Если можно говорить о моде в международной политике, то Бразилия сегодня – очень модная страна. Она фигурирует во всех списках самых перспективных держав, которым в будущем отводится роль мировых лидеров – от БРИК до наиболее вероятных кандидатов на постоянное место в Совете Безопасности ООН, если этот орган когда-нибудь все-таки дозреет до реформы. Бразилия проводит все более активную внешнюю политику, позиционируя себя не только как региональный центр, но и своего рода «третью силу» на глобальной арене – бурно развивающиеся государства с собственным вЂидением устройства мира. При этом Бразилия ни с кем не конфликтует и не претендует на экспансию, занимая нишу респектабельной альтернативы разного рода идеологическим крайностям – как правым, так и левым.
В 2009 г. страна добилась громкого символического успеха – Рио-де-Жанейро получил право провести Олимпийские игры 2016 года. Значимости событию добавил тот факт, что бразильский город одержал победу над Чикаго, который считался фаворитом и лоббировать за который на сессию МОК прибыл лично Барак Обама. Однако его бразильский коллега Луис Инасио Лула да Силва оказался убедительнее.
Стремительный взлет Бразилии особенно впечатляет, потому что почти весь ХХ век страна жила в весьма неблагоприятных политико-экономических условиях. Авторитарное или военное правление с сильным олигархическим отпечатком перемежалось периодами нестабильных демократических режимов, которые предпринимали непоследовательные попытки реформ. Вне зависимости от характера правления развитие страны в основном шло под флагом импортозамещающей индустриализации, что приводило к необузданным всплескам инфляции. Хотя периодически их удавалось гасить и даже добиваться быстрого роста (как в 1970-е гг.), фундаментальный инфляционный фактор – бюджетная несбалансированность – оставался неизменным. К тому же богатая сырьем Бразилия очень зависела от мировой сырьевой конъюнктуры, ее экономическое состояние повторяло кривую роста и падения цен на минеральные ресурсы.
Траектория развития Бразилии принципиально не отличалась от других стран Латинской Америки, которых лихорадило все прошлое столетие, но имела две особенности. С одной стороны, индустриализация шла по форсированному сценарию и с привлечением иностранного капитала, что позволило создать диверсифицированный, хотя и неэффективный индустриальный сектор. С другой – авторитарные режимы отличались сравнительной мягкостью и не затрагивали глубоко повседневную жизнь рядовых граждан.
Своим преображением в динамично развивающуюся мировую державу Бразилия обязана эпохе правления двух президентов – Фернандо Энрике Кардозу (1994–2002) и Луиса Инасио Лулы да Силва (2002–2010). Будучи политическими соперниками и идейными оппонентами, они обеспечили стране уникальный по продолжительности период политической и экономической стабильности, заложив основу для здорового развития и укрепления международного авторитета. Все сходятся во мнении, что новое поколение бразильских политиков заметно уступает двум своим предшественникам, каждый из которых по-своему является уникальной личностью мирового масштаба.
Кардозу: создание фундамента развития
Возвращение Бразилии к демократии в конце 1980-х гг. не принесло процветания, а попытки президента Фернандо Коллора в очередной раз справиться с инфляцией, одновременно заморозив текущие счета физических лиц и долги, привела к мощной волне недовольства. Разразившийся параллельно скандал с обвинениями президента в коррупции закончился его импичментом в 1992 году.
К тому моменту высокая инфляция (до 30% в месяц) сохранялась в стране уже десять лет. В условиях сильно индексированной и долларизованной экономики от инфляции больше всего страдали беднейшие слои населения. Децильный коэффициент (соотношение доходов 10% богатейших к 10% беднейших) достиг максимума в национальной истории. С 1987 г. Бразилия перестала обслуживать внешний долг, поэтому была отрезана от международного рынка капитала. Экономический рост остановился, зато стремительно росла городская преступность. Преемник Коллора Итамар Франко (бывший вице-президент) не имел достаточной легитимности.
Среди всеобщего уныния и пессимизма министром финансов был назначен известный леволиберальный социолог и интеллектуал Фернандо Энрике Кардозу. Собранная им в 1993 г. группа либеральных технократов поставила задачу вывести страну из кризиса, и основным рычагом должна была стать эффективная стабилизация национальной валюты. Так родился план «Реал».
