Теоретически сверхдержавы должны обладать целым рядом инструментов внешней политики – военной мощью, привлекательностью культуры, дипломатическим убеждением, технологическим превосходством, способностью оказать экономическую помощь и так далее. Но всем, кто интересуется внешней политикой США в последнее десятилетие, очевидно, что Соединённые Штаты полагаются на один-единственный инструмент – экономические санкции.
Санкции, или ограничительные меры, принимаемые одной страной с целью нарушить экономический обмен с другой, стали коронным способом решения почти любой внешнеполитической проблемы. Во время первого президентского срока Барака Обамы Вашингтон ежегодно включал в санкционный список в среднем 500 субъектов по самым разным причинам – от нарушения прав человека до распространения ядерного оружия или посягательства на территориальный суверенитет. Эта цифра почти удвоилась за время президентства Дональда Трампа. Президент Джо Байден в первые несколько месяцев своего пребывания на посту ввёл новые санкции против Мьянмы (за государственный переворот), Никарагуа (за репрессии) и России (за хакерство). Он не внёс принципиальных изменений ни в одну из санкционных программ администрации Трампа, кроме отмены санкций против Международного уголовного суда. Чтобы наказать Саудовскую Аравию за убийство диссидента Джамаля Хашогги, администрация Байдена ввела меры санкционного воздействия на некоторых саудовских чиновников, хотя правозащитники хотели большего. Активисты также требовали увеличить давление на Китай за преследование уйгуров, на Венгрию – за отступление от демократических норм и на Израиль – за жестокое обращение с палестинцами.
Такая уверенность в эффективности экономических санкций была бы оправдана, будь они действенным инструментом, вынуждающим другие страны делать то, что хочет Америка. Однако этого нет и в помине. Самая высокая научная оценка эффективности санкций (исследование 2014 г., опирающееся на данные Университета Северной Каролины) показала, что в среднем лишь треть или максимум половина вводимых ограничений приводит к положительным результатам. Исследование, проведённое в 2019 г. Счётной палатой США, говорит о том, что даже федеральное правительство не всегда знает, когда и какие санкции срабатывают. Должностные лица министерства финансов, Государственного департамента и министерства торговли, отмечается в докладе, «заявили, что не проводят ведомственных оценок эффективности санкций для достижения более широких политических целей Соединённых Штатов».
Перестав быть бесспорно признаваемой сверхдержавой, США уже не могут разбрасываться своим влиянием так, как раньше. В относительном выражении их военная мощь и дипломатическое влияние уменьшились. Два десятилетия войны, рецессии, поляризации, а теперь ещё и пандемия подорвали американскую мощь. У раздосадованных президентов остаётся всё меньше стрел в колчане, и они инстинктивно тянутся к лёгкому и доступному инструменту – санкциям.
Проблема, однако, в том, что санкции – удовольствие отнюдь не бесплатное. Они ухудшают отношения с союзниками, раздражают противников и создают экономические трудности для ни в чем не повинных граждан. Таким образом, применение санкций не только обнаруживает упадок Америки, но и ускоряет его. Что ещё хуже, инструмент с каждым годом всё больше притупляется. Будущие санкции, скорее всего, окажутся ещё менее эффективными, поскольку Китай и Россия с радостью придут на выручку тем, против кого они направлены, а союзники и партнёры США устанут от многократного применения мер экономического давления. В совокупности вся эта динамика будет постепенно лишать американский доллар центрального положения в мировых финансах, что снизит эффект, связанный с доминированием американской валюты в мире.
Вашингтону следует использовать санкции хирургически точно, выверенно и экономно. При более дисциплинированном подходе официальные лица должны для начала уточнять цель конкретной меры и критерии для отмены наказания. Но самое главное – помнить, что в их распоряжении есть и другие меры воздействия. Санкции – особое средство, которое лучше всего подходит для контролируемых обстоятельств, но не универсальный инструмент для повседневного применения. Политики должны обращаться с ними как со скальпелем, а не складным ножом с многочисленными лезвиями.
