Решение Дональда Трампа вывести Америку из всеобъемлющего соглашения по иранской ядерной программе (СВПД), заключенного в 2015 году Ираном и «шестеркой» международных переговорщиков (США, Великобритания, Германия, Франция, Россия и Китай), серьезно взволновало мировое сообщество. В Европе, Москве и Пекине опасаются, что введение Вашингтоном против Исламской Республики новых односторонних санкций, обладающих экстерриториальным характером, может не только затруднить ведение бизнеса с Тегераном, но и спровоцировать иранскую элиту выйти из СВПД.?Если это действительно произойдет, то нет никаких гарантий, что вместо СВПД удастся заключить новое соглашение и вернуть иранскую ядерную программу под международный контроль.
В настоящий момент судьба «сделки века», как в свое время окрестили СВПД журналисты, зависит от готовности оставшихся пятерых членов «шестерки» противодействовать ограничительным мерам США. В самом Тегеране четко дали понять, что собираются до последнего оставаться участниками соглашения, но при условии, что России, Китаю и прежде всего европейским странам удастся нейтрализовать негативное влияние американских санкций на экономику Ирана. В некотором смысле такая постановка вопроса ставит точки в многолетнем споре политиков и экспертов по поводу эффективности ограничений, наложенных международным сообществом на Исламскую Республику в 2010–2012 годах. В Тегеране, несмотря на бравурные заявления, считают указанные санкции очень эффективными и не хотят их возвращения.
Откуда взялись санкции
Напомним, что Исламская Республика Иран (ИРИ) живет в условиях санкционного давления практически с момента своего возникновения в 1979-м. Степень этого давления в разные периоды была различной, но санкции с Ирана полностью не снимались никогда. Даже после заключения «сделки века» Америка сохранила в силе целый ряд мер, введение которых не было напрямую связано с ядерной программой Тегерана.
Главной причиной формирования системы санкций в отношении Ирана обычно называют его ядерные исследования, вызвавшие серьезные опасения у международного сообщества. В соответствии с этой точкой зрения поводом для принятия мер против ИРИ стали впервые прозвучавшие осенью 2002-го утверждения: дескать, под видом создания инфраструктуры полного ядерного топливного цикла Тегеран на самом деле разрабатывает оружие. На эти обвинения Иран ответил выходом из режима моратория на ядерную конверсию (август 2005-го) и обогащение (январь 2006-го), отказом от исполнения Дополнительного протокола к Соглашению о гарантиях с МАГАТЭ (февраль 2006-го), а также вводом в строй в августе того же года предприятия по выработке «тяжелой воды» в Араке. В этой связи 23 декабря 2006 года Совет Безопасности ООН принял первую (№ 1737), а 24 марта 2007-го – вторую санкционную резолюцию (№ 1747) по Ирану. Предполагалось, что эти и последующие резолюции Совбеза должны ликвидировать возникшую в регионе серьезную угрозу Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО).
Однако угроза нарушения ДНЯО была первой, но не единственной и даже не самой важной причиной формирования системы антииранских санкций. Точнее понять суть ситуации можно, если учесть, что санкционный режим в отношении ИРИ начал складываться не в 2003–2006 годах из-за ее ядерной программы, а тогда же, когда возник продолжающийся по сей день конфликт Тегерана и Соединенных Штатов. Превращение Ирана (вопреки всем изначальным планам США по «приручению» исламского режима) из стратегического регионального экономического и политического партнера Америки в ее оппонента, угрожающего другому союзнику Вашингтона – Израилю, не могло остаться безнаказанным. Поэтому первые ограничительные меры против ИРИ были введены еще в 1979 году.
Шум, поднявшийся в 2002-м вокруг иранской ядерной программы, пришелся американцам как нельзя кстати. Теперь они могли не только аргументированно обосновывать, почему Тегеран надо жестко сдерживать, но и через международные институты склонять к этому своих не всегда сговорчивых партнеров (а иногда и оппонентов). Кроме того, гипотетическая перспектива появления у Ирана ядерного оружия заставила некоторые европейские и ближневосточные страны иначе посмотреть на это государство и почувствовать угрозу собственным интересам.
Справедливости ради надо сказать, что Иран сам копал себе яму. Последовательный отказ от конструктивного диалога с международным сообществом и наращивание неподконтрольного МАГАТЭ потенциала по производству ядерных материалов подталкивали внешних игроков в созданный США антииранский лагерь.
В итоге Совбез ООН принял резолюцию № 1929, ставшую «дорожной картой» для введения в 2010–2012 годах наиболее чувствительных санкций в отношении ИРИ. В результате реализованных на ее основании США, ЕС и их союзниками мер Иран оказался отрезан от международной финансовой системы (в том числе системы SWIFT). Также он был лишен доступа к иностранным инвестициям и технологиям, необходимым для развития ключевых отраслей экономики (в первую очередь нефтяной и нефтехимической), возможности импорта бензина, использования международных страховых и транспортных услуг при перевозке нефти. Покупка у Тегерана нефти подпала под эмбарго.