Наряду с действующей национальной валютой – крузейро – была введена счетная единица стоимости URV (Unidade Real do Valor, буквально – реальная единица стоимости), равная одному доллару. Все цены должны были номинироваться в крузейро и URV. Поскольку в условиях высокой инфляции доллар имеет тенденцию к укреплению, то цены, номинированные в URV, были довольно стабильными. И с 1 июля 1994 г. вводится новая валюта – реал, в которой с того момента номинировались цены. За несколько месяцев инфляция сошла на нет.
В отличие от предшественников Кардозу не прибегал к административным мерам, наподобие замораживания цен, заработных плат и банковских счетов. Зато он призывал к бойкоту магазинов, повышающих цены, номинированные в реалах.
Успех в борьбе с гиперинфляцией позволил Кардозу в октябре 1994 г. победить на президентских выборах, а праволиберальная коалиция, которая обеспечивала поддержку реформ, получила большинство в парламенте. Начался стремительный подъем – в экономику быстро пошли инвестиции, восстановилось кредитование производства, начался рост доходов населения. Но Кардозу и его советники понимали, что для устойчивого успеха необходимо устранить структурные дисбалансы в экономике.
Особенно болезненной проблемой оставался дефицит государственного бюджета и рост государственного долга. После финансовой стабилизации рост дефицита бюджета имеет объективные причины – вследствие проведения жесткой кредитно-денежной политики реальные процентные ставки существенно повышаются, соответственно растет стоимость обслуживания долга, увеличиваются процентные расходы бюджета и государственный долг. Другим фактором долгового роста стало принятие федеральным правительством задолженностей штатов и муниципалитетов, которые не были ранее оформлены и зарегистрированы.
Вначале проблеме бюджетного дефицита уделялось недостаточно внимания. Только после мирового финансового кризиса 1997–1998 гг., когда произошла существенная девальвация реала, правительство в рамках совместной программы с МВФ приступило к фундаментальным изменениям в этой сфере. Спасительным якорем в период кризиса стала масштабная приватизация. Доходы от приватизации в 1997–2000 гг. составили свыше 5% ВВП и помогли сбалансировать бюджет.
Программу приватизации начал еще Коллор, но для оплаты активов использовались преимущественно неденежные инструменты – например гособлигации. При Кардозу основные приватизационные проекты осуществлялись на денежной основе, что позволило широко привлечь иностранный капитал, но еще большее значение приватизация имела для повышения эффективности управления крупными предприятиями.
До начала 1990-х гг. это были бюрократические монстры со сложными процедурами принятия решений. Приватизация, хотя бы и частичная, радикально изменила корпоративный ландшафт Бразилии. Сейчас крупнейшие корпорации, такие, как нефтяная Petrobras, авиастроительная Embraer, горнодобывающая Vale do Rio Doce известны во всем мире высокой эффективностью и организацией производства. (В сентябре 2010 г. бразильская нефтяная госкомпания Petrobras провела крупнейшее в истории размещение акций, в ходе которого было привлечено 70 млрд долларов. – Ред.).
Принципиальным экономическим актом президентства Фернандо Энрике Кардозу стал Закон о финансовой ответственности, что имело и политические последствия – укрепление и оздоровление федерации. В условиях децентрализации и либеральной конституции 1988 г. власти штатов, особенно в период избирательных кампаний, широко использовали внебюджетные доходы и генерировали обязательства, которые затем приходилось погашать федеральному правительству. В политических кругах ходило высказывание одного из губернаторов: «Я обанкротил штат, но обеспечил победу на выборах своему кандидату». Закон о финансовой ответственности ограничил, в частности, накопление новых расходных обязательств в последний год перед выборами и во многом обеспечил финансовую стабильность после 2000 года.
Главным элементом пенсионной реформы стала система персонифицированных условно-накопительных счетов и возможность выбирать время выхода на пенсию, что влияет и на ее размер. С социальной точки зрения более важным был вопрос о пенсиях для госслужащих, которые имели чрезвычайно льготные условия. Например, стандартная пенсия составляла 100% от заработной платы с индексацией, а пенсия по выслуге лет – 70% от стандартной. Взносы застрахованных в государственной пенсионной системе составляли в 1998 г. всего 17% от ее расходов, а дефицит в размере 3,6% ВВП погашался за счет бюджета. Пенсионная реформа увеличила взносы госслужащих и уменьшила возможности для досрочного выхода на пенсию. Значительно были урезаны пенсионные фонды государственных компаний. Когда Кардозу пришел к власти, взносы в пенсионный фонд Petrobras в 10 раз превышали дивиденды, выплачиваемые компанией государству.
