств более конкретной и продуктивной. Вся деятельность должна сконцентрироваться на тех направлениях, которые партнеры сегодня считают для себя главными. И в максимально короткие сроки дать результат.
Инструментами осуществления задачи становятся уже созданные ранее отраслевые диалоги и возникшие в их недрах вспомогательные и более специализированные переговорные структуры. Все они лишь переналаживаются под селекцию тем и проектов, отвечающих уточненным приоритетам, и концентрацию усилий на их поддержку и реализацию. Естественно, что они будут дополнены небольшой надстройкой по контролю над исполнением и стимулированию.
Значит, новизна будет заключаться в темпе, который должен быть задан совместной работе, – до сих пор она велась ни шатко ни валко – и в том, какие направления попадут в разряд приоритетов. Сейчас это основная интрига. Видение приоритетов у партнеров разное. Москва относит к их числу содействие инновационной деятельности в тех областях научно-технического прогресса, которые она уже ранее выбрала для себя в качестве будущей производственной специализации, и подгонка под них совместных исследований, венчурной деятельности и организации передовых производств. Брюссель хотел бы, чтобы модернизация понималась в широком смысле слова как относящаяся ко всем аспектам функционирования современного общества.
По Совместному заявлению пока еще слишком сложно (или преждевременно) судить о том, к чему привело согласование позиций сторон. Все названные в нем приоритеты очень важны. Но их перечень больше похож на механическое объединение самых различных подходов. Может быть, список будет служить для сторон всего лишь ориентиром. Конкретика появится в совместном Плане действий по реализации инициативы, которую руководство России и ЕС поручило подготовить.
Однако Брюссель отнесся к Совместному заявлению как закрепившему скорее его позицию. В предложениях, которые Евросоюз передал Москве уже через 10 дней после саммита, он пошел по пути наполнения каждого направления конкретным содержанием, отвечающим европейскому видению того, что нужно делать. В Заявлении такими приоритетами, в частности, названы:
- расширение возможностей для инвестирования в ключевые отрасли, стимулирующие рост и инновации, укрепление и углубление двусторонней торговли и экономического взаимодействия, а также создание благоприятных условий для малых и средних предприятий;
- содействие выравниванию технических регламентов и стандартов, а также высокому уровню защиты прав интеллектуальной собственности;
- транспорт;
- содействие развитию устойчивой низкоуглеродной экономики и энергоэффективности, а также поддержка международных переговоров по противодействию изменению климата;
- укрепление сотрудничества в сферах инноваций, исследований и развития, а также космоса;
- обеспечение сбалансированного развития путем принятия мер в ответ на региональные и социальные последствия экономической реструктуризации;
- обеспечение эффективного функционирования судебной системы и усиление борьбы против коррупции;
- содействие развитию связей между людьми и укрепление диалога с гражданским обществом для поощрения участия людей и бизнеса.
Вместе с тем в Совместном заявлении указывается, что «данный перечень направлений сотрудничества не является исчерпывающим. По мере необходимости могут добавляться другие сферы сотрудничества». Российская сторона явно будет делать упор на использование партнерства для содействия в реализации проектов-маяков по медицине, биотехнологии, фармацевтике, энергоэффективности, ядерным технологиям, нанотехнологии, информационным и телекоммуникационным технологиям, микроэлектронике, авиастроению, машиностроению и т.д. и совместное внедрение и коммерциализацию результатов. Европейский союз – на создание благоприятной среды для притока инвестиций и формирование предпосылок для перехода к зеленой экономике.
Но какие бы направления ни вошли в План действий, мерилом успеха станет нарастающая интенсификация работы в рамках диалогов, способность отбирать действительно перспективные проекты и быстро их запускать, формирование подлинной инфраструктуры совместной деятельности. Вот это, похоже, самое ценное. Благодаря «Партнерству для модернизации» от простого общения и дискуссий стороны в перспективе смогут перейти к массовому стимулированию конкретной деятельности, не привязанной к определенной территории, деятельности, ориентированной на результат, и привлечению под нее необходимых инвестиций.
Что дальше?
Преимущество такой программы, как «Партнерство для модернизации», заключается в том, что ее реализация связана с концентрацией или даже мобилизацией сил и средств на некотором ограниченном круге направлений. За счет этого есть высокая вероятность того, что в случае надлежащей постановки дела удастся быстро получить искомый результат. Но России и Евросоюзу такой программы заведомо мало. Им нужно, чтобы все властные структуры, все слагаемые политической системы, хозяйственного механизма и гражданского общества сотрудничающих сторон функционировали эффективно.
Ответом на такой политический и социальный заказ должна быть гораздо более масштабная и всеобъемлющая программа, в которую «Партнерство для модернизации» было бы органично вписано в качестве одного из слагаемых. Ею может стать формирование Большой Европы, или, иначе, Союза Европы, охватывающего весь континент.
Провозглашение курса на создание Большой Европы позволит теперь уже полностью и окончательно покончить с исторической несправедливостью и воссоединить две половинки Европы. Историческое примирение всех европейских народов, их добровольное объединение в единую семью снимут ту подозрительность, зависть и недоверие, которые по-прежнему отравляют межгосударственные отношения. Все расположенные здесь страны смогут в полном объеме проявить солидарность, столь близкую душе современного европейца.
Создание Большой Европы как единого хозяйственного комплекса будет означать, что приложение капитала не будет ограничиваться никакими национальными рамками. Все экономическое пространство континента без каких-либо изъятий будет открыто для свободной предпринимательской деятельности. Борьба с дискриминацией хозяйствующих субъектов по признаку национальной принадлежности и с недобросовестной конкуренцией будет вестись непрерывно и последовательно, тем самым обеспечивая для всех единые правила игры.
Создание Большой Европы как социальной общности приведет к тому, что любое частное лицо сможет пользоваться одинаковой защитой и тем же набором и объемом прав, что и все остальные, вне зависимости от того, где, в какой части региона живет и работает. Всем будет гарантирован одинаковый социальный статус. За этим будут следить административные и судебные органы на внутригосударственном, наднациональном и международном уровнях.
Создание Большой Европы как политического союза всех государств континента будет означать, что они смогут сообща и максимально эффективно противостоять глобальным угрозам и решать проблемы, стоящие перед отдельными странами. Объединение политического веса и влияния позволит существенно продвинуться к урегулированию большинства застарелых конфликтов вне зависимости от их географии. Государства Большой Европы получат возможность сообща проецировать на протекающие в мире процессы свое видение того, как этот мир должен быть устроен, чтобы в нем господствовала сила права, а не право силы, и чтобы его целью стало гармоничное справедливое развитие для всех.