История экономического насилия
Искусство государственного управления экономикой было жизненно важным компонентом дипломатии США с первых дней существования республики. Став президентом, Томас Джефферсон настоял на принятии Закона об эмбарго 1806 г., чтобы наказать Великобританию и наполеоновскую Францию за преследование американских кораблей. Эта попытка применения санкций обернулась катастрофой. В те времена Соединённые Штаты нуждались в европейских рынках гораздо больше, чем Великобритания и Франция – в неоперившейся стране Нового Света. Закон об эмбарго обошёлся американцам гораздо дороже, чем великим европейским державам. Несмотря на это, Соединённые Штаты продолжали использовать торговлю в качестве главного инструмента внешней политики, сосредоточившись на открытии иностранных рынков для экспорта и поощрении иностранных инвестиций внутри страны. Это было вполне естественно, если учесть, что на протяжении большей части XIX века вооружённые силы США оставались слабыми и немногочисленными. Преобладание британского фунта стерлингов в мировых финансах также означало, что американский доллар не являлся важной валютой в мировых финансах. Таким образом, торговля стала главным способом ведения дипломатии для Соединённых Штатов.
В конце Первой мировой войны США с ещё большим рвением ухватились за торговые санкции для регулирования мировой политики. Президент Вудро Вильсон призвал американцев поддержать Лигу Наций, утверждая, что её полномочия по введению санкций заменят войну. «Бойкотируемая страна всегда находится на пороге капитуляции, – сказал он в 1919 году. – Если использовать это мирное, безмолвное, но смертоносное средство экономического давления, необходимости в военной силе не будет. Это очень горькая пилюля». Американцев его слова не убедили, и США так и не вступили в Лигу Наций. В конце концов, санкции, наложенные Лигой, не смогли удержать Италию от вторжения в Эфиопию в 1935 г. или остановить любые другие воинственные действия, которые привели ко Второй мировой войне. Напротив, американское эмбарго на поставки топлива и других военных материалов в Японию лишь ускорило нападение на Пёрл-Харбор.
Наступление холодной войны расширило набор инструментов государственного управления экономикой, доступных Соединённым Штатам. Впервые страна начала предоставлять значительный объём многосторонней и двусторонней помощи другим странам; её прекращение стало простым способом экономического давления. Наиболее успешное применение экономических санкций в этот период зафиксировано во время Суэцкого кризиса 1956 года. Возмущённый британско-франко-израильским вторжением в Египет, Вашингтон не позволил Великобритании использовать свои резервы в Международном валютном фонде для защиты фунта стерлингов. Последовавший за этим обвал британской валюты заставил Лондон вывести войска.
Однако в большинстве случаев американские санкции не срабатывали. В первые годы холодной войны США вводили эмбарго против союзников и сателлитов СССР, чтобы лишить их доступа к жизненно важным ресурсам и технологиям. Это эмбарго было успешным как мера сдерживания недружественных государств. Но санкции, призванные изменить поведение стран, были малоэффективны, поскольку Советский Союз вступал в игру, предлагая экономическую поддержку объектам экономической агрессии со стороны Соединённых Штатов. Например, в начале 1960-х гг., когда ужесточилось экспортное эмбарго на Кубу, Советский Союз бросил режиму Фиделя Кастро спасательный круг, направив в Гавану огромные объёмы экономической и гуманитарной помощи. Позже, в годы холодной войны, США использовали экономические санкции для оказания давления как на противников, так и на союзников, чтобы добиться более полного соблюдения прав человека.
В качестве примера можно привести санкции ООН против ЮАР времён апартеида.
