Россия в глобальной политике

Тема реформы Совета Безопасности ООН по-своему уникальна. Она любима и не любима одновременно. Её ценят исследователи, поскольку три десятилетия активных обсуждений[1], десятки проектов, предложений, концепций, формул дают богатую пищу для размышлений. Отсюда и множество публикаций[2]. Вместе с тем многие дипломаты относятся к ней с большой долей скепсиса. Ежегодные межправительственные переговоры на площадке ООН относительно реформирования Совета, в которых они принимают участие, из года в год фиксируют лишь отсутствие прогресса.

Тем удивительнее, насколько стремительно была проведена реформа СБ чуть больше шести десятилетий назад – активная фаза дискуссий заняла всего несколько недель в конце 1963 года. Напомним, что это пока единственный прецедент в истории Совбеза, когда его состав увеличился с 11 до 15 стран за счёт расширения представленности в нём непостоянных членов. Ещё более удивительно, что ни один из нынешних постоянных членов Совета Безопасности реформу тогда не поддержал. Советский Союз (Россия –государство-продолжатель СССР в ООН) и Франция голосовали против, Великобритания и США – воздержались, а КНР – до удаления Тайваня и возвращения ей законного места в 1971 г. – в Совете представлена не была и официально заявляла об отсутствии обязательств в отношении принимаемых в нём решений (Тайвань голосовал «за»)[3]. Тем не менее 1 января 1966 г. – по прошествии двух лет, отведённых на ратификацию реформы, – за столом Совбеза появились четыре дополнительных кресла. Расширение состоялось. Попробуем разобраться в хитросплетениях реформы 1963‒1965 гг., которая остаётся темой малоизученной, тем более что такое знание небесполезно для тех, кто занимается этим вопросом сейчас.

Первые инициативы

Изменить численность и полномочия СБ ООН, закреплённые в Уставе Организации, нельзя, не внеся корректировки в этот документ. Для этого имеются два способа. Первый вариант, содержащийся в статье 108 Устава, позволяет вносить поправки в его содержание, если «они приняты двумя третями голосов членов Генеральной Ассамблеи и ратифицированы, в соответствии с их конституционной процедурой, двумя третями Членов Организации, включая всех постоянных членов Совета Безопасности». Второй, изложенный в статье 109, предусматривает пересмотр Устава через созыв Генеральной конференции ООН. Однако и в этом случае любое изменение Устава должно быть рекомендовано двумя третями голосов участников Конференции и «вступит в силу по ратификации… двумя третями Членов Организации, включая всех постоянных членов Совета Безопасности».

В 1956 г. – спустя год после первого крупного пополнения ООН новыми членами (тогда в Организацию вошли полтора десятка стран Азии и Европы) – Испания и ряд латиноамериканских государств впервые предложили внести в повестку дня Генассамблеи вопрос о расширении Совета Безопасности, Экономического и Социального Совета (ЭКОСОС) и числа судей Международного суда ООН[4]. В распространённом ими проекте резолюции предполагалось осуществить небольшое расширение Совета с 11 до 13 стран за счёт добавления двух мест для непостоянных членов[5]. Против этого выступили СССР и другие страны «народной демократии». Допуская в принципе возможность расширения, группа выдвинула два условия: восстановление в СБ законного представительства Китайской Народной Республики (КНР) и закрепление за восточноевропейскими (т.е. социалистическими) странами одного непостоянного места в Совете[6]. Поскольку эти доводы стали центральным элементом советской позиции в отношении расширения Совета фактически до момента принятия решения о реформе в 1963 г., рассмотрим их подробнее.

Как уже отмечалось, исходя из буквы ст. 108 Устава ООН, «пятёрка» постоянных членов СБ в соответствии со своим национальным законодательством должна ратифицировать любые решения, связанные с внесением поправок в Устав, в т.ч. касающиеся и расширения Совета. Требования, чтобы эти страны непременно голосовали «за», в Уставе нет. Советский Союз подчёркивал, что, поскольку постоянное место Китая в Совете неправомерно удерживает Тайвань, а законный представитель – КНР – проголосовать и, следовательно, ратифицировать такое решение не может, недопустимо, чтобы обсуждение изменения Устава проходило без участия Пекина.

