Опубликовано в журнале Foreign Affairs, № 5, 2012 год. © Council on Foreign Relations, Inc.
В отличие от стратегии сдерживания времен холодной войны, нынешний подход Вашингтона к Китаю – не результат тщательного планирования. Он не кодифицирован в официальных документах; более того, у него даже нет названия. Тем не менее на протяжении последних двух десятилетий Соединенные Штаты последовательно осуществляют двойную стратегию взаимодействия и уравновешивания.
Президенты США от Ричарда Никсона до Барака Обамы работали над тем, чтобы взаимодействовать с Китаем посредством дипломатии, торговли, научного сотрудничества, а также обмена в области образования и культуры. С середины 1990-х гг. несколько администраций предпринимали шаги, направленные на поддержание благоприятного баланса сил в Восточной Азии. Когда Китай усилился, Соединенные Штаты нарастили свои военные возможности в этом регионе. Они углубили стратегическое сотрудничество с традиционными союзниками и установили партнерские отношения с разделяющими их озабоченность государствами, такими как Индия и Сингапур.
Что касается политики взаимодействия, то она направлена на вовлечение КНР в мировую торговлю и международные организации, убеждение его в тщетности оспаривания статус-кво и стимулирование к превращению в «ответственного участника» (по выражению Джорджа Буша-младшего) сложившейся системы международных отношений. Хотя американские стратеги в последние годы более осмотрительны, они по-прежнему питают надежду на то, что торговля и диалог в конечном итоге помогут превратить Китай в либеральную демократию. Вторая половина стратегии Вашингтона нацелена на поддержание стабильности и сдерживание агрессии или попыток Пекина решать вопросы силой, пока политика взаимодействия творит чудеса преображения китайского политического истеблишмента.
Недавние события породили серьезные сомнения в жизнеспособности обоих компонентов стратегии. Десятилетия торговли и переговоров не ускорили процесс политической либерализации Китая. В стране ужесточаются карательные и репрессивные меры в отношении инакомыслящих. А широко разрекламированные экономические связи между двумя тихоокеанскими державами стали источником серьезных трений. Надеждам на сотрудничество, похоже, не суждено сбыться, поскольку Пекин не спешит помогать Вашингтону в решении насущных международных проблем, подобных ядерному вооружению Северной Кореи или попыткам Ирана разработать такое оружие. Наконец, китайские лидеры не только далеки от принятия сложившегося статус-кво, но и все более агрессивны в попытках контролировать акватории и природные ресурсы в своих прибрежных водах. Что касается уравновешивания и сдерживания, то продолжающееся наращивание КНР военных возможностей, наряду с неминуемым сокращением расходов на оборону в США, означает, что региональный расклад сил будет неизбежно и достаточно быстро смещаться в пользу Китая.
Почему мы не можем поладить
Сегодня китайские правящие элиты высокомерны и уязвимы одновременно. С их точки зрения, сохранение правящей роли Компартии Китая – необходимое условие стабильности, процветания и престижа страны. Это также важно для их личной безопасности и комфорта, что отнюдь не случайное совпадение. Хотя в экономике китайские лидеры согласились с некой разновидностью государственного капитализма, их главная задача – сохранить в руках политическую власть. Решимость КПК удержать контроль над всеми сферами жизни предопределяет восприятие существующих и мнимых угроз, а также влияет на постановку целей и проведение внешнеполитического курса.
Беспокоясь по поводу своей легитимности, китайские правители жаждут представить себя поборниками национальной чести и достоинства. Веря, что Китай стоит на пути превращения в мировую державу, равную по силе Соединенным Штатам, они панически боятся окружения и идеологических диверсий. Несмотря на попытки Вашингтона заверить их в добрых намерениях, китайцы убеждены, что США преследуют цель помешать усилению Китая и в конечном итоге демонтировать его однопартийную систему.