Жизнь на грани
На все это Иран ответил рядом встречных мер. Некоторые из них весьма позитивно сказались на развитии республики. Но все же они гарантировали ИРИ не жизнь, а выживание. Ситуация после введения санкций 2010–2012 годов для страны сложилась тяжелая. Наложенные на Иран ограничения больно ударили по его экономике. Объемы добычи и экспорта иранской нефти после 1 января 2012-го (с момента принятия ЕС решения о введении нефтяного эмбарго с июля того же года) сократились более чем на 50% (добыча с 3,8 млн до 2,3– 2,7 млн баррелей в сутки, экспорт с 2,4 млн до 0,9–1,3 млн баррелей в сутки). Объемы закупок сократили даже азиатские импортеры иранской нефти – Китай, Южная Корея, Япония и Индия.
Принятые США, ЕС и их партнерами меры вызвали серьезную нехватку иностранной валюты в стране, обвалили курс иранского риала, а также создали проблемы с ввозом потребительских товаров. Уже в июне 2012-го в Иране остро ощущался дефицит бюджетных средств, необходимых для финансирования начатого строительства крупных промышленных проектов. Объем инвестиций в развитие нефтедобывающей отрасли начал неуклонно падать. В 2012 м он составлял $21 млрд. В 2013–2014 годах этот показатель сократился до $17 млрд. В 2015–2016 годах, по оценкам представителей министерства нефти, инвестиции могли прекратиться уже полностью. Под вопросом оказалась реализация целого ряда проектов, включая разработку нефтяных полей Йаран, Северный и Южный Азадеган, а также инфраструктуры, соединяющей их с экспортными терминалами на побережье Персидского залива. На ввод в эксплуатацию этих месторождений очень рассчитывало иранское руководство, т. к. это позволило бы увеличить объемы нефтедобычи на 600–750 тыс. баррелей в сутки.
К концу июля 2012-го правительство ИРИ и руководство Центрального банка фактически признали, что не могут более финансировать низкий официальный курс риала по отношению к доллару США и должны принимать во внимание колебания иранской валюты на черном рынке. В результате в стране де-факто сложилась двойная обменная система: помимо официального курса (по которому частные лица практически не могли приобрести валюту) существовал и уличный курс, устанавливаемый частными менялами. Вслед за этим, в 2012–2013 годах, стоимость риала покатилась вниз. Так, если к началу февраля 2012-го на свободном рынке за один доллар США давали до 18 000 иранских риалов, то к концу ноября его стоимость составила уже 24 570 иранских риалов, а к 2015 году – 34 500. Снижение стоимости национальной валюты ИРИ происходило скачкообразно, что было существенным стрессом для экономики страны. Наиболее резкое падение произошло в конце сентября – начале октября 2012-го, и это чуть было не дестабилизировало политическую ситуацию.
Изначальная попытка иранского руководства компенсировать нехватку инвалютных поступлений за счет наращивания риаловой денежной массы (иными словами, путем запуска «денежного печатного станка») привела к тому, что с лета 2012-го страну захлестнула инфляция. К 2014 му темпы ее роста составляли более 40% в год. Только значительными усилиями кабинета министров президента Хасана Роухани (избран на этот пост в июне 2013-го) властям удалось снизить уровень инфляции до 15% в 2015 году.
Обесценение национальной валюты и проблемы с импортом товаров народного потребления подстегнули рост потребительских цен, в ряде случаев вызвали кризис на рынке. Так, в конце июля 2012-го ажиотаж, возникший вокруг куриного мяса, привел к резкому скачку стоимости указанной продукции и ее исчезновению с прилавков. Сбить цены можно было бы, закупив курятину за рубежом. Но без государственного вмешательства импортеры продовольствия не смогли получить должного объема инвалюты по льготной цене и вовремя пройти жесткие процедуры таможенной очистки. Даже оперативное вмешательство государства не сразу дало нужный эффект.
16 февраля 2015 года, выступая перед депутатами меджлиса (парламента), министр нефти Бижан Намдар-Зангане констатировал: в 2014 году Ирану удалось получить лишь $49 млрд от экспорта нефти, что было значительно меньше доходов даже 2013 года ($64 млрд). Ситуация усугублялась тем, что в конце 2014-го цены на нефть упали. На этом фоне социальные показатели также были малообнадеживающими. По разным данным, за чертой бедности в Иране жили от 14 млн до 25 млн человек (не менее 35% населения, а по максимальным оценкам – и все 60%). Достаточно сильным было социальное расслоение: доходы богатейшей части граждан в 15,5 раза превосходили доходы беднейшей части. Уровень безработицы достигал 11% (по неофициальным данным – 19%). Причем этот показатель, несмотря на все заявления правительства, продолжал расти.
