Импичмент в отношении президента США всегда связан с внутренней политикой. Процедура импичмента Билла Клинтона началась из-за лжи по поводу сексуальных домогательств. Ричард Никсон ушел в отставку, чтобы избежать импичмента после Уотергейтского скандала. А в 1868 году Палата представителей выдвинула 11 пунктов для отрешения от власти Эндрю Джонсона из-за противостояния с возглавляемым республиканцами Конгрессом.
Нынешнее разбирательство в отношении Дональда Трампа – иной случай. В декабре президент США впервые может быть подвергнут импичменту за использование своих внешнеполитических полномочий в личных политических интересах. Согласно данным, собранным в ходе слушаний в комитете Палаты представителей по разведке, в обмен на оказание уже одобренной Конгрессом военной помощи Украине Трамп требовал, чтобы Киев начал расследование в отношении его главного политического оппонента – бывшего вице-президента Джо Байдена и признал, что Украина, а не Россия вмешивалась в президентские выборы в США в 2016 году.
Неудивительно, что действия стали поводом для импичмента. Внешняя политика часто оказывалась в центре импичмента с момента появления этой практики в средневековой Англии и до ее переноса в США. Многовековая история показывает, насколько внешняя политика подвержена злоупотреблениям со стороны лидеров. Сенат вряд ли отстранит Трампа от должности, но это не говорит о неэффективности импичмента как инструмента. Напротив, это отражает особенности трансформации американской политической культуры, которая позволяет президенту дистанцироваться от последствий злоупотреблений.
Импичмент по-английски
Включая в Конституцию США пункт о том, что президент и другие «гражданские должностные лица» могут быть лишены своего поста за «государственную измену, взяточничество или другие важные преступления и мисдиминоры (в уголовном праве США и Великобритании категория наименее опасных преступлений, граничащих с административными правонарушениями. – Ред.», авторы документа брали за основу практику британского парламента, которая к 1787 г. уже насчитывала несколько веков.
Импичмент был придуман в английском парламенте в 1376 г. как инструмент, с помощью которого представленная в представительном органе элита – наследная аристократия, религиозные деятели, землевладельцы, а со временем профессиональные юристы и состоятельный класс – могли ограничивать власть короны. Европейские монархии по своей природе склонны к семейным альянсам и бесконечным конфликтам из-за территориальных и династических претензий, поэтому международные отношения регулярно оказывались в центре национальной политики. Участие Англии в религиозных войнах после Реформации, близость к континенту и необходимость управлять империей способствовали повышению значимости внешней политики для правящего класса. Поэтому ошибочные шаги в международных отношениях нередко становились поводом для импичмента в отношении королевских министров, судей и других должностных лиц.
Парламент подвергал импичменту королевских чиновников после крупных поражений на международной арене. Так, в 1450 г. герцог Саффолк, главный министр короля Генриха VI, был обвинен в предательстве интересов Англии в пользу Франции, включая договоренность о браке Генриха с Маргаритой Анжуйской. Англичане потеряли огромные территории во Франции, и Саффолка обвинили в сговоре с французами. Король пытался спасти герцога от заключения в тюрьму и казни (наказание в случае импичмента тогда было более суровым, чем прописано в Конституции США), позволив ему бежать. К сожалению для герцога, в Ла-Манше его похитили пираты и в итоге обезглавили.
В 1625 г. герцог Бекингэм, доверенное лицо короля Карла I, начал дорогостоящую и в итоге провалившуюся осаду испанского порта Кадис. Через год парламент начал процедуру импичмента в отношении Бекингэма. Один из пунктов обвинения был связан с предоставлением английских кораблей французскому королю-католику для использования против протестантов-гугенотов в Ла-Рошели. Английские парламентарии негодовали, поскольку Бекингэм способствовал подавлению протестантов на континенте. Чтобы не допустить импичмента, король Карл распустил парламент.
В 1667 г., после дорогостоящей и ненужной войны с Нидерландами, граф Кларендон был подвергнут импичменту, в том числе за попытку занять деньги у Франции, чтобы избежать контроля королевских финансов со стороны парламента. В 1715 г. парламент подверг импичменту лордов Оксфорда, Болингброка и Страффорда, поддержавших Утрехтский мир, – фактически этот шаг демонстрировал отказ от прокатолической политики.
В свете нынешних событий, возможно, особенно интересен случай 1678 г. – граф Данби был лишен должности за требование – от имени короля Карла II – взятки от короля Франции Людовика XIV в обмен на нейтралитет Англии во франко-голландской войне. Король распустил парламент, чтобы защитить Данби, но через несколько лет его вновь подвергли импичменту, на этот раз за получение взятки от Британской Ост-Индской компании.
Последний значимый импичмент в отношении генерал-губернатора Бенгалии Уоррена Гастингса начался в Лондоне, когда делегаты стали прибывать на конституционный конвент в Филадельфии в 1787 году. Процесс продлился несколько лет, привлек внимание по обе стороны Атлантики и, по сути, касался выстраивания правильных отношений Великобритании с ее индийскими владениями, а также с примыкающими государствами. Обвинение возглавил консервативный политик Эдмунд Берк, который утверждал, что, хотя действия Гастингса прямо не нарушали существующие законы, тем не менее это преступления «против вечных законов справедливости, которые являются нашим правилом и правом по рождению: его действия не на формальном, техническом языке, а в реальности, по сути и эффекту представляют собой особо важные преступления и мисдиминор».
Дело Гастингса – яркая иллюстрация британских импичментов по внешнеполитическим основаниям: процедура не ограничивалась вопросами криминальности и нарушения закона. Парламент претендовал на то, чтобы принимать окончательное решение при определении фундаментальных интересов Великобритании во внешней политике, а также право отстранять должностных лиц, которые искажают эти интересы, несмотря на поддержку короны.
