На обозримое будущее у Европейского союза определился политический приоритет. Климатическая повестка превращается не только в стержень внутренней и внешней политики ЕС – Европа намерена сделать её лейтмотивом мирового экономического развития.
Эта тема даёт возможность снять или, по крайней мере, ослабить напряжённость в обществах европейских стран. Она популярна среди избирателей, позволяет политическим элитам, истеблишменту упрочить власть, маргинализировать крайне правые и крайне левые национал-популистские силы. Вопрос о климате вдохнёт новую жизнь в набор политико-правовых ценностей, которые Евросоюз и его государства-члены превратили не только в стальные обручи, скрепляющие интеграционное объединение, но и в системообразующий инструмент внешней экспансии. За годы кризисов и внутренних неурядиц, пережитых европейской интеграцией, её идеалы несколько потускнели. Борьба за «спасение планеты», против изменения климата должна, по замыслу архитекторов этой политики, придать Европе прежний блеск и притягательность.
Европа: планы изменений
Страны ЕС умело приватизировали все достижения в продвижении зелёной повестки, превращении её в символ веры современного общества и в заключении Парижского соглашения 2015 года. Европейцы и впредь намерены действовать максимально инициативно и наступательно. С одной стороны, беря на себя всё новые обязательства (последнее – решение Европейского совета от 12 декабря 2020 г. сократить выбросы парниковых газов к 2030 г. на 55, а не на 40 процентов, как условились ранее), ЕС подаёт пример остальным. С другой – ставит характер отношений с третьими странами, доступ на европейский внутренний рынок и предоставление технической и любой иной помощи в зависимость от того, насколько визави готовы идти по пути, предопределённому Евросоюзом. Речь о декарбонизации, сокращении выбросов, подключении к механизмам продажи квот на выбросы, введении специального карбонового налогообложения и достижения климатической нейтральности в обозримой перспективе.
ЕС обладает достаточным производственным и регулятивным заделом, что позволит повысить конкурентоспособность европейских компаний за счёт принуждения остальных нести дополнительные расходы и переходить на более затратные схемы ведения бизнеса. Европейский союз решает триединую задачу: самообеспечение энергией, энергетическая безопасность и сокращение до минимума расходов на импорт отсутствующих в регионе углеводородов. Таким образом, и остальной мир вынужден брать на вооружение новую, выгодную ЕС (в меньшей степени США) модель социально-экономического развития. Это снижает уровень экономической самостоятельности третьих стран, делает их более зависимыми от Евросоюза, западных технологий и инвестиций, препятствует выбору путей развития, учитывающих национальные особенности. Наконец, создаётся принципиально новый рынок сбыта и потребления, в котором критически нуждаются европейские компании и экономика.
Чтобы придать безальтернативный характер декарбонизации мировой экономики и климатической нейтральности, Брюссель пошёл на придание этому комплексу мер обязательного характера. Семилетние бюджетные ориентиры Евросоюза на 2021–2027 гг. в объёме около 1,1 трлн евро и план восстановления экономики «ЕС следующего поколения» объёмом в 750 млрд евро предусматривают, что декарбонизация и нейтральность должны стать одной из целей проектов и программ, под которые выделяются бюджетные и кредитные средства. Новшеством для интеграционного права ЕС является то, что любые траты должны проверяться на соответствие указанным критериям. Ставится задача не просто восстановить экономику Евросоюза, но вывести её на новую технологическую платформу, создать цепочки производства и потребления замкнутого цикла, убрать углеводороды из энергетического коктейля.
Безвозмездные трансферты средств и выделение кредитов на длительные сроки под минимальные проценты обусловлены проведением реформ в русле климатической повестки.
