Европа достигла высокого уровня интеграции: единые экономические, финансовые, юридические пространства объединяют большинство стран старого континента. Помимо значительных преимуществ этот процесс имел и негативные стороны. В первую очередь, отказ государств от части собственного суверенитета в пользу надгосударственных органов. Вместе с тем одной из особенностей современного периода – обострение проблемы сепаратизма. Хотя сами государства стремятся к интеграции, их составные части, наоборот, пытаются получить автономию или независимость. Каталония, Шотландия, Валлония, Страна Басков – яркие примеры того, как отдельные регионы заявляют права на получение суверенитета.
Государства решают проблему сепаратизма по-разному. Одни допускают возможность отделения регионов, другие воспринимают эту перспективу в штыки. Каковы причины столь разных подходов? Возможен ли компромисс между центром и провинцией, стремящейся к независимости?
Парадоксы суверенитета
Понятие суверенитета вызывает споры среди ученых, политиков и государственных деятелей. В самом общем понимании суверенитет подразумевает полноту власти государства над определенной территорией и ее населением. Окончательно утвердившись в европейской системе после Вестфальского мира, этот основополагающий принцип распространялся за ее пределами по мере того, как страны Европы включали в свою систему международных отношений остальные части света.
Со временем понимание того, кто является источником суверенитета, менялось. Если в XVII веке под ним в большинстве случаев подразумевался монарх, то после Американской и Французской революций начала укореняться идея о том, что суверенитет исходит от народа или нации. ХХ век закрепил тенденцию: право народов на самоопределение вошло в политический дискурс.
Вторая половина ХХ века, казалось, изменила повестку, связанную с суверенитетом. Процессы глобализации и интеграции, свойственные не только европейскому континенту, но и другим регионам, заставляют многих задуматься, насколько этот концепт актуален. Стремительный рост международной кооперации, торговли, уровня информационного взаимопроникновения убеждает многих в том, что будущее – в новых формах взаимодействия, выходящих за рамки суверенного национального государства. Наиболее ярким аргументом служил проект Европейского союза, который, казалось, позволил преодолеть многочисленные межгосударственные конфликты.
Однако вместе с усилением интеграционных процессов, призванных объединить население различных стран на наднациональном уровне, отдельные регионы стали еще активнее добиваться права создать свое суверенное государство. Европейский союз – яркий пример и этого. При этом, как ни парадоксально, подавляющее число движений за независимость видят будущее своих регионов в составе ЕС. Каталония и Шотландия планируют стать суверенными государствами, чтобы сразу же расстаться с частью столь желанного суверенитета, вступив в Евросоюз. Это можно объяснить тем, что у независимого государства в составе ЕС появляется больше возможностей для отстаивания собственных, региональных, интересов, чем в рамках крупной страны. Собственно, страх, что Шотландии после отделения от Великобритании будет трудно войти в ЕС, стал одним из факторов, определивших результаты референдума о независимости в 2014 году.
Остается важный вопрос – как происходит отделение. Легитимным способом, коль скоро утвердилось мнение о верховенстве суверенитета народа или нации, считается плебисцит. Центральная власть должна санкционировать его проведение, что автоматически вынуждает ее согласиться с результатом. Что заставляет правительства идти или не идти на этот шаг? Мадрид категорически против самой возможности референдума о независимости Каталонии, а в Шотландии его проведение одобрено.
Разница в подходах объясняется рядом факторов: экономических, политических и юридических, а также особенностями исторического развития. Огромную роль играет разное понимание суверенитета: в Испании это понятие зафиксировано в Конституции, в Великобритании же отсутствие писанного основного закона привело к тому, что у политической элиты нет инструмента противодействия попыткам Шотландии заявить о своем суверенитете.
Понимание суверенитета: ответ в истории
Обе монархии возникли как объединение различных территорий вокруг института королевской власти. И Шотландия, и Каталония считались в течение длительного времени отдельными государствами, связанными с Англией и Кастилией единым королем. Окончательное слияние произошло примерно в одно время. Процесс объединения Англии и Шотландии (создание Великобритании) завершился актом об Унии 1707 года. Испанским Габсбургам не удалось унифицировать разрозненные земли в рамках единого государства. Лишь после окончания войны за Испанское наследство и установления династии Бурбонов в 1713 г. страна смогла создать единое юридическое, экономическое и политическое пространство, отменив средневековые фуэрос (свод прав и привилегий, гарантирующий особое положение Каталонии в Испании).
Объединительный процесс на Британских островах значительно отличался от того, что происходило на Пиренейском полуострове. Согласно акту об Унии Англии и Шотландии, создавалось единое королевство с общим парламентом (королевская власть была общей уже с начала XVII века). Представителям Шотландии гарантировалось определенное число мест в парламенте. Регион сохранял часть автономии, в том числе юридическую систему, религию и систему образования. Если в Испании объединение реализовывалось абсолютистским методом – через издание королевского декрета, то в Великобритании – путем переговоров двух парламентов. Это обусловило определенное своеобразие Шотландии в рамках единого королевства.