Таким образом, прежде чем рассматривать вопрос об изменении Устава и расширении Совета, необходимо, чтобы кресло Китая было передано представителям КНР.

По вопросу места в Совете для социалистических стран складывалась следующая ситуация. С момента основания ООН в 1945 г. США и их сторонники располагали большинством голосов как в Совете, так и в Генассамблее. С началом острой фазы холодной войны в 1948‒1949 гг. они препятствовали избранию в Совет представителей восточноевропейских государств, союзных СССР (Югославия, находившаяся в СБ в 1950‒1951 гг., из-за конфликта с Москвой к таким уже не относилась). В конце 1956 г. Советский Союз особенно возмутило, что после активного лоббирования Соединёнными Штатами на неофициальное восточноевропейское место в Совете выбрали Филиппины. Таким образом, учитывая имевшуюся к середине 1950-х гг. расстановку сил, Восточному блоку было совершенно невыгодно, чтобы Совет расширялся, размывая удельный вес в нём соцстран и не гарантируя им должной представленности. Именно поэтому западные государства «пятёрки» – США, Великобритания и Франция – не чувствуя серьёзной угрозы для своего положения, в целом не возражали против расширения Совета, хотя и не поддерживали его слишком рьяно.

В 1956–1959 гг. сторонники реформы предпринимали попытки договориться с Москвой по вопросу места в СБ для Восточной Европы. Однако советские представители твёрдо стояли на том, что без восстановления КНР в качестве постоянного члена Совета речи об изменении Устава быть не может. В этой связи активных шагов на этом направлении, например, постановки резолюции о расширении Совета на голосование в ГА, не предпринималось.

От инициатив к проекту резолюции

Громче вопрос о реформе Совета Безопасности зазвучал на 15-й сессии Генеральной Ассамблеи в 1960 году. В «Год Африки» ООН пополнилась шестнадцатью новыми членами, представляющими континент (сентябрь 1960 г.), которые, кооперируясь с государствами Азии, практически сразу же (ноябрь) поставили ребром вопрос о необходимости расширить СБ и ЭКОСОС, чтобы обеспечить должную представленность этих регионов в главных органах Организации. Социалистические страны вновь выступили против, однако причиной был уже не только Китай.

23 сентября 1960 г. во время недели высокого уровня Генассамблеи ООН первый секретарь ЦК КПСС Никита Хрущёв внёс предложения по радикальной реорганизации Секретариата ООН. На волне критики действий ООН и её Генерального секретаря Дага Хаммаршёльда в Конго, «потакающих бывшим колонизаторам», советский лидер призвал упразднить должность Генсекретаря и заменить её исполнительным органом из трёх человек, представляющих социалистические, капиталистические и нейтральные страны[7]. В равной пропорции должны были быть представлены и сотрудники Секретариата.

Уже в ноябре советская делегации распространила эти предложения на формирование состава Совета Безопасности, в котором каждая указанная группа стран должна была бы получить одинаковое число мест. На заседаниях Специального политического комитета ГА (ныне Четвёртый комитет) представители СССР подчёркивали, что разделяют общий настрой освободившихся от гнёта колониализма государств на укрепление их присутствия в СБ, отмечая, однако, что при реализации предложений Москвы этого можно добиться и без численного расширения Совета[8]. Относительно КНР даже жёстче, чем в конце 1950-х гг., было сказано, что Советский Союз никогда не ратифицирует изменение Устава ООН, в т.ч. по вопросу реформы СБ, если из этого процесса будут исключены «600 миллионов китайцев»[9]. Молодым африканским и азиатским странам посоветовали сначала поддержать восстановление прав Пекина, помогавшего многим государствам обрести независимость, на кресло в Совете[10].