Одним из радикальных шагов стало введение в 1999 г. плавающего курса валюты и переход к режиму целевой инфляции. На первом этапе стабилизационной программы курс реала менялся только в узком валютном коридоре, что создавало большие возможности для валютных спекуляций и атак на реал.
Неприятным последствием системы целевой инфляции является высокая волатильность валютного курса и высокие учетные ставки Центрального банка, что и было продемонстрировано в течение последних 10 лет. Но, несмотря на постоянную критику этой политики со стороны «реального сектора», она показала свою жизнеспособность.
Была провозглашена операционная независимость Центрального банка, при этом обеспечена максимальная прозрачность принятия решений. В частности, ежемесячно обнародуются решения Совета по денежной политике, ежеквартально – доклады о ходе реализации режима целевой инфляции, публикуются ежегодные открытые письма Минфину в случае невыполнения режима – впрочем, в последний раз это случилось в 2004 году. Беспрецедентная открытость позволяет поддерживать репутацию ЦБ внутри страны и за рубежом. Стабильность реала – национальная ценность, а председатель ЦБ стал одним из наиболее популярных политиков.
Поскольку кредитно-денежная политика является абсолютно понятной и предсказуемой для иностранных инвесторов, это существенно стимулирует приток прямых и портфельных инвестиций. В этом смысле стратегия управляемого валютного курса в России, хотя и делает его менее волатильным, создает гораздо больше неопределенности для инвесторов, поскольку правила монетарного управления публично не артикулированы.
Кардозу провел и ряд других преобразований. Санация и приватизация банков, принадлежащих правительствам штатов, общая модернизация банковской системы, частичная демонополизация нефтегазового сектора и допуск в эту сферу иностранных инвесторов, приватизация и модернизация телекоммуникационного сектора, принятие законодательства о концессиях. Были приняты меры, направленные на обеспечение всего населения базовыми услугами образования и здравоохранения.
Лула: социальный пакет и остановка реформ
Когда в 2002 г. президентом Бразилии впервые стал представитель левых – лидер Партии трудящихся Луис Инасио Лула да Силва – многие ожидали (и опасались) кардинального пересмотра экономического курса. Но вопреки собственной предвыборной риторике правительство Лулы продолжило макроэкономическую политику Кардозу, сохраняя первичный профицит государственного бюджета и плавающий курс национальной валюты. Несмотря на публичную критику «Вашингтонского консенсуса» и неолиберализма, Лула придерживается в этой сфере даже более ортодоксальной линии, чем, например, российское правительство. Единственным принципиальным отличием стало сворачивание программы приватизации. Ренационализацию проводить не стали, но никаких новых объектов после ухода Кардозу не продавали.
Правительство Лулы сделало упор на социальные программы. Наибольшую известность приобрела Bolsa Familia – «семейный кошелек». Трансферты беднейшим семьям увязываются с выполнением определенных требований: дети должны посещать школу и проходить регулярную вакцинацию. Программа очень популярна в Бразилии, высоко оценена международными наблюдателями и действительно повысила охват начальным и средним образованием детей из бедных семей.
Правда, влияние этого проекта на рост благосостояния оценивается как весьма умеренное. Значительно большее воздействие оказал рост пенсий и минимальной заработной платы. Так или иначе, число бедных в Бразилии неуклонно снижалось.
Недавняя инициатива Лулы – программа ускорения роста – представляет собой совокупность инвестиционных проектов в инфраструктуре. На фоне достаточно бурного экономического роста последних лет инфраструктура развивалась медленно и страдала от нехватки инвестиций. Программа пришлась как нельзя кстати к началу кризиса 2008–2009 гг., поскольку именно вложения в инфраструктуру дают максимальный мультипликативный эффект и генерируют наибольшее число рабочих мест. Доля федеральных доходов в ВВП возросла за 2002–2008 гг. с 21,7% до 23,8%, за счет чего удалось профинансировать растущие потребности социальных и инфраструктурных программ. Благодаря этому и некоторым другим факторам (например, относительной закрытости финансового сектора) мировой экономический кризис затронул Бразилию незначительно. После нулевого роста в 2009 г. рост в 2010 г. ожидается на уровне 8%.