Разница в этих подходах отчасти определила различия в отношениях между центром и регионами. Если в Испании власть основывалась на силе центра, его приказах, то в Великобритании источником власти Лондона стал договор, достигнутый в результате торга. Интересно, что в Шотландии восстания сторонников Стюартов, происходившие вплоть до 1746 г. (они получили названия якобитских), хотя и жестко подавлялись и даже привели к определенным культурным ограничениям (например, запрет на ношение килта), не повлекли за собой уничтожение привилегий, которыми регион пользовался по акту об Унии.
В XIX веке Шотландия стала одним из самых экономически развитых регионов мира, Каталония – самой развитой провинцией Испании. При этом в Каталонии во второй половине столетия сложилось мощное национальное движение за политическую и культурную автономию. В Шотландии же в XIX веке столь заметного культурного возрождения не наблюдалось, не возникло и политических союзов, которые ставили бы целью углубление автономии.
Процесс децентрализации, передачи части полномочий от центра к региону, начался в Испании и в Великобритании примерно в одно время – на рубеже ХIХ и ХХ веков. В 1885 г. был возрожден «Шотландский офис» – правительственный орган, который до упразднения в 1746 г. , занимался делами Шотландии. Первоначально он должен был решать вопросы образования, местной инфраструктуры, но постепенно сфера деятельности расширялась: в нее включались вопросы местного правопорядка, здравоохранения. Он все больше становился именно шотландским органом, а не институтом британского управления. Так, в 1939 г. появилась штаб-квартира в Эдинбурге, и к этому времени он уже ведал в том числе вопросами земельных отношений. В 1914 г. Мадрид одобрил создание Каталонского содружества (La Mancomunidad de Cataluña), позволив провинциям одного региона координировать усилия для решения общих проблем. Для этого учреждался совет депутатов от каталонских провинций, который должен был заниматься административными, образовательными и культурными вопросами.
В ХХ веке Шотландия постепенно получала от центра все больше прав управления. Кульминацией стало появление в 1999 г. шотландского парламента. История отношений Каталонии и испанского правительства в прошлом веке – чередование жесткого подавления прав и свобод (начало реставрации 1874-1885 гг., диктатура Мигеля Примо де Риверы, диктатура Франко) и предоставления широких автономных прав (Первая республика, Вторая республика, период «транзисьон»), которые Шотландии и не снились: до 1999 г. там не было даже собственного парламента.
Кошельки врозь
Разрыв в уровне экономического развития между провинцией и основной частью страны обычно считается определяющим фактором для возникновения вопроса о независимости. Так, например, Шотландская национальная партия появилась довольно поздно – лишь в 1934 году. Однако ни один ее представитель не смог пройти в британский парламент вплоть до 1970-х гг., когда на шельфе нашли богатые залежи полезных ископаемых. Тем не менее на нынешнем этапе Шотландия по экономическим показателям отстает от Великобритании в целом. Если ВВП на душу населения всей страны – 43 тыс. долларов, то в Шотландии – 32 тыс. долларов. При этом Шотландия активно пытается сохранить основы государства благосостояния, в то время как в остальной Великобритании широкое наступление идет на них со времен Маргарет Тэтчер. Шотландские националисты чаще обращаются к проблеме социальной защиты, обосновывая суверенное право региона на независимость тем, что шотландцы гораздо больше хотят государства благосостояния, нежели англичане. Вопросы экономического превосходства региона над остальной Великобританией при этом редко выходят на первый план. Референдум по выходу Великобритании из ЕС, где много сильнее ориентация на социальную поддержку граждан, в определенной мере отражает такое настроение в Шотландии.
В иной ситуации Каталония. Вместе со Страной Басков она со второй половины XIX века остается лидером промышленного развития страны. ВВП на душу населения в Каталонии составляет 28,9 тыс. долларов, а Испании – в среднем 23,3 тыс. долларов. Именно экономические аспекты стали наиболее важным аргументом в пользу независимости, хотя это явление относительно новое (до конца 2000-х гг. требования автономии строились вокруг защиты культурной и языковой идентичности). Ключевой стала проблема финансового уравнения регионов, перекачивания части ресурсов из развитых провинций в бедные. Испанская Конституция гарантирует регионам определенный уровень финансовой автономии, необходимый для поддержания социальной сферы (ст.156), но следующая статья регламентирует работу межтерриториального компенсационного фонда (Fondo de Compensación interterritorial), в соответствии с которым более благополучные регионы должны помогать отсталым (ст. 157).