По итогам дискуссий Политкомитет ГА рассмотрел два проекта резолюций о расширении СБ с 11 до 13 членов – краткий («часть А», которая голосовалась отдельно) и расширенный («часть А» + «часть Б»). В случае поддержки Комитетом вопрос должен был быть передан на финальное рассмотрение в Генассамблею. «Часть А» включала только положение об изменении статей Устава, касающихся численности Совета и необходимого числа голосов для принятия им решений. При голосовании поправки поддержали 73 государства (включая США, Великобританию, Францию), 14 выступили против (СССР, страны «народной демократии»).

Учитывая советскую позицию и опасаясь, что изменения в Уставе не будут ратифицированы Москвой, параллельно были подготовлены поправки («часть Б»), предусматривающие, что уже в ходе текущей сессии ГА (т.е. фактически сразу после принятия документа) места в СБ будут перераспределены исходя из принципа равной географической представленности.

Такие положения, в свою очередь, оказались неприемлемы для европейских и латиноамериканских стран, относительная доля которых в Совете заметно бы сократилась.

Небольшим перевесом голосов эти поправки были поддержаны и объединены с «частью А» в полноценный проект резолюции, который и должен был решить судьбу вопроса. Тем не менее при голосовании финальный документ отвергли 42 голосами «против», 36 – «за» при 17 воздержавшихся. Расчёт авторов (к тому моменту в их числе остались только африканские и большая часть азиатских стран), что СССР и союзные ему страны изменят позицию, не сработал. Кроме того, против резолюции выступили Соединённые Штаты, Великобритания, многие европейские и практически все латиноамериканские страны, кроме Кубы. Франция и «Республика Китай» (Тайвань) воздержались. Политкомитет не мог рекомендовать передачу этого вопроса в Генассамблею[11]. В то же время голосование по поправкам, содержащимся в «части А», показало, что сама идея расширения Совета имела достаточную поддержку уже в 1960 г.: за неё проголосовали больше двух третей государств-членов, как того требует Устав ООН. И всё-таки желающих будировать рассмотрение этого чувствительного вопроса в 1961 г. (16-я сессия ГА) или в 1962 г. (17-я сессия ГА) не было.

От проектов к реформе

На 18-й сессии ГА осенью 1963 г. процесс расширения СБ получил новый импульс с неожиданной стороны. Как отмечалось выше, Устав ООН может быть изменён как путём принятия поправок, так и через созыв Генеральной конференции ООН. Ещё в 1955 г. на 10-й сессии ГА в соответствии с п. 3 ст. 109 Устава предложение о созыве такой конференции было автоматически включено в повестку Генассамблеи. Тогда государства-члены постановили провести конференцию «в соответствующее время», а пока учредить Комитет ГА по её подготовке[12]. С 1956 по 1962 г. Комитет ежегодно принимал решение о переносе рассмотрения вопроса на следующий год. То же самое произошло и в 1963 г., однако в ответах Комитету многие государства-члены, можно сказать, не по существу рассматриваемого вопроса отмечали, что они выступают за расширение Совета Безопасности ООН и Экономического и Социального Совета[13]. Хотя этот сюжет формально не входил в его мандат, игнорировать его становилось всё сложнее. В то же время в докладе Комитета, опубликованном 4 сентября 1963 г., отмечалось, что Советский Союз и восточноевропейские страны выступают против изменения Устава ООН, поскольку это «незаконно» без участия в голосовании КНР[14].

16 сентября группа африканских – а с 1960 г. их число в Генассамблее возросло с 25 до 32 (на начало сессии) – и азиатских государств попросили внести в повестку дня ГА пункт «о справедливой представленности государств в СБ и ЭКОСОС»[15]. В начале декабря обсуждение продолжилось в Специальном политическом комитете ГА. На заседании 10 декабря постоянный представитель СССР при ООН Николай Федоренко подтвердил неизменность позиции Москвы, что состав Совета необходимо перераспределить в равных долях между социалистическими, капиталистическими и нейтральными странами, уточнив, что каждое из шести непостоянных мест следует закрепить за шестью регионами: Африкой, Азией, Латинской Америкой, Ближним Востоком, Восточной и Западной Европой. Расширение же СБ, требующее изменения Устава ООН, продолжал постпред, остаётся невозможным ввиду отсутствия там законного представителя Китая[16]. При этом показательно, что из уст советских представителей больше не звучало угроз не ратифицировать расширение Совета.

