В последнее время в России заметно реанимировался интерес к проблемам промышленной политики, которая долго оставалась практически табуированной в ряде экономических министерств. Ренессанс объясняется рядом причин. В первую очередь наличием серьезных проблем в российской экономике, не поддававшихся решению усилиями одних лишь представителей бизнес-сообщества, которые в результате ищут новые подходы к государственной промышленной политике.
Среди таких проблем следует упомянуть заметное снижение темпов роста промышленности; значительное сокращение производства в условиях финансово-экономического кризиса 2008–2009 гг.; низкий уровень накопления и вследствие этого интенсивное старение основных фондов, особенно в социальной и производственной инфраструктуре; усиление структурных деформаций в экономике по причине опережающего развития нефтегазового сектора; низкий уровень технологического развития; рост межрегиональных и внутрирегиональных диспропорций; нарастающий дефицит квалифицированной рабочей силы.
Однако главным фактором все же является низкая конкурентоспособность отечественных компаний в условиях открытия рынков и слабая адаптация их к глобальной рыночной экономике, на фоне которых происходит снижение экспорта и имеет место опережающий рост импорта. По мере обострения международного соперничества за привлечение инвестиций в исследования и разработки Россия проигрывает многим развитым и развивающимся странам.
Тем не менее на тему промышленной политики в отечественной литературе до сих пор написано мало фундаментальных исследовательских работ, способных оказать влияние на экономическую стратегию развития страны. Книга Владимира Евтушенкова в значительной степени восполняет этот пробел.
Работа состоит из отдельных новелл, относящихся к разным периодам, но объединенных единой темой. Уже в начальных разделах автор справедливо подчеркивает, что в условиях глобальной интернационализации и разразившегося экономического кризиса, в который вовлечена и Россия, требуется новая парадигма развития, основанная на тесном партнерстве государства и частного бизнеса, которое в конечном итоге и определяет характер новой промышленной политики, получившей название национальной (сс. 13–20).
В этой связи можно согласиться с автором, формулирующим суть национальной промышленной политики как «комплекс мер государственного регулирования экономических процессов на отраслевом и корпоративном уровне, направленный на стимулирование инновационной активности, структурной перестройки экономики и экономического роста» (сс. 73–74).
На протяжении 1990-х гг. в мире произошло коренное преобразование моделей промышленной политики. На смену традиционной «жесткой» модели, нацеленной на создание и развитие приоритетных отраслей экономики, пришла новая, «мягкая», модель, ориентированная на содействие росту конкурентоспособности нацио-нальных компаний-производителей.
Соответственно изменились формы и инструменты промышленной политики. Для «жесткой» версии были характерны методы прямого государственного вмешательства (опора на бюджетное субсидирование приоритетных отраслей, регулирование цен на сырье, протекционизм во внешней торговле и т. д.). Напротив, новая национальная промышленная политика предполагает создание базовых правил, содействующих предпринимательской инициативе. Для современной промышленной политики характерно отсутствие жестких отраслевых приоритетов, прежде всего вследствие высокодиверсифицированной структуры бизнеса. Поэтому государственные инициативы в области промышленной политики обычно носят межотраслевой характер. Они направлены на то, чтобы решить проблемы, общие для компаний разных групп отраслей, повысить их конкурентоспособность.
Например, в странах Европейского союза к важнейшим направлениям отнесены:
- повышение конкурентоспособности, выход на новые рынки и рыночные ниши;
- усиление инновационной активности, развитие наукоемкого бизнеса;
- ускорение процесса реструктуризации компаний и отраслей;
- совершенствование институциональной и законодательной среды;
- защита прав интеллектуальной и промышленной собственности;
- повышение качества и квалификации рабочей силы.
К сожалению, как справедливо отмечает автор, промышленная политика в России по-прежнему часто ассоциируется с использованием административного ресурса в получении доступа к бюджетным средствам, с покровительством компаниям-лоббистам, с попытками государства напрямую управлять экономическими процессами (с. 74).
Отталкиваясь от концепции консенсуса между государством и бизнесом в разработке национальной промышленной политики, Евтушенков старается сформулировать не только новое содержание такой политики, но и основные приоритеты как бизнеса (что понятно), так и государства. К ним автор справедливо относит повышение конкурентоспособности отечественных производителей, создание стимулов, нацеленных на повышение инновационной активности российских компаний, содействие повышению удельного веса высокотехнологичных отраслей и интеллектуальных услуг в отечественной экономике, стимулирование роста эффективности компаний за счет их участия в транснациональных цепочках добавленной стоимости.
В то же время при всей правильности отмеченных приоритетов читателю не удается избавиться от ощущения, что эти приоритеты укладываются в одно общее понятие стимулирования конкуренции и создание настоящей конкурентной среды, о которой в данных разделах, да и во всей книге, говорится сравнительно мало.