В результате Каталония оказалась одним из регионов, который платит в общегосударственный бюджет больше остальных. Она занимает второе место после Мадрида. Каталонские националисты видят в этом несправедливость, считая, что Испания ограничивает их суверенное право пользоваться своими доходами, и именно на этом активно строят свою агитацию.
Юридические традиции и суверенитет
Экономические характеристики Шотландии и Каталонии не полностью объясняют разницу в подходах Лондона и Мадрида к отделению регионов. Ответ стоит искать в различиях юридического мышления и учесть при этом два ключевых момента.
Во-первых, исторические обстоятельства Великобритании как союза Шотландии и Англии, дает первой право на суверенитет. Это признавалось в Лондоне длительное время: об этом писала в воспоминаниях Маргарет Тэтчер, с признания этого права начинается доклад «Шотландский анализ: деволюция и значение шотландской независимости», представленный в британский парламент в 2013 году. Во-вторых, победа Шотландской национальной партии (ШНП) в 2011 г. на выборах в местный парламент, где она получила большинство – 69 голосов из 129, давала ей мандат на реализацию предвыборных обещаний.
Такое восприятие результатов выборов было характерно для всего спектра британского политического пространства. Лейборист Анас Сарвар заявил во время прений в январе 2013 г.: «…ШНП выиграла мандат на проведение референдума. ШНП получила право, через предвыборную программу, задать вопрос шотландскому народу». В таком же духе высказывался и член консервативной партии Айэн Стюарт: «Я демократ, и я полностью принимаю то, что ШНП выиграла большинство мест в Шотландском парламенте. Независимо от того, что показывают опросы общественного мнения, был или не был конституционный вопрос в центре политических дебатов во время тех выборов (2011 г. – Авт.), он был частью политической программы ШНП, и теперь она получила идеальную легитимность на его (референдума. – Авт.) проведение».
Все это способствовало подписанию Эдинбургского соглашения, которое определило основные положения референдума 2014 г.: «ясный вопрос» и надзор за проведением плебисцита со стороны выборной комиссии (electoral commission). После Brexit, сложилась иная ситуация. Теперь правительство Великобритании менее склонно предоставлять Шотландии право проводить новый референдум, что можно связать с тем, что ШНП не имеет такого же солидного мандата от народа, как раньше. Правительство шотландских националистов – правительство меньшинства, так как на выборах в 2016 г. они получили 63 места в парламенте.
В случае Каталонии региональное и центральное правительство исходят из совершенно других юридических основ. В отличие от Великобритании, у Испании есть четко прописанная конституция. Поэтому испанский регион должен найти юридическое основание для возможности получить независимость. Испанская конституция гарантирует широкие права автономии для регионов (ст.3), их культурную и языковую самобытность (ст.4). Но она не дает им права устраивать референдумы и «народные консультации», которые остаются «исключительно» в компетенции государства (ст.149 п. 32а). В 2006 г. Каталония пыталась принять новый автономный статут, в 122 статье которого определялось право провинции проводить референдумы. Но Конституционный трибунал Испании в 2010 г. заблокировал эту статью. Затем в январе 2013 г. парламент Каталонии принял «Декларацию о суверенитете и праве решения за каталонским народом». В ней обосновывалось право населения региона определять свое политическое будущее на основе девяти принципов: суверенитета, демократической легитимности, прозрачности, диалога, социальной сплоченности, европеизма, законности, главенства парламента, всеобщего участия. Конституционный суд Испании отказался признавать такое право за Каталонией, ссылаясь на упомянутые выше разделы основного закона.
Таким образом, в Великобритании право на суверенитет рассматривается как нечто возникающее в результате перманентного плебисцита. То есть если на выборах победит партия, выступающая за референдум по тому или иному вопросу, в глазах Лондона сама по себе победа такой программы будет давать право на это действие. В Испании же право на суверенитет рассматривается только в контексте всего испанского народа, который в 1978 г. принял на референдуме конституцию.
Альтернативное понимание суверенитета
Случаи Каталонии и Шотландии – примеры того, как регионы пытаются выйти из состава государства, чтобы стать новыми государствами и получить те же самые права. Какие-либо качественные изменения системы международных отношений, где главными субъектами являются суверенные страны, не предполагаются.
Вместе с тем в Европе время от времени появляются и те, кто предлагает третий путь. Для современного западного мира характерно возрождение концепции множественной идентичности. Жители того или иного государства осознают себя не только его гражданами, но и членами других сообществ – регионального, общеевропейского, западного. Лучше всего это описывает термин «новое средневековье». Основоположник английской школы теории международных отношений Хедли Булл говорит о тенденции к размыванию традиционного государственного суверенитета и своеобразном возвращении к довестфальской системе отношений, когда политическую власть осуществляли разные субъекты. Это могла быть церковь, граф, император и т.д. В наше время это означает, что помимо государства власть осуществляют еще и различные надгосударственные органы, а регионы отдельных стран получают широкие полномочия для действий на международной арене.