Судя по реакции инициаторов обсуждения этого вопроса, тезис Москвы о невозможности такого шага ввиду нерешённости китайского вопроса больше не производил на них должного впечатления. К 1963 г. советско-китайские отношения переживали глубокий кризис, и, похоже, многие государства сомневались, что Москва согласовывала свою позицию с Пекином. В частности, представитель Гвинеи сообщил, что, по его информации, китайские власти не видят связи между вопросом изменения Устава и восстановлением своего места в СБ. По словам гвинейца, хотя Китай не будет нести обязательств в отношении расширения Совета («что и так очевидно ввиду его отсутствия в этом органе»), в принципиальном плане он выступает за расширение представленности в нём стран Африки и Азии[17]. На следующем заседании Комитета (14 декабря) представитель Албании, порвавшей на тот момент с Москвой и сблизившейся с Пекином, отметил, что он «не считает справедливым, когда государство‑член (т.е. Советский Союз. – Прим. авт.) ссылается на Китайскую Народную Республику в оправдание своей позиции». «Почему, – восклицал он, – на Китайскую Народную Республику возлагается ответственность, к которой она не имеет отношения?»[18].

С каждым днём давление в пользу расширения СБ и ЭКОСОС нарастало. 15 декабря – за день до окончания сессии Спецполиткомитета – латиноамериканские государства внесли проект резолюции, содержащей поправки к Уставу, согласно которым членство в СБ увеличивалось бы до тринадцати государств (c шести до восьми непостоянных членов). Группа африканских и азиатских государств пошла несколько дальше, выдвинув предложения, предусматривавшие увеличение состава Совета уже до пятнадцати государств (с шести до десяти непостоянных членов). 16 декабря 1963 г. афро‑азиатская группа отозвала свой проект и с согласия латиноамериканских стран внесла устные поправки с обозначенными цифрами в их документ. Кроме того, в нём фиксировалось, что десять непостоянных мест в Совете распределятся так: пять Африке и Азии, по два Латинской Америке и Западной Европе и одно Восточной Европе[19].

В эти дни советская делегация и её союзники неоднократно брали слово в Политкомитете, предлагая перенести обсуждение вопроса на следующую сессию. Встрепенулись и западные страны, которые до сих пор были готовы пойти на умеренное расширение Совета, однако не ожидали, что аппетиты инициаторов пойдут так далеко. Сначала «тройка» (США, Великобритания, Франция) приготовилась голосовать против, но затем в Вашингтоне и Лондоне решили воздержаться. Страны же развивающегося мира, объединив проекты, автоматически имели подавляющее большинство голосов для прохождения резолюции в Комитете. 16 декабря, будучи поставленной на голосование, она была принята 96 голосами «за», 11 «против» (социалистические страны и Франция) при четырёх воздержавшихся[20].

На следующий день настала очередь Генассамблеи. В начале заседания Советский Союз и Франция вновь безуспешно пытались отложить рассмотрение вопроса о расширении Совета. Оба государства обращали внимание, что резолюция не только не была принята консенсусом в Спецполиткомитете, но и, по мнению СССР, не была поддержана ни одним из постоянных членов СБ («Китайская Республика»/Тайвань в счёт не принималась). Кроме того, советский представитель вновь начал упирать на проблематику КНР. В поддержку своей позиции он процитировал редакционную статью официального печатного издания Коммунистической партии Китая «Жэньминь Жибао» от 22 сентября 1961 г., где подчёркивалось, что «без участия КНР, являющейся одним из постоянных членов Совета Безопасности, любое внесение поправок в Устав Организации Объединённых Наций является незаконным». Он также сослался на слова заместителя министра иностранных дел КНР, сказанные советскому послу в Пекине 5 декабря 1963 г., согласно которым Пекин не одобряет расширение органов ООН, и на заявление китайских властей от 12 декабря 1963 г., что внесение поправок в Устав «затрагивало бы весьма сложные вопросы и было бы связано с чрезвычайно сложной процедурой»[21]. На этой волне Сирия внесла, но в отсутствие поддержки практически сразу же сняла предложение о переносе обсуждения проекта резолюции на другое время.