Со времени окончания холодной войны Китай, подобно Соединенным Штатам, проводит, по сути, постоянную политику в отношении своего главного внешнего соперника. Пекин предпочитает избегать прямой конфронтации с США, стремясь к экономическому росту и наращиванию всех элементов своей «всеобъемлющей национальной мощи». Эта стратегическая концепция предусматривает военную силу, технологическое совершенство и дипломатическое влияние. Но, даже занимая оборонительную позицию, китайские официальные лица не довольствуются пассивной ролью. Они стремятся двигаться вперед постепенно, маленькими шагами, медленно расширяя сферу влияния, укрепляя позиции в Азии, тихо, без лишнего шума подрывая позиции Америки в этом регионе. Хотя китайские лидеры не говорят об этом открыто, они нацелены на то, чтобы в долгосрочной перспективе Китай сменил Соединенные Штаты в качестве главной региональной державы, поскольку считают подобное положение вполне законным. Китайское руководство не думает, что этой цели можно достичь быстро или путем наступления по всему фронту. Вместо этого оно стремится успокоить и обнадежить соседние государства, полагаясь на силу могучей китайской экономики (заманчивого партнера для всех), которая, по мнению КНР, способна противодействовать начавшимся попыткам уравновесить ее. Следуя совету военного стратега древности Сунь-Цзы, Пекин намеревается «победить без сражения», постепенно создавая ситуацию, в которой открытое сопротивление его желаниям окажется тщетным и бесполезным.
Невозможность достижения искреннего согласия между США и Китаем объясняется не отсутствием усилий, а фундаментальным расхождением интересов. Хотя ограниченное сотрудничество по конкретным вопросам допустимо, идеологическая пропасть слишком велика, а уровень взаимного доверия чрезвычайно низок для достижения хотя бы временного соглашения. Вашингтон вряд ли пожелает предоставить нынешним китайским лидерам региональную гегемонию, к которой они стремятся, поскольку это противоречило бы неизменной цели американской внешней политики: не допустить господства в какой-либо части огромного евразийского континента одной или более потенциально недружественных держав. Эта цель объясняется рядом стратегических, экономических и идеологических соображений, которые в обозримом будущем не изменятся.
Если присутствие Америки в регионе не будет сдерживать Китай, он может и не приступать сразу к завоеванию пространства, но окажется в выгодном положении, позволяющем реализовывать притязания на спорные территории и природные ресурсы. Избавившись от необходимости противодействовать воображаемым угрозам вдоль приморской периферии, Китай смог бы проецировать военную силу в более отдаленных регионах и отстаивать свои интересы в Индийском океане, на Ближнем Востоке и в Африке. Американские компании вскоре обнаружили бы, что доступ к рынкам, товарам и природным ресурсам, расположенным в границах расширяющейся сферы влияния КНР, контролируется Пекином. Перспектива политических реформ в странах, находящихся в орбите Китая, также будет под сомнением до тех пор, пока КПК находится у власти. Уверившись в своей безопасности в Азии, Пекин начал бы предлагать помощь и поддержку авторитарным режимам по всему миру. Но даже если в Китае начнется политическая трансформация, она не будет означать, что трения с Вашингтоном моментально прекратятся.
История подсказывает, что процесс либерализации сопровождается внутренними волнениями, вследствие чего увеличивается риск конфликта с другими странами. Демократический Китай, вне всяких сомнений, будет стремиться к тому, чтобы его голос громче звучал в региональной политике, а цели Пекина не всегда будут совпадать с целями Вашингтона. Однако в долговременной перспективе надежды на сотрудничество двух держав существенно возрастут. У правительства, уверенного в собственной легитимности, нет повода опасаться окружения и подрывной деятельности со стороны ведущих демократий. Поскольку другие государства вряд ли будут видеть в Китае угрозу, ему будет легче вырабатывать взаимоприемлемые соглашения с соседними странами, включая Тайвань.
США могли бы научиться жить при господстве в Восточной Азии демократического Китая подобно тому, как Великобритания в свое время смирилась с лидирующим положением Соединенных Штатов в западном полушарии. Однако при отсутствии в КНР демократических преобразований Вашингтон не пожелает отказываться от политики уравновешивания и покидать данный регион. В то же время во избежание обострения кризиса или серьезной конфронтации Америка вряд ли прекратит попытки взаимодействовать с Китаем. Какое-то время будет проводиться та или иная разновидность смешанной политики. Но чтобы обе ее части были достаточно действенными, потребуется их существенное совершенствование и коррекция.