Отказ от прежней модели социально-экономического развития, осуществление реформ и переход на новую технологическую платформу чрезвычайно затратны. Они накладывают колоссальное бремя на европейских предпринимателей. Чтобы сохранить конкурентоспособность, необходимо принудить к аналогичному повороту все страны планеты и мировой бизнес в целом. Для этого Евросоюз планирует одновременно использовать методы идеологического, политического и финансово-экономического (фискального) давления. Уже зафиксированы идеологические рамки, не позволяющие кому-либо оспорить представление о том, что углеводороды губят планету, и необходимо стремительно сокращать выбросы в атмосферу. Созданы политико-правовые механизмы давления: Парижское соглашение и процедура обзора. Так задаётся тренд, которому вынуждены следовать все. ЕС активно работает над инструментами финансово-экономического (фискального) принуждения третьих стран и мирового бизнеса в целом.
Во-первых, предполагается всячески ограничивать торговлю, экономическое взаимодействие и сотрудничество со странами (и их деловыми кругами), которые не берут на себя весомые обязательства по выбросам, декарбонизации и климатической нейтральности. На них перестанут распространяться форматы преференциальных и сходных правовых режимов. Вероятно, ужесточатся условия кредитования, работы на финансовых рынках, взаимных инвестиций.
Во-вторых, ЕС предложит всем создать национальные системы торговли квотами на выбросы, аналогичные своей собственной, или присоединиться к действующим. К национальным компаниям тех, кто этого не сделает, будет применяться компенсаторный механизм принуждения к приобретению квот на выбросы – только их обладателей допустят к внутреннему рынку интеграционного объединения. Напротив, для поощрения экспортёров и захвата внешних рынков ЕС введёт что-то сходное с возвращением налога на добавленную стоимость в форме возврата выплат за приобретение квот.
В-третьих, ЕС обложит карбоновым налогом (он может быть совмещён с модернизированной системой торговли квотами) всех своих производителей. Его объём, возрастающий коэффициент и формулу расчёта ещё предстоит определить, в том числе для каждой из отраслей экономики. Предполагается, что первоначально он мог бы составить порядка 50 евро за тонну СО2. Важное значение будет иметь то, что выберет законодатель – взимание налога со всех звеньев производственной цепочки или с конечного производителя, а также определение тех или иных пропорций эквивалентности выбросам разных типов производительной деятельности.
В-четвёртых, чтобы переложить на других бремя перехода к более дорогостоящей модели социально-экономического развития, Европейский союз введёт пограничные таможенные сборы (принципиальное решение уже принято Европейским советом). Их будут собирать сначала с части, а затем со всех товаров, ввозимых на таможенную территорию ЕС, если в их стоимость не включены расходы на компенсацию выбросов, допущенных при их производстве, и товаров, использование которых ведёт к выбросам (как в случае с углеводородами).
Предполагаемые размеры сборов эквивалентны внутреннему карбоновому налогу. Обоснование стандартное: для обеспечения равных условий конкуренции на внутреннем рынке интеграционного объединения и недискриминации производителей стран ЕС. Но взиматься будут именно сборы на границе, а не карбоновый налог. Резонов несколько.
Во-первых, решения по гармонизации налогообложения, согласно Договору о Европейском союзе и Договору о функционировании Европейского союза, требуют единогласия государств-членов, которое не гарантировано. Решения по таможенным вопросам относятся к исключительной компетенции ЕС и могут приниматься квалифицированным большинством.
Во-вторых, существуют юридические трактовки, согласно которым ЕС вообще не обладает полномочиями вводить подобные поборы в отношении внешних поставщиков товаров и услуг на свой внутренний рынок.
В-третьих, дополнительный налог – чистой воды протекционистская мера. Его введение ударило бы по престижу ЕС. Он абсолютно не вяжется с образом главного поборника свободной торговли, который Евросоюз усиленно пытается создать.
В-четвёртых, дополнительный налог явился бы откровенным нарушением и предписаний внутреннего права ЕС, и правил ГАТТ/ВТО.
Как полагают в Евросоюзе, дополнительный сбор на границе тоже будет нарушать базовые требования ГАТТ/ВТО. Но Брюссель надеется обойти их с помощью оговорок, которые содержатся в тех же самых правилах, и ссылок на общую эволюцию международного права.
С одной стороны, Парижское соглашение и складывающееся обычное международное климатическое право требуют от всех государств усилий по снижению выбросов. Соответственно, дополнительные сборы на границе можно приравнять к мерам обеспечения общих интересов человечества и достижения всеобщего блага.