Гораздо более конкретный характер носят четко сформулированные в книге пожелания и приоритеты бизнеса, которые должны, по мысли автора, найти отражение в новой промышленной политике. К таким приоритетам Владимир Евтушенков относит предсказуемость государственной политики и стабильность отношений собственности, совершенствование налоговой системы, борьбу с недобросовестной конкуренцией, расширение доступа к инвестиционным ресурсам, содействие развитию экспорта высокотехнологичной продукции.
Действительно, в среде российского бизнеса существуют серьезные опасения относительно возможного пересмотра условий хозяйствования в течение срока реализации бизнес-проектов, что снижает интерес к долгосрочным инвестициям. Бизнес беспокоят и различия в уровнях реальной налоговой нагрузки, которая в обрабатывающих отраслях примерно в 1,5 раза выше, чем в сырьевых. «Серый» импорт, нарушение авторских прав часто создают поставщикам импортной продукции, особенно из развивающихся стран Азии, существенные преимущества по сравнению с отечественными компаниями, ведущими легальную деятельность.
Традиционно уязвимой российскую экономику делают отсутствие «длинных» денег и слабость финансового сектора, что не позволяет, несмотря на количественное обилие банков, изыскивать средства, обеспечивающие стабильность инвестиционного процесса. Наконец, государство должно перейти к более последовательному лоббированию интересов российского, прежде всего наукоемкого, бизнеса за рубежом, включая не только экспорт, но и приобретение соответствующих активов. А это, как показали неудавшиеся сделки между «Северсталью» и Arcelor, а также попытки приобретения компании Opel концерном Magna-Сбербанк, остается исключительно слабым звеном российской промышленной политики.
Важное место в работе уделяется инновационному срезу промышленной политики (сс. 127, 157, 165, 171–177). Эта тема рассматривается как в международном контексте создания единого инновационного пространства с Европейским союзом, так и во внутрироссийском разрезе, охватывая проблемы перехода на инновационный путь развития и создания инновационных экономических зон. Нельзя не согласиться с автором в том, что инновационное развитие является ключевым фактором, определяющим динамику конкурентоспособности компаний и долгосрочные перспективы экономики. Однако реальная практика создания институциональных механизмов под- держки инновационного процесса в России не внушает оптимизма.
С одной стороны, существует достаточно большой спектр инновационных экономических зон, в том числе технико-внедренческих, включая технопарки, наукограды и территории, на которых планируется организовать инновационно-ориентированные бизнес-инкубаторы. А с другой стороны, мы часто имеем дело с крайностями – либо с попытками создания «малобюджетных» центров инновационного развития, не при-влекающих, а скорее отпугивающих потенциальных инвесторов, либо с амбициозными проектами создания «инновационной инфраструктуры», которые фактически не имеют ничего общего с развитием инновационной деятельности.
В этой связи уместно утверждение автора о том, что инновационные зоны следует рассматривать в неразрывной связи с региональной промышленной политикой. В рамках же последней надо говорить об инновационно-ориентированных региональных кластерах как о группе географически близких, тесно взаимодействующих компаний, университетов, научно-исследовательских центров, центров государственной поддержки бизнеса, деятельность которых в совокупности позволяет максимально полно реализовать конкурентные преимущества территорий.
Важным фактором, обеспечивающим в российских условиях устойчивый спрос и успешное развитие инновационных кластеров, автор считает также непременное вхождение в их состав не только малых и средних, но и крупных компаний. При этом не совсем ясно (в книге не дается однозначного ответа), что именно мешает крупным российским компаниям вкладываться в инновации и НИОКР без кластеров, которые необходимы скорее именно для малого и среднего бизнеса.
Что касается намерения создать общее международное инновационное пространство, то трудно спорить с автором, что потребность в нем объективно обусловлена интересами бизнеса с обеих сторон. При этом интересы российских компаний в приобретении передовых западных технологий абсолютно понятны. И все же остается неясным, что мог бы предложить в ответ российский бизнес кроме пресловутых сырьевых ресурсов. Владимир Евтушенков сам признаёт (с. 178), что в нашей стране плохо налажены связи между наукой и бизнесом, которые должны быть тесными и постоянными, рынки инновационной продукции несистематизированы и фрагментарны, масштабы венчурного инвестирования в инновационные проекты крупных и средних предприятий не превышают 100–200 млрд руб. (0,1 % от суммы затрат на технологические инновации), 75 % прямых иностранных инвестиций приходится на производство пищевых продуктов и т. п. Без решения всех этих проблем невозможно не только формирование единого международного инновационного пространства, но и переход на инновационный путь развития.