Сначала Эфиопия, а затем в довольно резких выражениях Албания выступили против попыток «замотать» проект. Так, представитель Албании отметил, что как в Специальном политическом комитете, так и на пленарном заседании Генассамблеи Советский Союз сделал «необоснованные утверждения» и прибегал к «тенденциозным манёврам, имеющим целью приписать правительству Китайской Народной Республики заявления, которых оно никогда не делало». По словам албанского представителя, содержание китайского заявления от 12 декабря 1963 г. полностью противоречило советской интерпретации.

Представитель Советского Союза, утверждал он, ввёл Генеральную Ассамблею в заблуждение.

Далее он дословно процитировал сообщение китайского информационного агентства «Синьхуа», в котором слова постпреда Федоренко на заседании Политкомитета 10 декабря трактовались как искажение позиции Китая, осуществлённое из «скрытых мотивов» и в попытке создать ложное впечатление, будто Пекин отказывается поддержать требование азиатских и африканских стран о расширении их представленности в СБ. Позиция Китая, разъяснялось далее, заключается в том, что он не будет брать на себя никаких обязательств в связи с любыми действиями ООН до тех пор, пока остаётся вне её состава[22].

Впрочем, перепалка в Генассамблее изменить уже ничего не могла. Было очевидно, что этот орган одобрит резолюцию, набрав требуемые две трети голосов. По итогам голосования она получила 97 голосов «за», 11 «против» (СССР, Франция, страны соцлагеря) при четырёх воздержавшихся (США, Великобритания, Португалия, ЮАР)[23] и была принята за номером 1991 (XVIII). Кроме Совбеза, который расширялся в категории непостоянных членов с 11 до 15 государств, с 18 до 27 человек был увеличен Экономический и Социальный Совет. Дабы положения резолюции вступили в силу, документ призывал все государства-члены ратифицировать поправки к Уставу ООН до 1 сентября 1965 года.

Советскому Союзу, последовательно выступавшему в поддержку деколонизируемых стран, по-видимому, было крайне некомфортно по итогам голосования оказаться в компании идеологических противников, которые также не поддержали афро-азиатско-­латиноамериканский проект. Поэтому через четыре дня после принятия резолюции Генассамблеей, МИД СССР сделал официальное заявление[24]: теперь в «качестве исключения» Москва допускала отход от своей позиции по проблеме расширения СБ. В частности, сообщалось, что на финальной стадии переговоров Советский Союз проинформировал африканские и азиатские страны, что с учётом справедливости их требований он готов поддержать их чаяния, если КНР недвусмысленно заявит о согласии не увязывать вопрос восстановления законного представительства своей страны в ООН с проблемой изменения Устава ООН и расширения Совета Безопасности. Такое подтверждение со стороны Пекина гарантировало бы, что Устав не будет нарушен.

Однако, как отмечалось далее, в последовавших двусторонних контактах с советскими представителями китайские власти чётко дали понять, что предложенная развязка их не устраивает.

Советский МИД также обратил внимание на редакционную статью в китайской газете «Жэньминь Жибао» 18 декабря 1963 г., вышедшую на следующий день после голосования в Генассамблее. В ней говорилось, что, если «возникнет необходимость внести поправки в соответствующие статьи Устава Организации Объединённых Наций», Китай в соответствии с позицией, которую он всегда занимал, поддержит их, «чтобы требования афро‑азиатских стран могли быть действительно удовлетворены». По мнению Москвы, это был первый случай, когда Китай недвусмысленно высказался в поддержку расширения СБ. В этой связи, заключали в советском МИД, если бы Пекин сделал такое заявление в период обсуждения вопроса в ГА, Советский Союз, разумеется, проголосовал бы за резолюцию о расширении Совета, представленную африканскими и азиатскими странами.