Все эти меры осуществлялись в рамках очень строгой фискальной политики. С 2002 по 2008 гг. первичный профицит федерального бюджета составлял от 2,2 до 2,7% ВВП, и лишь в кризисном 2009 г. составил 0,64% ВВП. Приверженность жесткой макроэкономической политике в сочетании с дозированными стимулирующими мерами запустили механизм экономического роста (в 2005 г. – 3,2%, в 2006-м – 6,1%, в 2007-м – 5,1%).
Многие бразильские и зарубежные авторы указывают, что в 2003–2008 гг. Бразилия очень выиграла от благоприятной мировой конъюнктуры на сырьевые и сельскохозяйственные товары, а высокие темпы роста экономики, валютных резервов, народного благосостояния вызваны в значительной степени внешними факторами. С этим трудно спорить, но бесспорно и другое: при проведении экономической политики в этот период не было сделано ни одной серьезной ошибки, так что возможности, предоставленные мировой конъюнктурой, были использованы максимально.
Преображения
Кардозу и Лула являются антиподами по своим человеческим характеристикам и зачастую непримиримыми оппонентами, и все же правление этих двух очень разных президентов многие наблюдатели воспринимают как единую политическую эпоху. Она разительно контрастирует с предшествующим историческим периодом.
Трудно представить себе двух людей, более различных по происхождению, культурному и политическому багажу. Кардозу, университетский профессор, либеральный социолог и политолог с международной известностью, – выходец из семьи потомственных военных и администраторов, родословная которого прослеживается до середины XVIII века. Лула родился в рабочей семье на отсталом северо-востоке страны, рос без отца, не имеет даже законченного среднего образования, а в политику ворвался на волне роста профсоюзного и забастовочного движения.
Оба лидера долгое время принадлежали к одному и тому же лагерю противников военного режима. Оба стояли у истоков создания современных политических партий – Партии трудящихся (ПТ) и Партии бразильской социал-демократии (ПБСД). Бескровный переход от авторитаризма к демократии состоялся именно благодаря эффективному союзу леволиберальной интеллигенции и рабочего движения, которые олицетворяли Кардозу и Лула. Лула еще в 1978 г. поддержал Кардозу на выборах в Сенат, а партия Кардозу агитировала за Лулу на президентских выборах 1989 года. На референдуме 1993 г. о конституционном устройстве страны оба, вопреки мнению большинства федеральных политиков, отстаивали идею парламентской, а не президентской республики.
На фоне экономического развала начала 1990-х гг. и определенной дискредитации правых Лула не без оснований надеялся, что Партия трудящихся выиграет выборы-1994. Кардозу был к этому времени известным и авторитетным деятелем, но не претендовал на первые роли. Для многих, в том числе и для Лулы, он выглядел «ботаником», которого на поверхность политической жизни вытолкнула волна демократизации.
План «Реал» стал для Лулы неприятным сюрпризом. Он не понимал, что в стране, измученной гиперинфляцией, успешная реализация стабилизационной программы обладает огромным электоральным потенциалом. Если в мае 1994 г. Лула опережал Кардозу в опросах в отношении 40 к 17, то после 1 июля, когда начались реформы, ситуация перевернулась, и в октябре Кардозу выиграл выборы уже в первом туре.
Для реализации своей программы он воспользовался инструментарием ортодоксальной стабилизации, опираясь на идеи неолиберализма, которые до этого активно критиковал в своих научных трудах. Левые восприняли это как предательство идеалов и принципов. Личные и межпартийные отношения испортились, в период институциональных реформ Партия трудящихся всегда была самым непримиримым противником правительственных законопроектов.
До сих пор в моменты обострения политической борьбы стороны обмениваются резкими выпадами. Левые утверждают, что реформы Кардозу ничего не дали, и только после прихода к власти Лулы Бразилия добилась успеха. Правые отвечают, что при Луле реформы были практически свернуты, а экономический рост стал возможным именно благодаря преобразованиям, произведенным ранее.
