Летом 1932 г., в самый разгар Великой депрессии, Франклин Рузвельт прилетел в Чикаго, чтобы принять выдвижение в президенты от Демократической партии. На арене, где проходило действо, звучала песня – лейтмотив его избирательной кампании – «Счастливые дни возвращаются». Однако немногие согласились бы с её жизнеутверждающими словами: «Небо над нами снова просветлело».
Каждый четвёртый американец сидел без работы, а миллионам работающих снизили заработную плату. Росла заболеваемость, особенно в афроамериканском сегменте общества, где туберкулёз встречался в пять раз чаще, чем среди белых американцев. Наблюдался всплеск уличных беспорядков, и их наиболее частыми жертвами становились чернокожие мужчины и профсоюзные активисты. Выступая с официальным заявлением о согласии стать кандидатом в президенты, Рузвельт, занимавший тогда должность губернатора штата Нью-Йорк, обещал найти выход из общенационального кризиса, предлагая «Новый курс для американского народа».
Несколько недель спустя его оппонент и тогдашний президент Герберт Гувер ужесточил свои и без того неудачные методы борьбы с Великой депрессией. Десятки тысяч обнищавших ветеранов Первой мировой войны развернули палаточный городок в Вашингтоне, требуя у Конгресса выплаты премиальных денег, которые им причитались за службу. Идея помощи ветеранам получила некоторую поддержку в Конгрессе, но недостаточную, а Белый дом и вовсе выступал категорически против этого. Президент возражал против любых трат федерального бюджета. «Благоденствие нельзя восстановить посредством опустошения казны», – любил повторять Гувер. Вскоре он приказал армии убрать с площади палаточный городок. Разгонять ветеранов направили солдат с обнажёнными штыками, слезоточивым газом, танками и дымовыми шашками. Двое мужчин погибли, поражённые пулями из стрелкового оружия. «Почему Гувер не предложил этим ветеранам кофе и сэндвичи?» – спросил Рузвельт у своего помощника.
Благодаря беспрецедентному взрыву активности в законодательной и исполнительной ветвях Новый курс позволил перераспределить политическую и экономическую власть в пользу наиболее униженных. В рамках этого курса оказывалась помощь всем, кто в ней нуждался: безработному ветерану, фермеру-арендатору, мигранту-сборщику овощей, подсобному рабочему на текстильной мануфактуре, шахтёру, рабочему на конвейере и миллионам других.
Политика Рузвельта вызывала более решительную отповедь со стороны критиков, чем сегодня принято думать. Последним казалось, что федеральное правительство выходит далеко за рамки своего мандата, а это создаёт серьёзную угрозу. Но президент знал – и это нелишне помнить тем американским политикам, которые борются с нынешними трудностями, – что самой большой ошибкой, которую можно допустить во время кризиса, это предпринимать недостаточно усилий. Не нужно бояться сделать слишком много – нужно бояться сделать слишком мало.
Экстренные меры
Выступая с официальным обращением по случаю вступления в должность холодным, пасмурным субботним днём в марте 1933 г., Рузвельт дал ясно понять, что будет совсем другим президентом. Он запросил «широкие исполнительные полномочия, чтобы вести войну с бедствием – не меньше тех, которыми я был бы наделён, если бы в нашу страну вторгся иностранный захватчик». Но, даже имея такие полномочия, Франклин Делано Рузвельт (ФДР) не мог по своему желанию положить конец депрессии, которая погрузила страну в глубины отчаяния. В тот момент, когда он говорил соотечественникам, что «единственное, чего нам нужно бояться, – это самого страха», американцы в панике снимали с банковских счетов сбережения и вынуждали губернаторов объявлять кредитные каникулы, чтобы избавиться от набегов кредиторов. Тысячи мелких банков обанкротились, и даже могущественный Уолл-Стрит сталкивался с неплатёжеспособностью.
ФДР не тратил время попусту. В понедельник после инаугурации он объявил каникулы национального банка, а в четверг подписал законодательство о страховании депозитов. В следующее воскресенье, во время первой из многочисленных «Бесед у камина», он упрашивал американцев оставить деньги в банках вместо того, чтобы держать их под матрасами. «Капитализм был спасён за восемь дней», – отмечал потом политолог Реймонд Моли, член так называемого мозгового треста Рузвельта.