От лозунгов к стратегии
Непрерывному наращиванию китайской военной мощи Соединенные Штаты в первую очередь должны противопоставить укрепление уравновешивающей части своего стратегического азиатского портфеля. Поначалу администрация Обамы двинулась в противоположном направлении, дезавуируя высказывания «ястребов» о сдерживании Китая, подчеркивая перспективы более широкого и глубокого взаимодействия и рассуждая о том, что Джеймс Стейнберг, бывший помощник госсекретаря, охарактеризовал как «стратегическое успокоение». К чести администрации, она в 2010 г. изменила вектор китайской политики. Реагируя на ряд инцидентов в течение того года, которые привели к обострению отношений между Китаем и Японией, Филиппинами, Южной Кореей и Вьетнамом, а также рядом других стран, американские официальные лица начали подчеркивать приверженность идее уравновешивания Китая. Администрация Обамы пошла еще дальше и изобрела лозунг, описывающий ее планы: сворачивая операции в Афганистане и Ираке, сделать Восточную Азию стержнем американской внешней политики.
Проблема в том, что до недавнего времени в этом лозунге не было серьезного содержания. Порождаемые им действия либо оставались чисто символическими (размещение небольшого контингента морских пехотинцев в Австралии), либо представляли собой простое перераспределение имеющихся в разных регионах мира воздушных и военно-морских баз. Помимо смутных намеков на новую концепцию «воздушно-морского сражения», которую Пентагон на типичном военном жаргоне описывает как «комплексную, хорошо скоординированную, глубоко проникающую атаку с целью нанесения сокрушительного поражения» вражеским силам, администрация не объяснила, как она собирается реагировать на наращивание КНР военного потенциала. Напротив, объявив о новом подходе, представители Министерства обороны применили всю свою изобретательность, чтобы избежать признания очевидного факта, что он направлен прежде всего против Китая. В сложившихся сегодня финансовых условиях любой администрации будет трудно добиться общественной поддержки, необходимой для сохранения благоприятного баланса сил в Азии, если она не заявит более откровенно о вызове, который представляет собой растущая китайская мощь.
Ставки едва ли могут быть выше. Китай собирает «по кусочкам» возможности «преграждения доступа/блокирования зоны» (A2/AD). Подобная тактика опирается на разработку высокоточных сравнительно недорогих баллистических и крылатых ракет с обычными зарядами. С помощью этого оружия Китай может взять на прицел практически любой порт и военно-воздушную базу в западной акватории Тихого океана, а также угрожать потоплением неприятельских судов (включая американские авианосцы), которые несут дежурство на расстоянии многих сотен километров от побережья своего базирования. Народная освободительная армия Китая экспериментирует с кибернетическим и противоспутниковым оружием, а также начала расширять небольшое подразделение межконтинентальных ракет, несущих ядерные заряды.
При отсутствии решительного ответа со стороны США китайские стратеги могут в конечном итоге уверовать, что их растущие возможности A2/AD достаточны, чтобы напугать Соединенные Штаты и заставить их не вмешиваться и не провоцировать конфронтацию в регионе. Хуже того, китайцы могут убедить себя, что если США все же предпочтут вмешательство, НОАК удастся обескровить их обычные вооруженные силы в западной акватории Тихого океана, так что у американцев фактически не останется других вариантов, как только угрожать применением ядерного оружия. Для поддержания стабильности необходимо снизить вероятность того, что китайские лидеры решат, будто осуществление подобного сценария в их интересах. Конечно, прямое вооруженное столкновение между Америкой и Китаем маловероятно. Но цель сдерживающей и уравновешивающей стратегии Соединенных Штатов должна заключаться в том, чтобы подобная вероятность оставалась крайне низкой даже в случае наращивания китайской военной мощи.
Отсутствие адекватной реакции со стороны Вашингтона может подорвать веру азиатских союзников США в серьезность американских гарантий их безопасности. Если Соединенные Штаты не будут доказывать решимость защищать друзей и подтверждать приверженность их интересам, у дружественных стран появится опасение, что они брошены на произвол судьбы. В конечном итоге они падут духом и поддадутся искушению начать попытки умиротворения Китая. Но если Вашингтон хочет, чтобы союзники совершенствовали оборонительный потенциал, ему самому необходимо серьезно реагировать на растущие возможности КНР. Когда дело касается Азии и ее интересов, администрации Обамы надо изжить склонность к «руководству из глубокого тыла», как выразился корреспондент The New Yorker.