Окончание холодной войны поначалу оживило надежды на дееспособность санкций. Поскольку Советский Союз больше не накладывал автоматического вето на резолюции Совета Безопасности ООН, замена войны многосторонними торговыми санкциями казалась жизнеспособным вариантом, как и предполагал в своё время Вильсон. Но суровая реальность быстро доказала обратное. В 1990 г., после вторжения Ирака в Кувейт, Совет Безопасности ввёл всеобъемлющее торговое эмбарго против агрессора. Эти сокрушительные санкции вдвое сократили ВВП Ирака, но не заставили Саддама Хусейна уйти из Кувейта. Чтобы выдавить его оттуда, потребовалась война в Персидском заливе. Санкции против Ирака продолжались и после войны, но с ужасающими гуманитарными издержками: уровень детской смертности, по статистике, резко возрос, а доход на душу населения не увеличивался в течение пятнадцати лет. Ирак манипулировал цифрами, чтобы преувеличить масштабы гуманитарной катастрофы, и его обман сработал. Политики пришли к убеждению, что торговые санкции наносят вред простым гражданам, а не элите, поведение которой они призваны изменить. Поэтому начался поиск более умных санкций, способных ударить по правящей верхушке одиозных режимов.
Центральная роль американского доллара, казалось бы, предполагала именно такой способ давления на неугодные режимы. С конца 1990-х гг. и особенно после 11 сентября 2001 г. Соединённые Штаты усложнили участие любого финансового учреждения в долларовых операциях с правительствами, компаниями или людьми, находящимися под санкциями. Американским и иностранным банкам нужен доступ к долларам для нормального функционирования. Даже косвенная угроза отказа в таком доступе заставила большинство банков в мире отказаться от сотрудничества с клиентами, находящимися под санкциями, что фактически означало изгнание последних из мировой финансовой системы.
Эти санкции оказались более действенными. Если ограничения на торговлю стимулируют субъектов частного сектора обращаться к чёрному рынку, то, когда дело касается долларовых операций, действует совершенно иная динамика. Поскольку финансовые учреждения заботятся о своей репутации в мире и хотят оставаться на хорошем счету у американских регуляторов, они охотно соблюдают санкции и предусмотрительно избавляются от клиентов, которых считают слишком рискованными. В 2005 г., когда Соединённые Штаты включили расположенный в Макао банк Banco Delta Asia в список организаций, занимающихся отмыванием денег и действующих в интересах Северной Кореи, даже китайские банки с готовностью выполнили все требования американцев, чтобы снизить свои риски.
По мере того, как санкции США становились всё более мощными, они начали приносить заметные плоды. Администрация Джорджа Буша – младшего пресекла финансирование терроризма и отмывание денег, поскольку разные правительства стали лезть из кожи вон, чтобы сохранить доступ к американской финансовой системе. Администрация Обамы усилила санкции против Ирана, что вынудило его заключить соглашение об ограничении ядерной программы в обмен на снятие некоторых санкций. Администрация Трампа угрожала повысить пошлины и закрыть американо-мексиканскую границу, чтобы заставить Мексику пресечь поток мигрантов из Центральной Америки; в ответ мексиканское правительство развернуло заградительные отряды новой национальной гвардии, чтобы ограничить поток мигрантов.
Но на каждый успех приходилось множество неудач. Соединённые Штаты в течение десятилетий вводили санкции против Белоруссии, Кубы, России, Сирии и Зимбабве, но ощутимых результатов это не принесло. Администрация Трампа усилила экономическое давление на Иран, Северную Корею и Венесуэлу в рамках кампании «максимального давления», направленной на блокирование даже незначительных уклонений от экономических ограничений. Усилия эти также опирались на так называемые «вторичные санкции», когда третьим странам и компаниям угрожают экономическим принуждением, если те не согласятся поддержать санкции против их первоначальной мишени. В каждом случае объект санкций понёс серьёзные экономические издержки, но не пошёл на уступки. Даже Венесуэла, обанкротившееся, переживающее гиперинфляцию социалистическое государство на заднем дворе США, не пошла на уступки.