Действительно, все основные институциональные компоненты успеха были заложены правительством Кардозу, и даже Лула косвенно признал это, подписав перед выборами 2002 г. «Письмо к бразильскому народу». Тогда бизнес-сообщество и средний класс Бразилии, международные финансовые круги опасались, что Лула, став президентом, откажется от ответственной макроэкономической политики; начался отток капитала, упал курс национальной валюты, проявилось недовольство среднего класса. Несмотря на общий популистский стиль, послание содержало два важных пункта: обязательства поддерживать низкий уровень инфляции, обеспечивать финансовое равновесие и первичный профицит бюджета. Эти обещания неуклонно выполнялись, а преемственность курса нашла выражение в назначении на пост председателя ЦБ депутата от партии Кардозу, также как и полной операционной независимости Центрального банка.
Приверженность даже левого правительства Бразилии принципам «Вашингтонского консенсуса» только подтверждает мысль о том, что он представляет собой не более чем свод правил здравого смысла, на который может быть надстроена любая социально-экономическая политика – как консервативная, так и социально-ориентированная.
Несмотря на упреки политических противников, Кардозу до сих пор считает себя левоцентристом. Действительно, в его политике всегда присутствовала заметная не только социальная, но даже популистская составляющая – вспомним кампанию по бойкоту магазинов, повышающих цены в период борьбы с инфляцией. Закон о финансовой ответственности имеет очевидную антикоррупционную направленность, пенсионная реформа покончила с неоправданно высокими пенсиями для госслужащих и сотрудников государственных компаний. Наконец, даже коронный номер Лулы – программа Bolsa Familia – сконструирована по модели программы Кардозу Bolsa Escola («школьный кошелек»).
В социально-экономической политике Кардозу содержался и сильный антибюрократический элемент. Президент опирался на институты гражданского общества и привлекал к реализации бюджетных программ некоммерческие организации. В этом же направлении действовала реформа системы государственных компаний, где политические назначенцы заменялись профессионалами, а работа руководства оценивалась по формализованным показателям.
Несмотря на все достижения, Кардозу в Бразилии не любят. Период высокой инфляции забыт, финансовая стабильность воспринимается как данность. Зато сохранился главный упрек – распродажа национального достояния иностранцам. Нелюбовь бразильцев к приватизации иррациональна – частные компании являются ядром экономики и обеспечивают высокие темпы роста. Также иррационально их доверие к государству, безответственная политика которого неоднократно приводила Бразилию на грань катастрофы.
В своих мемуарах Кардозу говорит о том, что Бразилия не любит капитализм: «Эту систему не любят парламентарии, журналисты, профессора. А внутри этой системы они особенно не любят банки, финансовые рынки и спекулянтов… Они любят Государство, любят государственное вмешательство, общий контроль и контроль над валютными операциями. Для них консерватор всегда лучше, чем либерал.
И в этом огромная трудность для нас, поскольку мы предлагаем интеграцию Бразилии в международную систему. Они не любят отечественный капитал, но еще больше – международный. Идеал, сидящий у них в головах – это изолированный некапиталистический режим с сильным Государством и обширными социальными программами… Правительство, которое предлагает интегрировать Бразилию в новое международное разделение труда, рассматривается как неолиберальное. Этот ярлык подразумевает, что оно не хочет решать социальные проблемы. И даже если я докажу как дважды два, что именно мое правительство больше других сделало для решения социальных проблем, это не поможет, потому что одновременно оно сделало больше других для интеграции Бразилии в мировую систему – а на это здесь не очень-то хорошо смотрят».
Критика Кардозу имеет и «человеческие» причины. Наводя порядок в финансовой сфере, он затронул интересы влиятельных общественных групп: государственных (и в том числе военных) пенсионеров, руководителей госкомпаний, региональных политиков, специализировавшихся на распиле бюджетных и внебюджетных средств. Отлучение от общественной кормушки не забывается долго.
В результате президент, осуществивший тяжелые, но необходимые реформы, заложивший основу для будущего роста – не только экономического, но и политического, – крайне непопулярен. А его преемник пожинает плоды непопулярных реформ в условиях благоприятной мировой конъюнктуры – рейтинги Лулы, похоже, никогда не опускались ниже 70%.
Как менялась политическая система
Изменения в политической сфере Бразилии привлекают меньше внимания, чем экономические реформы. Отчасти потому, что происходят они медленно и исподволь, отчасти потому, что связаны с динамикой партийной системы.