Чтобы уменьшить приверженность Китая стратегии A2/AD, Соединенные Штаты и их союзники должны прежде всего предпринять видимые шаги, направленные на рассредоточение, укрепление и защиту наиболее вероятных целей китайского первого удара, включая мишени в космосе и киберпространстве. Однако современные войны нельзя выиграть посредством оборонительной тактики, и их невозможно сдержать путем одного лишь реагирования на действия противника. В этом главный смысл новой концепции воздушно-морского боя. Защитники такой стратегии утверждают, что пока Китай наращивает способность атаковать мишени со своего восточного побережья, США должны прорабатывать варианты расширенных контрударов с применением обычных вооружений.
Какой бы стратегической логикой ни руководствовались разработчики концепции воздушно-морского сражения, она уже вызвала реакцию в виде нескольких контраргументов. Широкомасштабное нападение на КНР с применением обычных вооружений может спровоцировать эскалацию конфликта, включая возможное применение ядерного оружия, поскольку Китай не будет ждать, пока его разбомбят. Разработка новых систем проецирования силы, находящихся за пределами расширяющейся зоны досягаемости китайского оружия, потребует времени и денег, и это отвлечет немало средств от проектов, которые традиционно предпочитают осуществлять вооруженные силы США. Например, вместо дополнительных авианосцев и пилотируемых истребителей Соединенным Штатам, вероятно, потребуются новые возможности, такие как БПЛА с большой продолжительностью полета, пилотируемый бомбардировщик нового поколения, новые традиционные ракеты дальнего радиуса действия и, быть может, корабли-невидимки, оснащенные высокоточным оружием.
В свете вероятных финансовых трудностей, политического противодействия и стратегической неопределенности Соединенным Штатам и их союзникам, возможно, не удастся разработать действенные и убедительные ответные контрмеры с применением обычных вооружений в качестве реакции на растущий потенциал Китая в сфере A2/AD. Как в годы холодной войны, сдерживание должно отчасти опираться и на правдоподобные варианты эскалации. Обещание США при необходимости применить ядерное оружие для защиты своих союзников остается стержнем американских оборонных обязательств. Но эта угроза становится все менее устрашающей и реальной по мере увеличения китайских ядерных сил дальнего радиуса действия.
Вместо того чтобы полагаться на перспективу эскалации насилия до беспрецедентно высокого уровня, Соединенным Штатам лучше направить усилия на разработку вариантов горизонтальной эскалации. Наилучшим представляется повышение способности ответить на агрессию созданием антикитайской коалиции с участием других морских держав и союзников США в акватории Тихого океана для быстрого блокирования морских путей сообщения. Даже если Пекин уверен в целесообразности применения силы для быстрой победы – например, над Тайванем или в Южно-Китайском море – в случае начала подобных боевых действий США со своими союзниками могли бы лишить КНР возможности экспорта товаров по морю. Они также могли бы перерезать пути импорта энергоресурсов и другого сырья, которое необходимо Китаю для поддержания экономики в работоспособном состоянии.
Соединенные Штаты могут убедить Китай в реальности угрозы, инвестируя еще больше средств в технологии ведения боевых действий под водой, где они уже добились значительных преимуществ. Им следует углублять сотрудничество с ВМС Австралии, Индии и Японии, а также поддерживать усилия стран Юго-Восточной Азии по приобретению оружия, которое понадобится им для защиты своего воздушного пространства и прибрежных вод.
Печальное государство радужной риторики
Наращивая усилия по сдерживанию Китая, Соединенным Штатам следует продолжать курс взаимодействия с ним. Официальные лица США должны ясно дать понять словом и делом, что стремятся к развитию самых лучших отношений с Китаем. Но нужно исцелиться от болезненной склонности преувеличивать фактические достижения и области согласия, а также недооценивать проблемы и разногласия. Радужная дипломатическая риторика не смягчила восприятие Пекином намерений Вашингтона, но породила у американских граждан и союзнических стран нереалистичные представления о состоянии американо-китайских отношений.