Но как быть с безработными и голодными? В течение ста дней, задав тем самым новую высокую планку для будущих президентов, ФДР со своей администрацией создал Гражданский корпус охраны окружающей среды, дав работу 250 тысячам молодых людей, занятых землеустройством. Их называли ещё «Древесной армией Рузвельта». А для тех, кто стоял в очередях за бесплатным питанием и зависел от благотворительной помощи, Конгресс учредил Федеральную администрацию по оказанию чрезвычайной помощи, предоставлявшую гранты штатам на продовольствие для голодавших американцев. В первый день работы Гарри Хопкинс, один из ближайших советников ФДР, возглавивший эту администрацию, открыл пункт выдачи в вестибюле здания и за первые два часа потратил 5 млн долларов.
Чтобы помочь людям пережить зиму 1933–1934 гг., Хопкинс взял на себя руководство созданием Управления промышленно-строительными работами общественного назначения (WPA), которое к первому Рождеству Рузвельта в Белом доме создало более трёх миллионов рабочих мест.
Таким образом, Рузвельт запустил две программы по созданию рабочих мест, которые осуществлялись на протяжении всего Нового курса: Управление общественных работ (WPA, или УОР) и Администрацию общественных работ (PWA, или АОР), утвердив для них более объёмные бюджеты, чем те, которые когда-либо раньше выделялись в мирное время. В то время как АОР работала с частными подрядчиками и фокусировалась на крупномасштабных проектах, УОР нанимало безработных. Так было трудоустроено 8,5 млн человек.
Эти программы не только облегчили положение обездоленных американцев, но и заложили основу для экономического роста в последующие десятилетия. АОР ежегодно приобретала почти половину всего бетона и треть всей стали, производимых в Соединённых Штатах. От миллиона километров дорог и 800 аэропортов до тысяч плотин и канализационных колодцев, АОР и УОР создали массивную инфраструктуру, особенно на недостаточно развитом Юге и Западе. АОР построила новые школы почти в половине округов, включая афроамериканские школы в 24 штатах, преимущественно на Юге.
Эти программы позволили пережить самые трудные периоды Великой депрессии. Но без ответа оставался принципиальный вопрос: что предпринять, чтобы избежать её повторения?
Тем временем на ранчо
С начала президентства Рузвельт повторял одно и то же: экономика разбалансирована. В 1920-е гг. происходил феноменальный экономический рост: «форды» и «шевроле» сходили с конвейеров мощным потоком, и фондовый рынок брал всё новые и новые высоты. Однако доходы и богатство оставались сосредоточенны на вершине пирамиды американского общества. Задолго до того, как кейнсианская революция внедрила в сознание экономистов истину о важности поддержания платёжеспособного спроса, либеральные политики увидели кризис капитализма в современной потребительской экономике, доказывая, что только государство может предложить выход. «Сегодня наша задача не в обнаружении и эксплуатации природных ресурсов или непременном наращивании производства товаров, – говорил Рузвельт. – Она состоит в более трезвом и менее драматичном ведении бизнеса… в решении проблемы недопотребления… более справедливом распределении товаров и благосостояния, а также в том, чтобы приспособить имеющиеся экономические организации и институты к служению людям».
В первых рядах тех, кто нуждался в государственной помощи, находились фермеры, сильно пострадавшие в 1920-е гг. и настроенные мятежно. Заложив земли в годы Первой мировой войны для расширения производства и приобретения современной техники, они увязли в долгах и попали в порочный круг, из которого не могли выбраться. Чем больше продуктов они поставляли на рынок, тем ниже опускались цены. С 1929 по 1932 гг. средний подушный доход фермерских семей упал более чем на две трети. Ко дню инаугурации ФДР для покупки пары обуви стоимостью 4 доллара нужно было продать столько пшеницы, сколько умещалось на футбольном поле.
Рузвельт был решительно настроен на спасение фермеров. Сформировав Управление регулирования сельского хозяйства, он дал возможность фермерам заключать договоры с федеральным правительством для получения прямых наличных выплат в обмен на ограничение производства. В «Беседе у камина», призванной протащить законопроект через Конгресс и преодолеть противодействие скептически настроенных сенаторов, опасавшихся взятия сельского хозяйства под контроль федеральным правительством, Рузвельт попытался представить свою программу не радикальной, а вполне демократической мерой. Указывая не добровольность контрактов и передачу полномочий местным комитетам самоуправления, которые будут определять квоты для каждой фермы, он назвал это «партнёрством между государством и фермерством, но не партнёрством в разделении прибыли». И всё же всем было понятно, что Управление регулирования сельского хозяйства представляет собой беспрецедентный уровень вмешательства федерального центра в старейшую из американских отраслей.