Провал санкций
Существует множество проблем, связанных с применением санкций. Самая главная из них наиболее банальна: максимальное давление сопровождается максимальными требованиями. Соединённые Штаты требуют отказа от ядерных программ и многого другого от Северной Кореи и Ирана, а от Венесуэлы – признания конца боливарианского правления. Для правителей этих стран такие требования равносильны смене режима. Поэтому неудивительно, что они предпочитают терпеть экономические невзгоды, но не подчиняться американскому диктату.
Эпизод с Ираном высвечивает дополнительную проблему: всё более односторонний характер экономического давления США. До недавнего времени американские финансовые санкции пользовались явной или неявной поддержкой союзников. Но когда администрация Трампа решила вновь ввести финансовые санкции против Ирана, она сделала это, невзирая на возражения европейских союзников. Экономическое давление на Иран удалось увеличить, пригрозив вторичными санкциями против других стран. Последние подчинились требованиям США, и этот гамбит увеличил издержки для Ирана. Однако успех достигнут ценой ухудшения отношений с давними союзниками.
В то же время Вашингтону стало удобнее применять санкции к другим великим державам. Однако то, что срабатывает с Мексикой, не работает в отношении Китая или России. Крупные мишени имеют больше ресурсов для сопротивления. Санкции, введённые против России после её вторжения на Украину, возможно, и удержали Москву от более агрессивных действий, но это крайне незначительный результат санкционного давления. По любым разумным стандартам санкции не достигли цели, поскольку Россия продолжает нарушать международные правовые нормы. Аналогичным образом, бесчисленные пошлины и другие ограничительные меры, введённые администрацией Трампа против Китая в 2018 г., не привели к каким-либо существенным уступкам с его стороны. Торговая война, начатая с целью преобразования китайской экономики в более рыночную модель и отказа этой страны от государственного капитализма, в итоге привела к менее впечатляющим уступкам: соглашению о количественных закупках американских сельскохозяйственных товаров, которое Китай, между прочим, так и не выполнил. Санкции дали обратный эффект, нанеся ущерб сельскохозяйственной и высокотехнологичной отраслям США. По данным Moody‘s Investors Service (американское агентство по определению рейтинга ценных бумаг с отделениями во многих странах мира – прим. ред.), только восемь процентов дополнительных расходов, связанных с вводом пошлин, легли на плечи китайских налогоплательщиков; 92 процента было покрыто импортёрами и в итоге переложено на плечи американских потребителей в виде повышения цен.
Ещё одна проблема – инерционный эффект санкций. Президенты всегда охотно их вводят, но опасаются отменять, чтобы не навлечь на себя обвинения в нерешительной внешней политике. Это затрудняет взятие заслуживающих доверия обязательств по отказу от санкций. Например, когда Байден рассматривал возможность отменить несколько видов санкций против Ирана, законодатели-республиканцы раскритиковали его как наивного умиротворителя. Кроме того, многие меры США – например, против Кубы и России – оформлены в виде закона, а это значит, что только Конгресс может их отозвать. Но с учётом крайней поляризации американского общества и тактики обструкционизма, определяющей сегодня положение дел на Капитолийском холме, маловероятно, что достаточное число законодателей поддержит какую-либо президентскую инициативу по улучшению отношений с давним противником. Даже когда удаётся решить политические проблемы, легко запутаться в правовых коллизиях, порождаемых санкциями. На некоторые страны наложено столько дублирующих друг друга ограничений, что законодатели оказываются в кафкианском тупике, не зная, можно ли сделать что-либо, чтобы от них отказаться.
Сложность снятия санкций с некоторых государств сводит на нет усилия США заключить с ними какие-либо сделки. Если руководство стран, находящихся под санкциями, не верит, что Вашингтон может отменить ограничительные меры, у них нет стимула утруждать себя переговорами. Какой смысл выполнять требования, если за это не будет вознаграждения? Такова одна из причин, по которой Саддам отказался вести переговоры с американцами в 1990-е гг., а Иран – с администрацией Трампа.