Система политических партий в Бразилии очень неустойчива. Во-первых, это исторически полицентрическая страна, и федеральные партии (причем маргинальные – коммунисты и фашисты) возникли довольно поздно – лишь в 20–30 гг. прошлого века. До этого партии действовали только в штатах, но вели между собой торг на федеральном уровне.
Вторым фактором слабости партийных структур стало явление, называемое «coronelismo», «полковничество». Благодаря децентрализации власти политическое влияние на территориях сосредотачивалось в руках богатых землевладельцев, которые в период ранней империи стали полковниками Национальной гвардии в своих штатах. Они создавали в своих вотчинах вертикальные системы политической и экономической зависимости, обеспечивая трансляцию собственных предпочтений в публичную политику. Профессиональные политики оказывались просто клиентами полковников.
В XX веке ситуация менялась. С одной стороны, с диверсификацией экономики в каждом штате стали появляться новые олигархи, что создавало экономическую конкуренцию. С другой, по мере усиления хозяйственного госрегулирования политики начали эмансипироваться от местных землевладельцев и создавать собственные структуры влияния. Эти сообщества перетекают друг в друга – до сих пор типична ситуация, когда представители экономической элиты (хотя и не первого ряда) уходят в публичную политику, а корифеи публичной политики под занавес карьеры становятся обладателями больших (но не самых больших) состояний. Впрочем, влияние этих людей определяется не их благосостоянием, а фактическим контролем (через систему личных взаимосвязей и обязательств) над различными региональными ресурсами – экономическими и политическими.
Так или иначе, ведущие федеральные политики тесно связаны с региональными экономическими элитами и опираются на поддержку населения штатов. Тем более что в Бразилии, несмотря на пропорциональную систему парламентских выборов, нет федеральных партийных списков – только региональные. Локальные отделения политических партий становятся избирательными машинами по продвижению в парламент местных лидеров.
Эти выдвиженцы легко меняют партийную принадлежность. В условиях пропорциональной системы без избирательного барьера популярный местный политик может купить себе партию – на рынке всегда есть готовые «спящие» организации – и сразу получить несколько мест в парламенте. Однако чаще мелкие партии возникают по договоренности нескольких популярных лидеров из разных штатов. Такие объединения могут иметь по 5–7% в палате депутатов и участвовать в формировании многопартийных коалиций, приобретая вес, несоразмерный со своим масштабом. Как правило, такие структуры не имеют внятной идеологии, провозглашая популистские программы левого или правого толка.
Партийная принадлежность кандидатов в губернаторы и сенаторы – второстепенный фактор и при формировании политических союзов. До сих пор нормой является практика, когда правящая партия поддерживает губернатора от оппозиции в обмен на поддержку на парламентских выборах. Иными словами, главной «боевой» единицей бразильской политики до сих пор остаются современные «полковники», а политические решения в значительной степени являются результатом соглашений персон, а не партий.
В этом смысле создание при участии Лулы и Кардозу двух идеологических партий привело к существенной модернизации политической системы.
ПТ появилась в 1981 г. в ходе забастовочной борьбы в индустриальном поясе штата Сан-Пауло. Ключом к успеху стал отказ от догматического марксизма, союз с левыми католиками и широкое сотрудничество с либеральной интеллигенцией. Партия привлекла в свои ряды неортодоксальных марксистов (прежде всего троцкистов), в ее руководстве широко представлены участники городской герильи конца 1960-х – начала 1970-х годов. Впрочем, и с ортодоксальными компартиями ПТ находится в достаточно близких отношениях.
ПБСД возникла в 1988 г. внутри Партии бразильского демократического движения (ПБДД), «официальной» оппозиционной партии, разрешенной при военной диктатуре. Она провозглашает приверженность принципам социал-демократии, но противники характеризуют ее как правую. Будучи партией среднего класса и гражданского общества, наибольшим влиянием она пользуется в крупных и развитых штатах Сан-Пауло и Минас-Жерайс.
Две другие крупные организации, которые определяют лицо современной бразильской политики – это собственно ПБДД и ПЛФ (Партия Либерального фронта, нынешнее название – демократы). Это более традиционные партии, имеющие сильные элементы «полковничества».