Конечно, проблемы возникали. На первый взгляд всё выглядело так, будто государство платит фермерам, чтобы те зарывали урожай, пока многие голодают, и это не могло не вызывать праведного гнева. Правительство выкупило шесть миллионов свиней, многие из которых пошли под нож. Критики называли это «закланием невинных». Более того, чтобы утихомирить недовольных законодателей из южных штатов, контролировавших ключевые комитеты в Конгрессе, в окончательном варианте программы землевладельцам передали право принимать решения, какие земли оставить под паром вместо того, чтобы напрямую выдавать фермерам субсидии. Это означало, что почти миллион фермеров-арендаторов и испольщиков были выдавлены с пахотных земель. Однако Новый курс позволил поднять доходы фермеров, а стало быть, и потребительский спрос. Без такого плана, объяснял Рузвельт, «миллионы людей, занятых в городской промышленности, не смогут продавать промтовары селянам и аграриям».
Некоторые представители сельскохозяйственной отрасли ещё больше обнищали. ФДР предложил гранты и кредиты для переселения сотен тысяч обездоленных фермеров, построив федеральные лагеря для рабочих-мигрантов. В романе «Гроздья гнева» Джон Стейнбек уловил чувство коллективной надежды в этих чистых лагерях с водопроводом и бесплатной медицинской помощью. В одном из них жила вымышленная семья Джоудов, которая, подобно тысячам других так называемых «оки» (выходцев из Оклахомы), потеряла ферму и приехала на заработки в Калифорнию. «Это начало – от “я” до “мы”» – написал Стейнбек. В то время, как крупные землевладельцы запрещали и жгли его роман-бестселлер, первая леди Элеанора Рузвельт превозносила автора в своей регулярной колонке. Её муж дважды принимал Стейнбека в Белом доме.
Чтобы стимулировать и ускорить региональное развитие и снизить стоимость электроэнергии на Юге, ФДР создал Управление ресурсов бассейна Теннесси. Восстанавливаясь в Тёплых Источниках (Warm Springs) штата Джорджия после полиомиелита, парализовавшего нижнюю часть тела от талии, Рузвельт узнал не понаслышке, как сельская Америка осталась на обочине «ревущих двадцатых». В бассейне реки Теннеси лишь у нескольких семей было электричество в домах. Немногие имели ванные комнаты или даже удобства во дворе, и многим фермерским жёнам приходилось идти несколько сот метров за водой для дома.
Администрация по электрификации сельских районов ещё больше изменила жизнь фермеров. Частные провайдеры коммунальных услуг долго игнорировали сельскую Америку, потому что не получали прибыль от подключения изолированного фермерского дома к электросети. Данная программа финансировала местные кооперативы, обеспечивавшие самые отдалённые ранчо и хижины дешёвой электроэнергией. Бригады рабочих протягивали линии электропередачи по всей стране, заводили провода в миллионы домов и хозяйственных построек, устанавливали осветительные приборы и электрические розетки в каждой комнате самых захудалых домиков. Электричество совершило революцию в сельской жизни. Благодаря «деревьям свободы для фермеров», как называли столбы линий электропередач, семьи получили возможность замораживать продукты и качать воду насосами. Улучшилось питание, и снизилась детская смертность. В течение двух лет после создания Администрации по электрификации сельских районов 350 кооперативов в 45 штатах провели электричество в 1,5 млн ферм.
Сила в профсоюзном единстве
Новый курс также произвёл революцию на заводах, фабриках и в шахтах. Бум 1920-х гг. обошёл стороной промышленных рабочих точно так же, как и фермеров; беднейшие 40 процентов нефермерских семей в среднем зарабатывали всего 725 долларов в год, а новейший потребительский товар, радиоприемник, стоил 75 долларов. В течение 1920-х гг. располагаемый доход снизился у 93 процентов городских рабочих, и лишь у 1 процента он вырос на 75 процентов.
Чтобы выйти на рост доходов, Рузвельт стремился дать рабочим право создавать профсоюзы. Он хотел решить проблему недопотребления не с помощью госрасходов, а за счёт усиления переговорной позиции рабочих, которая позволила бы им добиваться от работодателей более высокой заработной платы. Он доказывал в «Беседе у камина», что «для работодателя это лучше, чем безработица и низкая заработная плата, потому что так увеличивается число тех, кто может купить его продукцию». ФДР изложил свои доводы как бы между прочим, но это стало сигналом исторического отхода от 1920-х гг., когда суды принимали постановления против профсоюзов, а ополчения штатов подавляли их активность.