С другой стороны, правила ГАТТ/ВТО гласят: от общеобязательных требований режима наибольшего благоприятствования и недопустимости ухудшения ведения бизнеса можно отойти, если это необходимо для поддержания одинаковых условий конкуренции для всех, работающих на рынке, либо для защиты национальных производителей от дискриминации.
Однако возможные противоречия с правом ВТО не особенно смущают Брюссель. За несколько десятилетий юридические службы институтов интеграционного объединения и Суд ЕС научились от них уклоняться. В Европейской комиссии и юридическом сообществе Евросоюза уверены: право, регулирующее интеграционные процессы, настолько дистанцировалось от общего международного права, что при всяком развитии ситуации оно позволит придать законную форму любым мерам принуждения третьих стран и мирового бизнеса к соблюдению климатической повестки Евросоюза.
Насколько Россия готова к новой торговле с ЕС
Россия – один из крупнейших экспортёров выбросов углекислого газа в мире, и основная часть их экспортируется в форме продукции в страны Евросоюза. Причины высокой углеродоёмкости российского экспорта – не только технологическое отставание от развитых стран, но и особенности структуры внешней торговли России. Её экспорт состоит преимущественно из углеводородного сырья и энергоёмких товаров, а импорт – из продукции с относительно невысокой энергоёмкостью. Европейский союз остаётся главным торговым партнёром России: в январе-декабре 2019 г. взаимная торговля составила 277,8 млрд долларов или 41,7 процента российской торговли в целом. Основой российского экспорта в ЕС являются сырая нефть, нефтепродукты, природный газ, алюминий, медь, сталь, полудрагоценные камни. При введении углеродного налога больше всего пострадают поставщики газа, никеля и меди: углеродный след их продукции существенно превышает европейские показатели, по некоторым позициям – в два-три раза. Производство нефти, продукции нефтехимии, калийных удобрений и других товаров в целом укладывается в европейские нормы. Введение углеродного сбора может привести к тому, что российские компании потеряют долю рынка ЕС в некоторых отраслях. Например, для производителей азотных удобрений углеродный сбор может стать непомерно высоким, достигая 40–65% текущей экспортной стоимости. Дороговизна российской сырой нефти чревата тем, что европейские производители начнут закупать больше сырья у Саудовской Аравии, где добыча оставляет меньший углеродный след.
По оценке BCG, дополнительная нагрузка от нового сбора для экспортёров из России составит до 4,8 млрд долларов в год, причём от 1,4 до 2,5 млрд долларов заплатят нефтегазовые компании. Параметры налога, который Европейский союз может ввести для «грязных» товаров с большим углеродным следом, пока неясны, но эксперты KPMG представили три сценария.
В оптимистичном сценарии налог будет введён не раньше 2028 г., и его будут взимать с разницы между фактическими выбросами углекислого газа при производстве товаров производителем вне ЕС и эталонным объёмом Евросоюза. Нагрузка для российских производителей составит 6 млрд евро за три года (2028–2030).
В базовом сценарии налог вводится в 2025 г. и распространяется только на прямые выбросы парниковых газов (непосредственно при производстве продукции). В этом случае нагрузка для российских экспортёров составит 33,3 млрд евро в 2025–2030 годах.
При самом негативном сценарии налог может обойтись поставщикам из России в 50,6 млрд евро до 2030 года. Это произойдёт, если трансграничный налог введут уже в 2022 г. и распространится он не только на прямые, но и на косвенные выбросы CO2 – под этим подразумеваются выбросы из источников, которые принадлежат другим организациям, так или иначе связанным с деятельностью экспортёра.
Министерство экономики РФ предложило законопроект об углеродном регулировании. Его приоритетами остаются поддержка проектного механизма (субсидирование внедрения низкоуглеродных технологий) и введение мониторинга выбросов парниковых газов и верифицируемой углеродной отчётности для компаний. В послании Федеральному собранию 21 апреля 2021 г. Владимир Путин заявил: «Мы должны ответить на вызовы изменений климата, адаптировать к ним сельское хозяйство, промышленность, ЖКХ, всю инфраструктуру, создать отрасль по утилизации углеродных выбросов, добиться снижения их объёмов и ввести здесь жёсткий контроль и мониторинг. За предстоящие тридцать лет накопленный объём чистой эмиссии парниковых газов в России должен быть меньше, чем в Евросоюзе».