В пользу того, что Москва стремилась загладить негативное впечатление, говорит и тот факт, что именно Советский Союз первым среди государств «пятёрки» постоянных членов СБ ратифицировал поправки к Уставу ООН, о чём и сообщил Совету Безопасности 18 декабря 1964 года. После того как страна более семи лет блокировала эти поправки, её представитель выступил в качестве их убеждённого сторонника и выразил надежду, «что и другие великие державы – постоянные члены Совета Безопасности, в свою очередь, примут меры к скорейшей ратификации указанных поправок и тем самым пойдут навстречу законным пожеланиям, в первую очередь афро-азиатских стран, о справедливом представительстве в главных органах Организации Объединённых Наций»[25]. Другие постоянные члены СБ, как и требуемое Уставом ООН большинство в две трети государств, успели ратифицировать поправки в установленный резолюцией 1991 (XVIII) срок до 1 сентября 1965 года. В декабре 1965 г. Генассамблея выбрала на четыре новых места в Совете Нигерию, Уганду, Японию и Новую Зеландию, которые и приступили к работе 1 января 1966 года.

Выводы

Принято считать, что с учётом серьёзных разногласий между различными группами стран, выступающими за реформу СБ, рассчитывать на прогресс не приходится[26]. Действительно, учитывая разнообразие предложений по реформированию Совбеза на межправительственных переговорах, которые теперь включают не только проблемы его расширения и региональной представленности, как это было в 1963 г., но и право вето, категории членского состава, рабочие методы, взаимодействие по линии СБ и ГА, кажется, что договориться будет непросто.

Однако опыт первой реформы СБ списывать со счетов не следует. Как и на рубеже 1960-х гг., когда на авансцену мировой политики вышли молодые государства Африки и Азии, потребовавшие для себя голоса в Совбезе, нынешний мир тоже переживает трансформацию. В условиях расширяющейся многополярности всё большую роль в международных делах играют региональные объединения. У одних есть чётко сформулированная позиция по реформе СБ (Африка), другие готовы поддержать те или иные предложения.

И, как регулярно показывают дебаты в Генассамблее и Совете Безопасности, государства мира в унисон говорят о том, что реформа СБ давно созрела, если не перезрела.

Нельзя исключать, что после многих лет бесплодных дискуссий одна из групп государств вновь выступит с инициативой по реформе, не побоявшись вбросить проект резолюции, как это сделала афро‑азиатская группа в 1960 и 1963 годах. Даже если первая попытка окажется неудачной, со временем другие страны могут втянуться в постатейное обсуждение и найти приемлемый для них компромисс. Неожиданная и стремительная развязка может оказаться вполне реалистичным сценарием.

Неочевидна и позиция постоянных членов СБ. Конечно, многое будет зависеть от того, в каком объёме предложат реформу, будут ли затронуты прерогативы «пятёрки» в виде права вето или появления новых государств с постоянной «пропиской» в Совете. Как показал опыт 1963 г., а тогда СССР, США, Великобритания и Франция обладали относительно большим удельным политическим (и экономическим) весом в мире, чем нынешняя «пятёрка» даже с учётом Китая, инициаторы реформы поставили на то, что великие державы подчинятся воле большинства и ратифицируют корректировку Устава ООН. И эта ставка сработала. Будут ли готовы нынешние постоянные члены – даже если окажутся затронуты их особые прерогативы в Совете – пойти против воли 165‒170 государств мира[27] и не только проголосовать против (что вполне вероятно), но и отказаться от ратификации изменений в Уставе? Каковы будут последствия такого шага для дальнейшего функционирования СБ?

Такие вопросы, вероятно, несколько преждевременны. В настоящее время нет ни условного большинства относительно концепции реформы Совета, ни условного проекта резолюции, приемлемого для двух третей государств-членов. Однако реформа СБ 1963 г. напоминает, что динамика может меняться постепенно, но затем резко ускориться. И к этому лучше быть готовыми.

Автор: Алексей Богуславский, сотрудник МИД России в 2009–2023 гг., сотрудник Секретариата ООН в 2023–2025 годах