Закон о восстановлении национальной промышленности, также принятый в течение первых ста дней после прихода Рузвельта в Белый дом, приостановил действие антимонопольного законодательства, чтобы дать возможность предприятиям скоординировать производство и зарплаты. Он оказался провальным, поскольку капитаны бизнеса использовали его, чтобы сокращать рабочее время и заработную плату. Но зато он давал рабочим право на самоорганизацию, сея семена для одной из самых далеко идущих реформ Нового курса: демократизации на рабочих местах. В результате рабочие перешли на сторону Рузвельта. «Президент хочет, чтобы вы вступали в профсоюз», – заявил Джон Льюис, президент Профсоюза шахтёров Америки. В штатах, где добывался уголь, шахтёры, которые до этого опасались последствий вступления в любое объединение, бросились самоорганизовываться. Новые права, особенно те, что бросали вызов большому бизнесу, приживались нелегко. Весной и летом 1934 г. бастующие рабочие, требующие от работодателей признания их права на самоорганизацию, вышли на улицы Толедо, Миннеаполиса и Сан-Франциско, где произошли ожесточённые столкновения с полицией. Но к тому времени, когда американцы уже проголосовали на промежуточных ноябрьских выборах, программы Нового курса дали работу миллионам безработных и создали ощущение национальной идеи. Демократы увеличили большинство в Палате представителей на девять, а в Сенате на десять человек. Второй раз со времён Гражданской войны партия, контролирующая Белый дом, расширила своё представительство в Конгрессе.
Электоральная победа заложила основу для более далеко идущих реформ. Летом 1935 г. сенатор Роберт Вагнер из Нью-Йорка, ведущий либерал в Конгрессе, получил голоса, необходимые для того, чтобы провести в жизнь национальный закон о трудовых отношениях, известный также как Закон Вагнера.
За два года после принятия закона почти пять миллионов рабочих вышли на забастовки, требуя, чтобы работодатели выполняли новый закон о земле. Самая знаменитая забастовка случилась на заводе «Дженерал Моторс» в городе Флинт штата Мичиган, где с 1936 г. рабочие автогиганта проводили «сидячую забастовку», оккупировав цеха и, в конце концов, добившись признания профсоюза. Как сказал один сотрудник «Дженерал Моторс», «даже если бы мы ни черта больше не добились, по крайней мере, у нас теперь было право бесстрашно открывать рот и чего-то требовать».
Новый порядок
Наряду с правом на самоорганизацию, Новый курс дал рабочим право на социальное страхование после принятия Закона о социальном обеспечении. ФДР говорил, что в эпоху массовой безработицы правительство вынуждено предлагать защиту от превратностей судьбы, таких как потеря работы или крайняя нужда в старости.
У закона были изъяны. С одной стороны, он исключал слуг и наёмных тружеников сельского хозяйства, тем самым упуская из виду подавляющее большинство афроамериканских работников – это та цена, которую потребовали законодатели южных штатов, где действовали «законы Джима Кроу» (неофициальное название законов о расовой сегрегации в ряде штатов в 1890–1964 гг. – прим. ред.), за поддержку законопроекта. С другой стороны, создана двухуровневая система государственной помощи, которая распространялась в основном на мужчин-кормильцев, тогда как вдовы, инвалиды и дети без работающего отца получали более скупое пособие в зависимости от уровня своего достатка.
Хотя программы социального обеспечения и другие инициативы в рамках Нового курса опирались на господствовавшие расовые и гендерные предрассудки, ставя в более привилегированное положение работников-мужчин, они всё же привели федеральное правительство во все города страны, лишив местных чиновников исторической привилегии управлять существующим общественным порядком и иметь при этом беспрекословный авторитет. От ферм до заводов между федеральным правительством и беднотой образовались новые связи, дававшие возможность в корне изменить экономические отношения. В городе Аликвиппа, штат Пенсильвания, где настроенные против профсоюзов сталелитейные бароны десятилетиями управляли этой деловой столицей и доминировали в местной политике, рабочие устроили марш в поддержку Рузвельта. «Америка принадлежит тебе – написали они на плакатах. – Организуй её и предъяви на неё права!».