Американская версия
К моменту написания Конституции США в 1787 г., термин «особо важные преступления и мисдиминор», впервые использованный в 1386 г., был уже хорошо знаком и в Британии, и в американских колониях и относился к поведению должностного лица, которое, по мнению парламента, подлежало импичменту. Делегат от Виргинии Джордж Мэйсон предложил включить слова об особо важных преступлениях и мисдиминорах сразу после государственной измены и взяточничества, чтобы не допустить нарушений, аналогичных действиям Уоррена Гастингсом. Вписав эту фразу в американскую Конституцию, отцы-основатели автоматически перенесли и британские прецеденты импичмента за предательство международных интересов нации.
Некоторые отцы-основатели предлагали открыто увязать злоупотребления во внешней политике с импичментом. За это выступал Джеймс Мэдисон, который полагал, что президент «может предать оказанное ему доверие в интересах иностранных держав. Поэтому на ратификационном конвенте в Виргинии он заявил, что по новой Конституции президент должен подвергаться импичменту за соглашения, «нарушающие интересы нации». Джеймс Айрделл, один из первых судей Верховного суда, на конвенте в Северной Каролине заявил, что президент должен подвергаться импичменту за лживую информацию о соглашении, внесенном в Сенат на ратификацию.
Сегодня эти заявления могут показаться странными, но поколение отцов-основателей понимало международные отношения именно как отношения по официальным соглашениям между национальными государствами. Они дали Сенату право ратифицировать международные договоры, так как считали, что таким образом законодатели будут играть важную роль в принятии внешнеполитических решений. Поэтому заявления об импичменте резиденту за недобросовестное поведение при заключении договоров отражает фундаментальную точку зрения британского парламента: законодательный орган остается главным гарантом соблюдения национальных интересов, а угроза импичмента будет удерживать президента от злоупотреблений в международных делах.
Положение о публикации поступлений и расходов государственных средств (статья 1, раздел 9) – еще одно следствие опасений, что другие страны могут подкупить президента. Эдмунд Рэндольф настаивал на конвенте в Виргинии, что президент может быть подвергнут импичменту за «получение вознаграждения от иностранных держав».
Имперский президент
Легитимность импичмента из-за злоупотреблений во внешней политике не оспаривается, однако довести до конца процедуру в отношении Трампа будет невероятно трудно. Нужно не только доказать, что его поведение в соответствии с Конституцией подлежит импичменту, но и убедить общество, – к чьему мнению обязаны прислушиваться законодатели, – в том, что его поведение абсолютно недопустимо и заслуживает отстранения законно избранного главы исполнительной власти. А поскольку полномочия президента во внешней политике вышли далеко за рамки представлений отцов-основателей, понять их намерения сегодня обществу будет сложно.
Отцы-основатели полагали, что, закрепляя за Конгрессом полномочия принимать бюджет, ратифицировать международные соглашения, утверждать высших должностных лиц, в том числе военных, регулировать торговлю с другими странами, формировать армию, содержать флот и т.д., они позволят законодательному органу контролировать самых авантюрных президентов. Но в последние десятилетия рост влияния исполнительной власти, укрепление военной мощи и роли США в мире, а также нежелание Конгресса использовать свои конституционные полномочия превратили президента в практически несдерживаемого актора международных отношений.
Отцы-основатели посчитали бы современную президентскую власть аномалией, но американское общество не знает другой реальности. Имперская президентская власть стала формироваться во времена «нового курса» Рузвельта и Второй мировой войны. Тех, кто помнит прежние политические реалии, не осталось в живых. Односторонние действия президента во внешнеполитической сфере – даже издевательства над слабыми государствами – сегодня кажутся нормой. Поэтому невероятно трудно отличить легитимные действия президента (например, увязывание оказания помощи с реальной борьбой с коррупцией) от нелегитимных злоупотреблений властью (например, оказание помощи как рычаг воздействия для получения личных политических выгод).
В последние годы американское общество стало более изоляционистски настроенным, скептически относится к обязательствам защищать другие страны и игнорирует рациональные доводы. Поколения, воевавшие во Вторую мировую войну и выдержавшие противостояние холодной войны с Советским Союзом, верили, что мирная, демократическая Европа заслуживает защиты, а экспансионизм Кремля – серьезная проблема, требующая ответной реакции США. Несколько десятилетий назад проблема с поведением Трампа в отношении Украины была бы очевидна большинству в обеих палатах Конгресса. Сегодня она очевидна только внешнеполитическому истеблишменту. Но для многих простых американцев, эти эксперты, напоминающие об ужасах давнего прошлого, говорят на непонятном языке.
Приход к власти Трампа усугубил этот тренд. Трамп одержал победу на выборах во многом благодаря упрощенному подходу к роли Соединенных Штатов в мире и собственной роли как президента. Внешняя политика под лозунгом «Америка прежде всего» предполагает следование собственным узким интересам. Альянсы подозрительны. Другие страны должны подстраиваться под нужды сильного лидера самого сильного государства. Ни Республиканская партия, ни поддерживающая ее экосистема СМИ не готовы и не способны отвергнуть эту авторитарную пародию на государственного деятеля.
В результате резкий уклон в односторонние действия президента во внешней политике совпал с изоляционистскими настроениями и разочарованием в обеих партиях. Поэтому значительная часть электората готова принять беспрецедентные злоупотребления властью со стороны президента. Если не произойдет нечто непредвиденное, Сенат оправдает Трампа. Отказавшись использовать инструмент, придуманный английским парламентом в XIV веке и перенесенный американскими отцами-основателями в XVIII веке, Конгресс превратит действия Трампа в норму и подорвет претензии США на роль морального лидера в XXI веке.
Опубликовано на сайте Foreign Affairs.