ПБДД, крупнейшая ныне парламентская партия, по сути, представляет собой коалицию региональных политических лидеров без определенного политического лица, обеспечивающую продвижение своих представителей на влиятельные позиции в органах власти. После победы Кардозу на президентских выборах 1994 г. партия довольно быстро вошла в правительственную коалицию, но так же естественно она присоединилась к правительству и при Луле.
ПФЛ – единственная крупная правая партия, ее корни уходят в проправительственную партию АРЕНА эпохи военной диктатуры. Либералы сыграли ключевую роль и в избрании Кардозу и проведении реформ. Так, чтобы предотвратить победу Лулы в 1994 г., руководство ПЛФ отказалось от выдвижения собственного кандидата в пользу Кардозу.
В условиях системы пропорционального представительства даже все четыре крупные партии имеют вместе чуть больше половины мест в палате депутатов. Поэтому для создания парламентского большинства привлекаются средние и мелкие группы. Главное для них – не программа правительства, а получение постов для лидеров и дальнейшее размещение сторонников вниз по административной иерархии, особенно на позиции в советах директоров государственных компаний. Неудивительно, что такая система расстановки кадров провоцирует расцвет коррупции.
Для политической культуры Бразилии коррупция представляется системным и, так сказать, нормальным явлением. В период пребывания в оппозиции Партия трудящихся выступала как основной протагонист чистой политики. Тем более удивительным на фоне экономической стабилизации и политической модернизации стало огромное число политических и коррупционных скандалов во время президентства Лулы. Тут и ежемесячные платежи депутатам мелких партий коалиции, и закупки машин скорой помощи по завышенным ценам (откат депутатам составлял 10%), и изготовление фальшивого досье на кандидата в президенты от правых Жозе Сера, и получение председателем палаты депутатов 110 млн реалов от владельца ресторана в здании Национального конгресса за продление концессии. Другие эпизоды включают незаконное финансирование избирательных кампаний через офшорные счета, использование партией средств от нелегальных лотерей, изъятие полицией у партийных казначеев нескольких миллионов долларов наличными.
С чем связан этот всплеск? Представляется, что в предшествующие годы коррупции было даже больше, но общественное мнение более терпимо к ней относилось. Экономическая стабилизация нормализовала жизнь и повысила планку требований. Образованное население наиболее развитых регионов центра и юга страны требовало соблюдения правил честной конкуренции и в политической жизни. Но политики не спешили менять стиль, а Партия трудящихся, которая, войдя во власть, стала играть по старым правилам, была сильно дискредитирована.
Реформы Кардозу, улучшая организацию государственной машины, сами по себе были инструментом преодоления коррупции. ПТ их практически свернула, а в системе назначений на правительственные должности восстановилась практика предшествующего периода – политические назначенцы вместо профессионалов.
В то же время большинство избирателей в относительно слаборазвитых северных штатах довольно безразлично относятся к сложным политическим проблемам центра и юга. Эти люди видят в Луле выходца из своей среды, доверяют ему и ощущают реальные изменения к лучшему в повседневной жизни. В результате президентские выборы 2006 г. зафиксировали новый водораздел в политической географии Бразилии. Лула победил в северных штатах, а кандидат от ПБСД Жералдо Алкмин – в южных. Вдобавок губернаторами всех южных штатов и двух крупнейших центральных были избраны либо представители ПБСД, либо кандидаты, поддержанные этой партией.
Исторически Север с его экспортоориентированным сельским хозяйством поддерживал консервативно-либеральные партии, а Юг с растущей промышленностью – левые и дирижистские. Рост грамотности, урбанизация, развитие телевидения лишили консервативные элиты влияния на избирателей севера, рост среднего класса на юге лишил здесь влияния левые партии. В определенном смысле в Бразилии сосуществуют две страны. Одна на юге – развитая и по уровню, и по образу жизни. Другая на севере – развивающаяся, с соответствующими политическими предпочтениями. Конечно, ни о каком политическом расколе речь идти не может. Север экономически быстро подтягивается к Югу, и через десять лет может возникнуть совершенно иная политическая ситуация.
Гораздо более стабильным фактором является избирательная система. Все попытки введения смешанной пропорционально-мажоритарной модели блокируются средними и малыми партиями. Это означает неустойчивость персонального состава правительства (из-за динамизма партийного состава коалиции) и большие затруднения в принятии системных законов, затрагивающих интересы значительных социальных групп.