В России существует стратегия долгосрочного развития с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года. Минэкономразвития описывает четыре сценария климатического регулирования: базовый, интенсивный, инерционный и сценарий без мер господдержки. Пока министерство предлагает взять за основу базовый вариант с упором на повышение энергоэффективности экономики и сохранение лесов. Такой путь, возможно, логичен примерно до 2030 г., но затем многие страны, скорее всего, перейдут к принудительному сокращению выбросов парниковых газов, что станет давить и на Россию. Министерство не указывает, во сколько обойдётся реализация стратегии до 2050 г., но меры, косвенно связанные со снижением выбросов в 2019‒2020 гг., оценивает в 4,3 трлн рублей.
26 августа 2020 г. заместитель председателя Совета безопасности России Дмитрий Медведев провёл совещание по вопросу «Об обеспечении долгосрочных интересов Российской Федерации в условиях введения с 2025 г. углеродного налога в ЕС». Он отметил, что углеродный налог может резко увеличить конкурентоспособность европейских товаров по сравнению с продукцией других государств, включая Россию. По его мнению, это напоминает ещё одну форму скрытого протекционизма, мешающего доступу на рынок ЕС. «Важно сформировать меры поддержки предприятий и отраслей, наиболее уязвимых от возможных действий наших европейских партнёров. В том числе предусмотрев средства на реализацию мероприятий по сокращению выбросов парниковых газов и повышению энергоэффективности. И, конечно, в случае введения углеродного налога – обеспечить его соответствие механизмам Рамочной конвенции ООН об изменении климата, а также положениям Парижского соглашения по климату», – подчеркнул Дмитрий Медведев.
Глава Минэкономразвития Максим Решетников неоднократно заявлял, что углеродный сбор противоречит нормам ВТО. «Россия крайне озабочена попытками использовать климатическую повестку для создания новых барьеров», – подчеркнул он на брифинге по итогам встречи с министрами БРИКС в июле 2020 года.
На данный момент Москва рассматривает перспективу введения Европейским союзом углеродного налога в качестве серьёзной угрозы экономической безопасности и готовится реагировать на него несколькими способами. Во-первых, ввести систему торговли выбросами – сейчас эксперимент проводится на Сахалине. Область выбрана в качестве пилотной для создания торговой системы по операциям с углеродными единицами на внешних и внутренних рынках. Эксперимент преследует ряд целей: запустить систему торговли выбросами, при наличии которой Евросоюз, возможно, сделает для России изъятия из регулирования. В любом случае такая система в перспективе действительно позволит снизить выбросы в определённых отраслях промышленности. Во-вторых, Россия думает о методах и формах господдержки национальных компаний-экспортёров, которые пострадают от введения европейского углеродного налога. В-третьих, российские компании изучают возможности перенаправить экспорт на другие рынки, не столь жёстко регулируемые в плане углеродных выбросов, прежде всего АТР.
Позиция Индии и Китая
ЕС – важный торговый партнёр Индии, товарооборот между ними в 2019 г. составил 80 млрд евро, или 11,1 процента всего объёма торговли Индии. Основные товары, поставляемые Индией в ЕС – продукты нефтехимии, медикаменты, одежда и обувь, автозапчасти, электротехника. В контексте будущего введения углеродного налога индийский экспорт в ЕС выглядит относительно более безоблачным по сравнению с китайским и российским. С одной стороны, он не имеет значительного углеродного следа. С другой, Индия уже начала вводить у себя поэтапно углеродный налог, в основном в области энергетики. Кроме того, Индия взяла на себя обязательства увеличить к 2030 г. до 40 процентов долю электрогенерации, не основанной на ископаемом топливе, снизить выбросы экономики на 33–35 процентов в сравнении с 2005 г. и создать углеродные захоронения на 2,5–3 млрд тонн.