Санкции также наносят гуманитарный ущерб. Предполагалось, что целевые финансовые меры должны уменьшить страдания простых людей, связанные с всеобъемлющим торговым эмбарго. Мол, если нанести удар по банковским системам и активам, принадлежащим недобросовестным игрокам, это облегчит положение населения в целом. Однако в действительности большинство финансовых ограничений накладывались на торговые санкции, нанося ещё больший ущерб общей экономике стран, против которых они применялись. Исследователи международных отношений далеко не во всём согласны друг с другом, но единодушны, что санкции причиняют вред населению стран, против которых направлены. Даже финансовые санкции, скорее всего, будут спусковым крючком для репрессий, коррупции и регресса по показателям человеческого развития.
Пекин снизил пошлины для европейских стран одновременно с ответными мерами против США в начатой ими торговой войне. Москва ввела ответные санкции на импорт европейского продовольствия, чтобы стимулировать внутреннее производство. Страны-мишени нередко применяют ответные меры, что приводит к эскалации напряжённости. Это накладывает дополнительные издержки на американских производителей и потребителей. Тенденция будет только усугубляться, поскольку другие крупные экономики рассматривают американские санкции, якобы введённые по соображениям национальной безопасности, в качестве ширмы или предлога для торгового протекционизма. Когда финансовый директор китайской компании Huawei был арестован в Канаде и обвинён министерством юстиции США в попытке обойти американские санкции против Ирана, Китай воспринял этот шаг как часть более масштабной торговой войны. Трамп не помог делу, когда вскользь упомянул, что директор может быть освобождён в обмен на торговые уступки.
Более серьёзная долгосрочная озабоченность вызвана тем, что финансовые санкции могут подорвать позиции доллара в качестве основной мировой резервной валюты. Именно главенствующая роль доллара, наряду с центральным положением американских рынков капитала, в первую очередь способствовала буму финансовых санкций. Но спустя поколение после начала такой политики страны-мишени ищут альтернативы доллару, чтобы защитить себя от принуждения и выкручивания рук. Один из выходов для них – цифровые валюты. Народный банк Китая выпустил цифровой юань, который позволит тем, кто его использует, полностью обойти доллар. Даже союзники США в Европе разработали инструмент поддержки торговых бирж (INSTEX) – средство, с помощью которого они смогут обходить доллар в торговле с Ираном. Поэтому неудивительно, что в конце 2020 г. доля доллара в мировых валютных резервах упала до 25-летнего минимума. Доллар пока остаётся главной резервной валютой мира, но если его использование будет и дальше сокращаться, то снизятся и возможности американского финансового маневрирования.
Санкции США связаны с некоторыми значительными достижениями. Но они также привели к отчуждению союзников и обнищанию населения, поощрили валютную диверсификацию и отказ от доллара, но не вынудили страны-мишени пойти на ощутимые уступки. Политики, похоже, путают мощь санкций с их эффективностью. Подобно тому, как генералы ошибочно полагались на количество трупов как главный критерий успеха войны во Вьетнаме, современные политики сегодня используют страдания, причиняемые санкциями, в качестве мерила успеха. Например, в ноябре 2020 г. госсекретарь Майк Помпео назвал кампанию максимального давления на Иран «чрезвычайно эффективной» мерой. В качестве доказательства он указал на то, что «экономика Ирана сталкивается с валютным кризисом, растущим государственным долгом и разгоняющейся инфляцией». Правда, Помпео промолчал о том, что, несмотря на все эти экономические невзгоды, Тегеран ускоряет программу обогащения урана.
Политика первой помощи
Если экономические санкции настолько изнурительны и не приносят большой пользы, почему внешнеполитическая элита так ими увлечена? Скорее всего, санкции стали столь привлекательным инструментом, особенно по сравнению с другими, из-за сдвигов в мировой политике и американском обществе. Нельзя сказать, что они иррациональны. Ведь вводить санкции легче, чем делать что-либо ещё. Если перефразировать Сунь-цзы, можно сказать, что лучший вид санкций – тот, который не требует применения, когда всё ограничивается лишь угрозой введения ограничительных мер.