Вместо того чтобы превозносить взаимодействие как самоцель, Соединенным Штатам нужно проводить более трезвую политику, ориентированную на конечный результат. Начать следует с торговли. Двусторонние экономические отношения по-прежнему взаимовыгодны, но в последнее время перекосы все очевиднее. Пекин использует регулирование курса национальной валюты и различного рода субсидии для поддержки экспорта. Он также требует от иностранных компаний передавать китайским партнерам по бизнесу новейшие технологии в обмен на доступ к своему внутреннему рынку. Более того, китайские фирмы не гнушаются массовой кражей интеллектуальной собственности. В отличие от Японии семидесятых и восьмидесятых годов Китай – не просто проблемный торговый партнер, правительство которого прибегает к разным торговым хитростям, чтобы склонить чашу весов в свою пользу; это еще и геополитический соперник, использующий торговые отношения для обретения стратегических преимуществ.
Огромный торговый профицит КНР в торговле с США и накопление Пекином активов, деноминированных в долларах, вызывают беспокойство по причинам, выходящим за чисто экономические рамки. В последние годы китайские аналитики и официальные лица высказывали мысль, что если Вашингтон не будет считаться с желаниями Пекина по различным вопросам, продолжая продавать вооружения Тайваню и организовывать визиты в резиденцию далай-ламы на президентском уровне, Китай может начать распродажу этих активов. Тем самым он вынудит Соединенные Штаты поднимать процентные ставки, что замедлит рост американской экономики. Тот факт, что подобные действия нанесут как минимум не меньший вред китайской экономике, не может служить гарантией отказа Пекина от попыток проведения такой политики при обострении двусторонних отношений. Нельзя исключить, что китайские угрозы произведут впечатление на американский политический истеблишмент и что Вашингтон пойдет на попятный, когда будет необходимо твердо придерживаться своей линии.
Вывод ясен: если США хотят сохранить максимально возможную свободу действий, они не могут позволить себе такие гигантские заимствования у главного геополитического противника. Переоценка юаня помогла бы сократить американо-китайский торговый дефицит, хотя среди экономистов нет согласия по поводу возможной величины сокращения этого дефицита. На основании прошлого опыта можно быть уверенным только в одном: лишь перед лицом существенного давления Китай может согласиться на значимую корректировку курса национальной валюты. В 2005 г. Пекин пошел на повышение курса юаня, после того как Джон Сноу, тогдашний министр финансов Соединенных Штатов, предупредил о возможном направлении в Конгресс доклада о том, что Китай сознательно манипулирует валютным курсом. Спустя пять лет китайские власти снова допустили значительное укрепление курса юаня в преддверии саммита «Большой двадцатки», на котором другие страны готовились раскритиковать их политику занижения обменного курса национальной валюты.
Хотя общий баланс в торговле с Китаем уже служит поводом для беспокойства, высокотехнологичный сектор заслуживает особого внимания американских политиков и стратегов. Со времени окончания холодной войны Вашингтон никак не мог решить, стоит ли и дальше контролировать экспорт технологий, которые потенциальные противники могут использовать для разработки передовых вооружений. Некоторые представители научного и делового сообщества полагают, что в условиях глобального распространения технологической информации и знаний подобный контроль в лучшем случае бесполезен, а в худшем – может снизить конкурентоспособность США. Однако даже скептики признают, что Соединенные Штаты обладают серьезными преимуществами в технологиях геометрической малозаметности, а также шифрования и кодировки, которые следует защищать посредством одностороннего контроля экспорта.