ФДР верил, что Новый курс позволит предотвратить депрессии в будущем – отчасти воодушевив граждан заявить претензии на новые экономические права, защищённые новым «экономическим конституционным порядком», как он его называл. Цель, как он объяснял, когда впервые баллотировался на пост президента, заключалась в том, чтобы дать американцам полномочия добиваться «большего равноправия и получать больше возможностей участвовать в распределении национального богатства». После десятилетних спекуляций Уолл-Стрит и взлетевшего до небес курса акций на фондовом рынке, для обуздания которого предшественник Рузвельта почти ничего не делал, все понимали радикализм этих слов.
Тот человек в Белом доме
Хотя сегодня многие вспоминают Рузвельта как великого героя, в своё время он не был любим всеми. Миллионы американцев благоговели перед ним и возвращали его в Белый дом ещё три раза на президентских выборах, но были и миллионы презиравших его. Они называли его диктатором и предателем своего класса. Некоторые, не желая даже произносить его имени, говорили «тот человек в Белом Доме».
Для Рузвельта это не было сюрпризом. «В данной избирательной кампании есть одна проблема, – сказал он в 1936 г. незадолго до опроса, выявившего, что 83 процента республиканцев считали, будто его администрация может привести к диктатуре. – Это я сам, и народ должен определиться: он за меня или против меня». В Хэллоуин он провёл массовый митинг на Мэдисон-сквер-гарден. «Никогда ещё раньше за всю нашу историю эти силы не были настолько сплочёнными, чтобы противодействовать одному кандидату, как сегодня», – дерзко провозгласил он. Три дня спустя Рузвельт победил на выборах, получив 60 процентов голосов. С 1820 г. никто ещё не побеждал с таким перевесом.
Противники Рузвельта ненавидели его не потому, что он отказался от преимуществ своего аристократического воспитания, и не из-за его склонности накапливать беспрецедентную исполнительную власть, хотя всё это так. Они ненавидели его потому, что он пошёл на радикальный разрыв с традиционной публичной политикой. Новый курс был настолько популярен, что Демократическая партия привлекла под свои знамёна миллионы новых рабочих, иммигрантов и афроамериканских избирателей. Это привело к образованию устойчивой коалиции, которая обеспечила победу ему и его последнему вице-президенту Гарри Трумэну. Новый курс дал демократам контроль над обеими палатами Конгресса на протяжении следующих 50 лет с небольшими перерывами, позволив формировать законодательную повестку дня в течение нескольких десятилетий. Однако политика Рузвельта вела к появлению победителей и проигравших, причём это делалось умышленно. Как он сам выразился, «экономические роялисты сетуют на наше желание уничтожить американские институты. Но на самом деле их не устраивает наше стремление отнять у них власть».
Во время чрезвычайных происшествий в стране и в мире, когда на родине было столько отчаяния, а за рубежом к власти приходили диктаторы, Рузвельт стремился заново отстроить экономику как способ восстановления процветания и сохранения демократии. Проводя разбор экономической катастрофы 1932 г., он сказал стране, что «экстренных» мер будет недостаточно. «Реальная экономическая терапия должна заключаться в уничтожении болезнетворных бактерий в организме, а не в лечении внешних симптомов», – говорил он. Истинное разрешение кризиса требовало того, что он называл «строительством снизу вверх».
Почти столетие спустя США снова сталкиваются с эпическими угрозами политической элите: пандемия COVID-19, резкий экономический спад и нападки на демократические институты. Непопулярный республиканский президент, сделавший, по мнению многих, слишком мало для разрешения национального кризиса, потерял президентские полномочия после голосования. Подобно Рузвельту, новому президенту-демократу предстоит сделать выбор между аккуратным продвижением шаг за шагом и смелыми действиями. Залечивая травму в обществе, Вашингтон может довольствоваться ограниченной ролью, которую он традиционно играл в последние годы, в надежде, что постепенное наращивание одних и тех же мер каким-то образом выведет страну из нынешнего лабиринта и тупика. Однако отчаянные времена требуют отчаянных мер, поэтому разумнее ошибиться в процессе энергичных действий, нежели в процессе бездействия.
«Правительства могут заблуждаться, президенты ошибаются. Но бессмертный Данте говорит, что божественное правосудие взвешивает грехи хладнокровных и горячих сердцем людей на разных весах, – эти слова Рузвельт сказал в 1936 г., принимая повторное выдвижение от своей партии в Филадельфии. – Лучше эпизодические промахи правительства, действующего в духе благотворения и добрых дел, чем систематические упущения правительства, замёрзшего во льдах собственного безразличия».