После окончания холодной войны Соединённые Штаты были настолько могущественны, что немногие осмеливались бросить им вызов, даже если этого хотели. Некоторых подкупила американская «мягкая сила», так что они начинали желать того же, что и Соединённые Штаты. Те же, кто отваживался бросить вызов Вашингтону, обычно сталкивались с быстрым отпором, усиленным многосторонними структурами – например, Советом Безопасности ООН. Только в небольшом сегменте международных отношений, касающихся распространения ядерного оружия и военных преступлений, Соединённые Штаты считали необходимым ввести экономические санкции.
Но теперь, когда гегемония США уменьшается, появилось больше стран, заинтересованных в оспаривании статус-кво. Отступление демократии и расшатывание либерального мирового порядка привели к появлению большего числа ревизионистских стран, имеющих идеологические разногласия с Вашингтоном. В то же время очевидные провалы – в Афганистане, Ираке, Ливии, Сирии – сделали угрозу американского принуждения менее пугающей. По мере того, как число субъектов, готовых бросить вызов интересам Америки, увеличивается, растёт и спрос на санкции против них. Между тем значительно снизилась политическая привлекательность других инструментов внешней политики. Не случайно, что, оставив в силе большинство санкций, введённых администрацией Трампа, Байден выполнил обещание вывести американские войска из Афганистана во второй половине 2021 года. Война с терроризмом, длившаяся целое поколение, лишила политиков и общественность вкуса к крупномасштабным военным интервенциям.
Опрос Фонда Гэллапа (Gallup 2020) выявил следующее: 65 процентов американцев считают, что Соединённые Штаты не должны первыми наносить удар по другой стране. Это самый высокий процент с тех пор, как данный вопрос был впервые задан в 2002 году. Даже мелкомасштабное применение военной силы (удары беспилотников и целенаправленные бомбардировки) стало менее привлекательным с политической точки зрения. Войны во Вьетнаме, Афганистане и Ираке убедили многих американцев: то, что поначалу видится как ограниченное военное вмешательство, может легко перерасти в длительную и дорогостоящую войну.
Если кнуты стали жертвой меняющихся вкусов, то пряники утратили былой аромат и привлекательность. На протяжении более восьмидесяти лет США были готовы предлагать странам помощь и торговые соглашения на льготных условиях, чтобы поощрить проведение ими более благоприятной для американцев внешней политики. Однако в последнее десятилетие политика экономической открытости постепенно сворачивалась. Иностранная помощь никогда не пользовалась популярностью, но в наш популистский век она стала ещё менее привлекательной. Что касается торговли, то и предвыборная платформа Трампа «Америка прежде всего», и мантра Байдена о «внешней политике в интересах среднего класса» исключают новые договорённости о свободной торговле. Даже если бы президент захотел заключить такое соглашение, политическая поляризация обратила бы его принятие в Конгрессе в тяжёлое испытание.
Другие инструменты воздействия более дорогостоящи, но и реализация санкций никогда не была простым делом. Количество американских законов, одобряющих санкции, значительно увеличилось. Экономическое принуждение приходится по вкусу Конгрессу, поскольку считается менее дорогой и рискованной опцией, чем объявление войны, и более жёстким шагом, чем принятие символической резолюции. Политики могут сказать своим избирателям, что они что-то делают для решения проблемы, даже если это «что-то» не срабатывает.
Ещё один фактор, сделавший санкции инструментом номер один – это дополнительные рычаги влияния, которые глобализация предоставила Соединённым Штатам. Глобализация экономических сетей увеличивает мощь центральных узлов, а США находятся в центре большинства из них. Поскольку американские банки участвуют в поразительно высокой доле глобальных транзакций, Соединённые Штаты могут использовать экономическую взаимозависимость в качестве оружия в большей степени, чем многие когда-то считали возможным. Они даже эксплуатируют экономические связи с собственными союзниками. До начала глобализации страны неохотно вводили санкции против союзников, потому что последние в этом случае находили новых экономических партнёров, и страна-инициатор в результате несла издержки. Но мощь американских финансовых сетей снижает способность их союзников находить альтернативы доллару (хотя это побудило страны их искать).