Параллельно с мерами по снижению углеродного следа экономики Индия ведёт диалог высокого уровня по торговле и инвестициям с ЕС, объясняя европейцам важность индийских программ развития Make in India и Self-Reliant India и пытаясь прощупать почву для будущих льгот как развивающейся стране при торговле с Евросоюзом.
Китай – крупнейший производитель углеродных выбросов в мире (42 процента от мирового уровня в 2012 г.), он экспортирует в Европейский союз около 6 процентов всех выбросов. Наиболее углеродоёмкие секторы китайского экспорта – сталь, изделия из стекла и глины, цемент, керамическая плитка, промышленная химия, кожаные изделия, цветные металлы. При введении углеродного налога нагрузка на китайский экспорт в ЕС может составить от 4,4 до 11,3 процента.
Китай сравнительно давно начал активные шаги к снижению выбросов. В сентябре 2020 г. Си Цзиньпин поставил задачу стать углеродно-нейтральной страной к 2060 г. и пройти пик углеродных выбросов в 2030 году. С 1 февраля 2021 г. Китай запустил на своей территории систему торговли углеродными выбросами. На первом этапе система охватит 2225 теплоэлектростанций, позже распространится на производство цемента, стали и других углеродоёмких товаров. Предполагается, что в систему в итоге войдут около семи тысяч предприятий. Президент Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен назвала эти планы «первым шагом к созданию равных условий» и добавила, что «если это превратится в общемировую тенденцию, мы получим равные условия на глобальном уровне, что позволит отказаться от введения пограничных сборов на выбросы».
В то же время Китай настаивает на начале диалога с ЕС и подробном обсуждении европейских инициатив, в особенности механизма нового налога. Излагая позицию своей страны, заместитель постпреда Китая при Европейских сообществах Фэй Шэнчао отметил: «Будет ли это хорошо для окружающей среды? Будет ли это хорошо для торговых связей между разными странами? Это требует времени и, безусловно, дополнительных консультаций и обсуждения между всеми основными заинтересованными сторонами».
Евразийский ответ
Три крупных экономики Евразии – Китай, Россия и Индия – оказались перед вызовом введения Европейским союзом углеродного налога на импортируемые им углеродосодержащие товары. Евросоюз является важным торговым партнёром трёх стран, и их торговля с ЕС будет в той или иной степени затронута его новой климатической политикой. С точки зрения номенклатуры экспорта наиболее уязвим к новому европейскому налогу Китай, за ним по потенциальному ущербу идёт Россия. Индия находится в относительно благоприятном положении, хотя в определённой степени её экспорт в ЕС новый налог также затронет.
В настоящее время евразийские экспортёры формулируют свою реакцию на европейскую инициативу и готовятся к введению нового налога. Наиболее резко с критикой планов ЕС выступила Россия, считая его противоречащим правилам ВТО и новой формой протекционизма. Китай и Индия более осторожны в оценках, но также полагают, что ведению нового налога должны предшествовать переговоры и разъяснения.
В принципе перед евразийскими странами-экспортёрами открыты четыре стратегии или их комбинации:
Первое. Ничего не делать, сопротивляться новому налогу в двустороннем и многостороннем (ВТО, БРИКС) форматах.
Второе. Реформировать национальную экономику, ввести систему торговли углеродными квотами на национальном уровне или другие меры, которые снизили бы углеродоёмкость экспорта и убедили Евросоюз, что страна начала движение в направлении Европейского зелёного курса. Возможно, это побудило бы Брюссель не вводить или отложить введение налога.
Третье. Разработать меры поддержки национальных экспортёров.
Четвёртое. Пытаться перенаправить свой углеродоёмкий экспорт на другие рынки.