СВПД и его значение для Ирана
В таких условиях снятие санкций стало приоритетной задачей внешней политики Тегерана. Пойдя на конструктивный диалог с международным сообществом, страна смогла облегчить лежащее на ее плечах бремя и запустить процесс ослабления санкционного давления. В первую очередь СВПД отменял существовавшие ограничения на торговлю нефтью, что позволило увеличить приток средств в казну. Одновременно начался постепенный процесс реинтеграции Ирана в мировую экономику. Иностранные инвесторы стали прощупывать возможные варианты возвращения в ИРИ.?Восстанавливались межбанковские связи. Вместе с тем руководству страны в период 2015–2018 гг. удалось стабилизировать ситуацию в экономике, хотя и не гарантировать устойчивость процесса ее возрождения.
Причин для этого было много, но одной из главных оставались санкции – как те, что США отказались снять, так и последствия от действия уже снятых. За годы существования санкционного режима Иран практически растратил свои финансовые резервы, которые мог бы пустить на стимулирование экономики. Средств, размороженных на счетах иностранных банков по результатам соглашения между «шестеркой» переговорщиков и Тегераном, для насыщения финансового голода оказалось недостаточно, а зарубежные инвесторы продолжали смотреть на Исламскую Республику с опаской. Поскольку американцы сохранили часть своих экстерриториальных санкций (ссылаясь, например, на имеющиеся в Иране проблемы с правами человека, отмывание через его банковскую систему денег, а также поддержку иранцами групп, считающихся в США террористическими организациями), иностранцы воздерживались от вложения средств в экономику страны. Сохранялись проблемы с проведением международных финансовых операций. Высокие политические риски и административные издержки также отталкивали иностранных инвесторов.
Важно было и то, что, находясь под санкциями, Иран оказался лишен возможности обновлять основные фонды производства, которые к 2015-му устарели или серьезно износились. В ряде отраслей (например, сталелитейной) требовалась практически полная их замена. Но денег на это в казне не было.
В результате по итогам 2017-го социально-экономическая ситуация в Иране складывалась непросто. Хотя второй год кряду страна демонстрировала положительные темпы роста ВВП, жизнь простых граждан заметно лучше от этого не становилась. Сократившаяся в 2016 м безработица в следующем году вновь начала расти, достигнув, только по официальным данным, 12,5%. Продолжалось постепенное обесценение иранского риала, снижалась покупательная способность населения, росли цены на потребительские товары (достаточно высокими были темпы роста цен на продукты питания – до 20% в год). Сохранялся значительный разрыв между доходами богатых и бедных, в то время как к малоимущим стратам относилось от 40 до 60% иранцев. Особо незащищенной была иранская молодежь, уровень безработицы среди которой, по разным оценкам, варьируется от 20 до 40%.
Конечно, в сложившейся ситуации были виноваты не только санкции. К началу этого года существовавшая в Иране система экономического управления сама по себе стала все чаще давать сбои. Это было обусловлено такими структурными проблемами, как неограниченное вмешательство государства в дела бизнеса; непропорционально большая доля госсектора в экономике; низкая эффективность производства, связанная с высоким уровнем государственного протекционизма, создавшего «тепличные» условия для основных отраслей национального хозяйства; высокая зависимость бюджета от поступлений «нефтедолларов»; неоправданно раздутые социальные программы, на которые расходуется до 60 (по другим данным, 80) млрд долларов в год; высокий уровень коррупции и значительные административные издержки; элементы т. н. «исламской экономики», негативно влиявшие на развитие банковского сектора. Однако пытаться реформировать эту систему Ирану все же легче в условиях ослабленного санкционного давления. В результате правящая элита в большинстве своем демонстрирует серьезное намерение СВПД сохранить. В противном случае ИРИ не ждет ничего хорошего.
В случае разрыва СВПД
Для Тегерана упразднение СВПД будет означать постепенное возрождение санкций, медленный экономический рост, стагнацию и сохранение тяжелой социальной ситуации. На этом фоне, как обычно, очки начнут набирать консерваторы. Сегодня в Тегеране уже часто говорят, что после Роухани пост президента займет более жесткий руководитель, который наведет порядок в стране и станет иначе разговаривать с Западом. Если СВПД прекратит свое существование, то вину за это возложат на нынешнего президента и описанный выше сценарий, скорее всего, станет явью. Между тем с каждым годом все актуальнее становится вопрос «Кто станет следующим верховным лидером?» Кандидатура преемника аятоллы Али Хаменеи во многом будет зависеть от того, каким будет общий политический фон в Иране.
Более того, как отмечалось ранее, экономическая ситуация в Исламской Республике остается тяжелой. В конце декабря – начале января по стране прокатилась волна протестов. Многие считают, что эти волнения были лишь верхушкой айсберга. Критика в отношении режима потихонечку растет. Протестное движение в стране удалось подавить, но напряженность сохраняется. В таких условиях отмена СВПД и постепенное введение новых санкций против Тегерана может болезненно ударить по социально-экономической ситуации и как следствие дестабилизировать ситуацию политическую.