Избавление от привычки
Соединённым Штатам предстоит решить сложную головоломку. Они сталкиваются с растущим числом внешнеполитических вызовов, но имеют сокращающийся набор возможностей для их решения. Тем временем любимый инструмент, санкции, изнашивается от частого употребления. Похоже, администрация Байдена осознаёт эту проблему. На слушаниях по своему утверждению на пост министра финансов Джанет Йеллен пообещала пересмотреть санкционную политику США и позаботиться, чтобы она использовалась «стратегически грамотно и надлежащим образом». Но что на практике будет означать изменение устоявшейся политики?
Самый очевидный совет – одновременно и самый трудный для выполнения: Соединённым Штатам нужно реже применять санкции. Даже если отдельные из них имеют смысл, нужно учитывать совокупный эффект от слишком большого их количества. Это не значит, что от санкций следует полностью отказаться; Соединённым Штатам необходимо противостоять вопиющим нарушениям международных норм, которые допустила, например, Белоруссия, заставив гражданский авиалайнер приземлиться, чтобы арестовать известного репортёра. Но чем меньше санкций вводится, тем эффективнее будут те, что полностью оправданны.
Экономическое принуждение работает лучше всего, когда государство, вводящее санкции, недвусмысленно определяет условия, при которых они будут служить в качестве угрозы, применяться на практике и отменяться. Чтобы сохранить способность использовать в будущем искусство государственного управления в экономике, Соединённые Штаты должны заверить другие страны, что станут применять санкции продуманно и взвешенно. Им нужно ясно дать понять словом и делом, что к санкциям планируется прибегать в редких случаях, и точно определить соответствующие обстоятельства. Они должны разработать стандартные процедуры для обеспечения многосторонней поддержки санкций, вводимых в ответ на чётко определённые нарушения международных норм, а также быстро отменять санкции и возобновлять трансграничный обмен, как только страны-мишени выполнят предъявленные им требования.
Исполнительная власть способна предпринять несколько конкретных шагов для разъяснения подхода США. Самым очевидным стало бы издание министерством финансов или Белым домом стратегии государственного управления экономикой раз в пять лет. Применение силы регулируется рядом официальных стратегических документов, включая Стратегию национальной безопасности и Стратегию национальной обороны. Аналогичная логика должна применяться и к экономическому давлению. В частности, министерству финансов не помешало бы внятно сформулировать свой подход к экономическим санкциям. Прискорбно, что в 51-страничном «стратегическом плане» на четыре года, опубликованном в 2018 г., слово «санкции» упоминается лишь дважды.
Чтобы быть полезной, стратегия государственного управления экономикой должна включать чёткое разграничение: когда санкции вводятся для сдерживания (то есть ограничения экономической мощи другого государства), а когда – для принуждения (то есть побуждения к конкретным и ясно изложенным изменениям в поведении). Санкции, направленные на сдерживание, сродни стратегическому эмбарго в отношении Советского Союза и его союзников в годы холодной войны. В мире соперничества великих держав такие эмбарго действительно должны быть частью американского государственного управления. Объявив некоторые экономические меры сдерживанием, правительство США могло бы устранить любые ожидания уступок; явной целью в этих случаях было бы обескровливание противника. С другой стороны, санкции, разработанные для принуждения, должны быть привязаны к конкретным требованиям – важно, чтобы сторона, против которой эти ограничения вводятся, была способна их выполнить. В этом случае нужно дать ясный сигнал, что снятие санкций возможно, и тем самым повысить вероятность выполнения предъявленных требований.