Формулирование эффективных мер в отношении нового углеродного налога ЕС затрудняется этической составляющей проблемы и политизированностью вопроса. Все упомянутые страны ратифицировали Парижское соглашение по климату, приняли на себя обязательства, от которых сегодня невозможно отказаться. Кроме того, с учётом особого места климатического и экологического дискурса в Евросоюзе открытая борьба против нового налога затруднительна с моральной точки зрения и вызовет в Европе мощное общественное противодействие. Шансы отстоять свою точку зрения в ВТО существуют, но рассчитывать на стратегический успех не следует. Даже если ВТО осудит европейские меры как дискриминационные, никаких противоречащих зелёному курсу указаний Брюссель с высокой степенью вероятности выполнять не будет. Не выглядит перспективной и кооперация в рамках БРИКС, так как в рассматриваемом вопросе Китай, Россия и Индия выступают, скорее, конкурентами. Перенаправить углеродоёмкий экспорт на другие рынки не получится. Новая администрация США тоже продвигает экологическую повестку, а других ёмких рынков для такой продукции нет.
Странам-экспортёрам придётся проводить линию на снижение углеродоёмкости продукции и потерять в конкурентоспособности по сравнению с европейской промышленностью или же поддерживать своих экспортёров, что также приведёт к снижению эффективности внешней торговли. Дешёвого и действенного ответа на европейский налог нет, политический ресурс для сопротивления ему также эфемерен. Вместе с тем создавшаяся ситуация обозначает политические пределы торговли и экономического взаимодействия с ЕС и подводит к мысли о необходимости формирования собственного торгового блока, где правила устанавливали бы страны-участницы.
Возможные превентивные меры могли бы быть следующими.
Первое. Объявление о планах учредить свою национальную систему торговли квотами и немедленный запуск проектно-технических работ для её создания. Один из предпочтительных вариантов – совместно всем трём странам и на деньги ЕС.
Второе. Оперативная разработка и утверждение собственного налога по типу карбонового, который лишил бы Евросоюз возможности взимать компенсаторный сбор на границе. Законодательство должно быть максимально жёстким, предусматривать создание независимого от правительства специализированного агентства для контроля за соблюдением нормативных предписаний; допускать возможность наложения высоких штрафных санкций; давать свою интерпретацию целей Парижского соглашения. Главная задача – принуждать национального производителя в кратчайшие сроки переходить на энергоэффективные и энергосберегающие технологии, благодаря осуществлению коммерчески оправданных программ, проектов и схем международного сотрудничества.
Одним из ключевых слагаемых мог бы стать механизм налоговых каникул за повышение энергоэффективности и энергосбережения и снижение выбросов, предоставление других налоговых льгот, субсидирования и доступа к дешёвым длинным кредитам, частично оплачиваемым в таких случаях из бюджетных средств.
Третье. Введение собственного временного сбора на границе. Он был бы оперативно оспорен в ВТО с тем, чтобы проигрыш дела создал прецедент, который помешает Европейскому союзу реализовать свои планы.
Четвёртое. Определение национальной системы односторонних обязательств по Парижскому соглашению, основу которых составили бы меры, альтернативные навязываемым Европой.
Пятое. Создание широкого международного фронта, способного противостоять действиям ЕС и его намерениям переложить бремя перехода к выгодной ему модели социально-экономического развития на третьи страны и их компании. В него могли бы войти многие страны Азии, Африки и Латинской Америки.
Шестое. Подготовка убедительных и доказательных экспертных докладов, фундаментальных научных исследований, опровергающих бесспорность предлагаемой ЕС модели борьбы с изменением климата и реформы мировой экономики. Акцент – на несостоятельности взимания карбонового налога с производителей, а не с потребителей, ведущей к консервации нынешних потребительских установок, губящих планету и препятствующих преодолению пропасти между богатыми и развивающимися странами.
Седьмое. Разработка национальной концепции борьбы с изменением климата, где упор делался бы не столько на снижение выбросов (хотя и на них тоже), сколько на использование альтернативных способов. В их число обязательно включить лесопосадки, опережающее развитие атомной промышленности, дешёвые способы получения водородного топлива, улавливание СО2 из атмосферы. Следующий шаг – создание клуба представителей государств и бизнеса, который занялся бы продвижением такой концепции, включением её положений в документы международных форумов и организаций, их превращением в международное мягкое право и, наконец, закреплением в системе обязывающих международных соглашений.