В этом отношении примечателен случай Страны Басков, которая добилась широчайшей автономии в рамках испанского государства. После смерти Франсиско Франко она получила возможность самостоятельно собирать налоги, переводя определенную долю в общеиспанский бюджет. Остальные регионы передают все собранные средства в Мадрид, а тот занимается их перераспределением. В Испании продолжаются споры о том, как смотреть на источник этих привилегий. В Стране Басков они рассматриваются как естественные и неотъемлемые исторические права баскских провинций, которые были отняты испанским правительством в конце XIX веке, и подчеркивают их доконституционный характер. В Мадриде же склонны видеть в них дар испанской конституции 1978 года. То есть, если в столице источником суверенитета считают общеиспанское законодательство, то в Стране Басков пытаются утвердить идею о частичном или совместном суверенитете испанского государства и региона.
Попытка расширить эти права была предпринята в середине 2000-х годов. В 2005 г. баскский парламент отправил в испанские кортесы план Ибаррече, названный по имени председателя регионального правительства. Он определял нахождение Страны Басков в Испании как свободную ассоциацию. При этом не исключалась возможность изменения этого положения, то есть по сути выхода из страны в соответствии с правом на самоопределение. В плане прописывались права, которые предполагалось оставить за Мадридом: оборона, таможенная политика, определенная часть уголовного, гражданского и административного права. Внешнюю политику также предполагалось оставить за центральным правительством, но Страна Басков не должна была ограничиваться в возможности проявлять себя вовне в тех случаях, когда это гарантировано конституцией. Так, предполагалось, что у басков будет свое представительство в институтах ЕС, но не был проработан механизм его взаимодействия с общеиспанским. Отдельно рассматривалась сфера коллективной ответственности, в первую очередь, социальные гарантии и выплаты, бремя которых ложилось и на региональное правительство, и на Мадрид. Предполагалось введение баскского гражданства, которое смогут получить все, кто живет на территории баскского сообщества и за ее пределами, но имеет баскское происхождение. В зону действия этого плана должна была войти Страна Басков, Наварра и французские баскские провинции.
План подвергся критике с разных сторон. Радикальные баскские националисты считали его модификацией существующего положения. Общеиспанская консервативная Народная партия видела в нем шаг к независимости. Менее острой была критика Социалистической партии, но и та была против.
В этом плане выразился подход к пониманию суверенитета, отличный от того, что доминировал в европейской политике последние 300 лет. Стремление получить региональное представительство в международных институтах, которое будет действовать на равных с общеиспанским, вторгалось в сферу, которая по сути и определяла суверенность того или иного государства – а именно ведение внешней политики. Более того, попытка распространить это образование на территорию другого государства – баскские провинции во Франции – еще больше размывала понимание суверенитета. Часть нового образования оказалась бы в юрисдикции испанского короля (он, по плану, должен был остаться главой государства), часть – французского президента, и при этом Страна Басков имела бы возможность проводить собственную внешнюю политику. Чем не ситуация времен XVI века с ее множественной лояльностью и широким полем для того, чтобы одну из этих лояльностей в зависимости от ситуации не соблюдать? Неудивительно, что испанский парламент проект отклонил. Даже баскский парламент принял его с перевесом в 4 голоса (39 – за, 35 – против). И хотя этот план оценивают скорее как компромисс, в котором попытались совместить несовместимое – стремление к независимости одних и желание остаться в Испании других – опыт представляется важным примером того направления, в котором может пойти региональная политика других европейских стран, столкнувшихся с сепаратизмом. Важной предпосылкой является ориентация европейских институтов на поиски согласованного решения в спорных ситуациях. И попытки найти его в определенном разделении суверенитета между разными уровнями государства, предоставляя больше полномочий регионам, в том числе и для участия в общеевропейских институциях – один из возможных путей развития.
Итак, хотя европейские страны не признают это открыто, ответ на вопрос об источнике суверенитета определяет поведение правительств в отношении регионов, стремящихся к автономии или независимости. Проблема может решаться не только в рамках жесткой оппозиции – независимость или статус-кво. Возникновение и развитие Европейского союза со сложной системой отношений между государствами и надгосударственными органами предоставляет богатый материал для переосмысления суверенитета, появления альтернативных точек зрения, предлагающих возможность его деления, делегирования центром региону. Это в определенной мере отражает растущее осознание себя европейцами не только как граждан отдельных государств, но как членов других общностей: своей провинции или общеевропейского пространства. Вопрос, к чему приведет это мироощущение, как оно будет выражено в документах, как отразитcя на понимании суверенитета, пока открыт.