Одним из способов оправдать санкции, использующиеся в качестве политического инструмента, является продвижение жизнеспособных альтернатив. Стратегия государственного управления экономикой должна описывать различные экономические стимулы, которыми правительство США могло бы соблазнить неуступчивых игроков. Политикам необходимо вернуться к использованию приманки доступа к американскому рынку для поощрения более конструктивного поведения в мировой политике. Это включает обсуждение санкций с американскими фирмами, которые вынуждены их применять, а также предоставление чётких гарантий, что санкции действительно будут сняты, как только выполнят своё предназначение. Более определённые процедуры отмены санкций повысят способность министерства финансов обнадёживать представителей частного сектора относительно того, что после отмены санкций те смогут вести бизнес со старыми партнёрами, ничего не опасаясь. Такая уверенность избавит банки от необходимости перестраховываться и делать свои балансы безрисковыми посредством отказа от сотрудничества с клиентами, находившимися под санкциями, даже если те уже встали на правильный путь. Санкции не должны становиться пожизненным клеймом или несмываемым пятном на репутации.
Любая политика выигрывает от регулярного пересмотра. Санкции избежали этой ревизии, как было признано в докладе Счётной палаты. Обязательный ежегодный анализ, наряду с оценкой гуманитарных последствий санкций, помог бы политикам решить, когда нужно отказаться от конкретной кампании экономического давления. Конгресс мог бы даже автоматически требовать от Счётной палаты создавать такие обзоры по каждой вновь вводимой санкции.
Конгрессу следует ввести ещё одну стандартную процедуру в закон о санкциях: положение о прекращении действия санкций. Введённые Конгрессом санкции могут автоматически прекращать действие, скажем, через пять лет, если Конгресс не проголосует за их продление. Некоторые санкции должны оставаться в силе дольше, но требование повторного голосования, по крайней мере, создаст точки принятия решений, в которых можно будет обратить вспять инерционный эффект продолжающихся санкций. Это также позволило бы некоторым избранным чиновникам изящно выйти из политического тупика.
Наконец, если эмбарго вводится надолго, то Соединённым Штатам необходимо возродить многосторонние структуры для их поддержания. Во время холодной войны CoCom – сокращённое обозначение Координационного комитета по экспортному контролю – был той организацией, которая следила за соблюдением стратегического эмбарго в отношении стран Варшавского договора. Современный эквивалент мог бы зародиться в «Большой семёрке», а затем распространиться на других доверенных союзников. Создание неформальной международной группы с постоянными комитетами принесло бы дополнительную выгоду, поскольку сменяющим друг друга американским администрациям было бы затруднительно менять политику своих предшественников на диаметрально противоположную из-за партийных прихотей, не посоветовавшись прежде с союзниками.
Лучший путь
В ближайшем будущем санкции никуда не денутся. Другие великие державы, Китай и Россия, начинают всё активнее применять этот инструмент. За последнее десятилетие Китай использовал целый ряд неофициальных мер для наказания Японии, Норвегии, Южной Кореи и даже Национальной баскетбольной ассоциации. Россия ввела санкции против бывших советских республик, чтобы удержать их от присоединения к инициативе ЕС в Восточной Европе. Поднимающие голову амбициозные державы, например, Саудовская Аравия, также пробуют силы в деле экономического принуждения.
В будущем санкций будет больше, а не меньше. Но это не значит, что Соединённые Штаты должны создавать дополнительные проблемы. Даже те страны, которые сейчас открывают для себя санкции как инструмент давления, используют их для достижения лишь малой части своих внешнеполитических целей; они также заключают торговые сделки, занимаются культурной дипломатией и оказывают помощь другим государствам, чтобы приобретать друзей и оказывать влияние на мир. Так же поступали когда-то и американцы. Вашингтону нужно снова начать тренировать атрофировавшиеся политические мышцы, чтобы между ним и правительствами других стран не возникала пропасть из-за особенностей государственного управления. Американские политики настолько увлеклись санкциями, что не замечают долгосрочных издержек этого инструмента. Чтобы конкурировать с другими великими державами, США следует напомнить миру, что они способны на нечто большее, чем пользоваться одним инструментом для решения любых проблем.
Опубликовано в журнале Foreign Affairs № 5 за 2021 год. © Council on foreign relations, Inc.