Тревоги по поводу растущей мощи КНР могут также вдохнуть новую жизнь в механизмы многостороннего контроля. Сегодня технологически развитые страны Европы и Азии, опасаясь передачи потенциально опасных технологий НОАК или усиления конкурентоспособности китайской аэрокосмической и телекоммуникационной промышленности, готовы сотрудничать с американцами в области ограничения поставок некоторых технологий двойного применения в Китай. В лучшем случае контроль экспорта может решить лишь одну часть гораздо более крупной проблемы. У Пекина есть разные возможности доступа к секретным технологиям. Научно-промышленный шпионаж в Китае поставлен на широкую ногу. Эта страна использует как проверенные временем способы, включая подкуп и воровство, так и более новые и зачастую более эффективные кибернетические методы. Помимо использования брешей в корпоративных системах защиты информации, КНР может просто войти через парадный вход, покупая акции зарубежных компаний или реализуя им продукцию, предоставляющую доступ к технологиям и информации. Компания, продавшая американским поставщикам телекоммуникационных услуг новейшее оборудование АТС, может позволить китайским разведслужбам прослушивать секретные разговоры между ответственными лицами США и разработчиками технологических систем. Точно так же китайские компании могут саботировать или видоизменить микрочипы, установленные в американских компьютерах, системах связи или даже системах вооружения. Соединенным Штатам и их развитым в промышленно-технологическом отношении союзникам нужно более внимательно отслеживать цепочки поставок высоких технологий и регулировать инвестиции китайских компаний в свою экономику, поскольку некоторые из них имеют тесные связи с официальными органами и НОАК.
Проявить твердость
Главное возражение против корректировки американской политики, предложенной автором данной статьи, сводится к тому, что таким образом можно накликать беду, усилив так называемых сторонников жесткой линии в Пекине и подорвав позиции китайских либералов, жаждущих реформ. Многим нравится думать, что среди людей, стремящихся к власти в Китае, есть неплохие ребята, которым поможет неконфронтационная политика. Однако на данном этапе противоположная точка зрения представляется как минимум не менее правдоподобной. Если Вашингтон смягчит позицию, сторонники жесткой линии в Пекине поставят себе это в заслугу. Они получат право утверждать, что подобные изменения в американской политике – прямое следствие их жесткой линии, включая последовательное наращивание военного потенциала, к которому они призывали. Пытаться обострять внутрипартийные противоречия в Китае, которые американские политики не вполне и не до конца понимают, было бы опасно.
Это не значит, что Америку не должна волновать политическая эволюция в Китае, вовсе нет. Однако любое влияние внешней державы на внутриполитическую борьбу в Китае будет опосредованным и долговременным проектом. Демократическим странам следует и дальше поддерживать укрепление китайского гражданского общества, способствовать свободному перетеканию прогрессивных идей, а также высказываться в защиту свободы слова и тех, кто идет на риск ради реальных реформ.
По крайней мере, на данный момент в Азии развиваются неблагоприятные тенденции. Через четыре года после мирового финансового кризиса США все еще не могут выбраться из рецессии и политического тупика. Темпы роста китайской экономики также замедляются; однако Китай становится все богаче и сильнее, и при этом КПК остается у власти. Тем не менее в не столь далеком будущем ситуация может кардинальным образом измениться. Соединенные Штаты и другие развитые промышленные демократии преодолеют нынешние трудности, а китайская экономика может забуксовать. Китаю придется как-то справляться с комплексным вызовом в виде необузданной коррупции, быстро стареющего населения и экономической модели, основанной на инвестициях, которую многие эксперты считают нежизнеспособной.
Потенциал Китая в области стратегического соперничества, скорее всего, уменьшится, а США и их союзников – возрастет. Главная задача американских политиков – преодолеть промежуточный период неопределенности и ограниченных возможностей с наименьшими потерями. В этом плане им может помочь поведение Китая в последние годы. Жесткость и грубость Пекина вызывают глубокую озабоченность у многих соседей КНР, и они более чем когда-либо склонны сплотиться ради того, чтобы уравновешивать азиатского гиганта. По этой причине другие правительства в регионе в целом приветствуют более «силовую» риторику Вашингтона, все чаще звучащую в последние месяцы. Но они не уверены, что у США хватит ресурсов и решимости, чтобы подкрепить храбрые речи конкретными делами. Кто бы ни был избран президентом Соединенных Штатов на ноябрьских выборах, ему предстоит попытаться рассеять эти сомнения. Разработка и финансирование заслуживающей доверия стратегии противодействия усилению Китая и ужесточение подхода к экономическому взаимодействию будут чрезвычайно важными шагами, равно как и твердое отстаивание своих принципов.
Взаимодействуя с Пекином и сдерживая его воинственную политику в азиатском регионе, Соединенные Штаты должны сделать все возможное для того, чтобы добиться «постепенного размягчения» китайской власти, по меткому выражению Джорджа Кеннана.