Из будущего в настоящее
Эпоха Кардозу-Лулы стала решающей для модернизации Бразилии. За этот период созданы современные экономические институты, усовершенствована политическая система. Удалось решить ряд хронических проблем, препятствующих развитию. Значительные слои населения не только выведены из нищеты, но и вовлечены в современные системы производства и потребления. Ряд проблемных регионов северо-востока и Амазонии еще отстают в социальном и экономическом развитии, но уже количественно, а не качественно. Здесь успешно воспроизводятся образцы деятельности, характерные для более развитых регионов. Растущий внутренний рынок становится одним из главных локомотивов экономического роста.
В ближайшие десять лет Бразилии обеспечен существенный демографический дивиденд. Демографический переход завершается, рождаемость уже низкая, но численность населения в трудоспособном возрасте пока растет довольно быстро. В то же время будет увеличиваться пенсионная нагрузка на бюджет. Пока продолжается экономический рост, большой проблемы нет, но первый же продолжительный кризис мировых сырьевых и аграрных рынков заставит вернуться к этому вопросу как раз в тот момент, когда у страны не окажется ресурсов для его решения. Это бомба замедленного действия, но подобные ситуации типичны почти для всех развитых и развивающихся стран.
Во время президентства Фернандо Энрике Кардозу Бразилия провела глубокие институциональные реформы почти во всех сферах экономической и социальной жизни. Их успех был предопределен рядом объективных и субъективных факторов.
Во-первых, в период военной диктатуры значительное число гуманитариев было уволено из университетов по политическим мотивам. Они даже формально лишились права преподавания. Многие эмигрировали в Америку и Европу, работали в международных организациях, превосходно знали международный опыт и наиболее современные подходы к модернизации экономических и социальных систем. Вернувшись, они получили возможность применить свои знания и навыки.
Во-вторых, Кардозу как один из признанных интеллектуальных лидеров своего поколения мог привлекать лучших специалистов в каждой конкретной сфере. Большинство из них были ему лично известны по академической работе.
В-третьих, чудовищный развал в государстве и обществе в конце 1980-х гг. вызвал ответную мобилизацию элиты, которая оказывала поддержку реформам, иногда даже вопреки своим краткосрочным интересам.
В-четвертых, Кардозу показал себя превосходным политическим оператором. Для проведения большинства реформ требовалось внесение поправок в конституцию квалифицированным большинством (60%) обеих палат парламента. Кардозу обеспечивал его в условиях крайне раздробленного корпуса законодателей, часто получая голоса даже оппозиционных партий.
Институциональные преобразования, начатые правительством Кардозу, были практически полностью остановлены при Луле. Партия трудящихся клеймила эти реформы как «неолиберальные», а в условиях благоприятной мировой экономической конъюнктуры и восстановления экономического роста продолжение перемен и впрямь казалось излишним. Сегодняшнее развитие Бразилии показывает, что институциональный базис, заложенный реформами, очень устойчив. Но рано или поздно, когда произойдет следующий крупный кризис, цена отхода от курса реформ станет очевидной. При этом некоторые шаги в сторону усиления социальной составляющей, предпринятые при Луле, сыграли позитивную роль и сгладили противоречия, возникшие в предшествующий период.
С легкой руки Стефана Цвейга еще в 40-е годы ХХ века Бразилию окрестили «страной будущего». Правда, потом, глядя на то, что происходило, многие невесело замечали, что страной прекрасного будущего, но убогого настоящего она останется всегда. При двух последних президентах будущее начало становиться реальностью. Прежде всего благодаря тому, что Бразилия не прекращала работать над собой, была последовательна в достижении целей. Внутренний прогресс быстро привел и к внешнему успеху.
Главной угрозой развитию Бразилии, как представляется, становится фактор самоуспокоенности и даже самолюбования. Бразильцы всегда были уверены в национальном величии. То, что десятилетиями все в стране шло наперекосяк, было принято относить на счет неблагоприятного стечения обстоятельств. Теперь все обстоятельства благоприятны, экономика растет, внешнеполитический вес увеличивается, а чемпионат мира по футболу 2014 г. и Олимпиада-2016 только снова продемонстрируют всему миру – да, мы великая держава. Такое самодовольство чревато тем, что Бразилия снова начнет превращаться в «страну будущего».