Прежде чем налаживать единое инновационное пространство, необходимо провести инвентаризацию российских отраслей и компаний на предмет имеющихся у них активов и их конкурентоспособности. И автор, надо отдать ему должное, делает такую попытку. Он предлагает свои критерии, по которым следует определять конкурентоспособность российских отраслей. К таковым Евтушенков относит наличие естественно-конкурентных преимуществ и значительного научно-технологического задела в качестве основы для реализации экспорт-ных возможностей. Используя эти критерии и отталкиваясь от базовых секторов экономики, автор выделяет наиболее, по его мнению, конкурентоспособные отрасли российской экономики. Среди них отмечены нефтедобывающая промышленность, газовая, алюминиевая, никель-кобальтовая, лесозаготовительная, атомная, оборонная, авиакосмическая.
Столь скрупулезное ограничение перечня конкурентоспособных отраслей, а скорее подотраслей экономики не означает, по мнению автора, что в других секторах таковые производства отсутствуют. Однако отдельных частных примеров в машиностроении, пищевой промышленности и сельском хозяйстве недостаточно, чтобы квалифицировать отрасли как конкурентоспособные на международном уровне.
Наложение отраслей на технологические кластеры (под ним автор понимает совокупность тематически объединенных технологий, носящих межотраслевой характер, создающих существенные предпосылки для развития многих технологических областей и способных внести значительный вклад в обеспечение конкурентоспособности) дает возможность определить конкурентоспособность страны сегодня и на перспективу (с. 154).
Несколько неожиданным выглядит помещение главы «Нужна ли России промышленная политика?» в середину книги уже после того, как в предыдущих главах убедительно показано, что такая политика действительно нужна, автором дано ее определение и обрисовано принципиальное содержание, включая взгляд бизнеса на данную проблему.
Напрашивается очевидное желание перенести эту главу вперед и с нее начинать работу. Тем более что в данном разделе обстоятельно и достаточно глубоко проанализирована структура российской экономики и продемонстрирован – с использованием показателей структуры экспорта, получаемой компаниями прибыли, роли валютного курса и других данных – отчетливый сырьевой крен отечественного хозяйства, который продолжает усиливаться (сс. 205–211).
Особую ценность этому разделу придает выявление существующих в отечественной экономике различных групп влияния, имеющих особые взгляды на сущность промышленной политики, ее цели, объекты воздействия и содержание методов осуществления.
Во-первых, это представители старой индустрии, которые, обладая малоконкурентоспособными активами, ориентируются на государственный протекционизм, защиту от внешней конкуренции и государственный заказ. Во-вторых, особый запрос на промышленную политику предъявляют крупные интегрированные бизнес-группы, успешно адаптирующиеся к условиям работы на открытом рынке и имеющие, как правило, сырьевую ориентацию. Данные компании сталкиваются с исчерпанием возможностей своего развития (из-за предельных нагрузок на инфраструктурное хозяйство, изъятия в бюджет значительной доли бюджетной ренты и т. д.) и предъявляют государству требования преференций по превращению их в настоящие транснациональные корпорации.
Еще одним лоббистом промышленной политики выступают старопромышленные регионы, переживающие затяжной социально-экономический кризис. Промышленная политика в данном случае рассматривается как государственный заказ на технологическую реконструкцию и модернизацию старых территориально-производственных комплексов и государственную поддержку отдельных предприятий через бюджетные преференции, льготные тарифы и т. п.
Четвертую группу представляет влиятельное в России так называемое технологическое лобби, выступающее за необходимость государственного протекционизма для инновационных разработок и внедрения новых технологий, полагая, что существующая система финансирования НИОКР не обеспечивает инновационного развития России.
Наконец, особую, пятую группу агентов, заинтересованных в определении государственных позиций по отношению к национальной промышленности, составляют представители того сектора российской экономики, который адаптировался к открытому глобальному рынку. Они больше всего выигрывают от либерализации государственного регулирования. Поэтому именно они настаивают сегодня на отказе от «жесткой» промышленной политики, на устранении государства из сферы реализации производственных проектов, вплоть до приватизации основных инженерных инфраструктур. Государственное участие в развитии промышленности допускается преимущественно в виде косвенных институциональных мер.
Конфликт интересов групп не позволяет выработать единую позицию по вопросам промышленной политики и чаще всего сводится к противопоставлению «рыночных» и «нерыночных» подходов. Поиск места, где между ними должна проходить граница, и инструментов ее фиксации определяет, как справедливо отмечает автор, содержание большинства дискуссий о промышленной политике в современной России (с. 221). Но и сам он не всегда четко указывает свою позицию между этими двумя крайностями. Лишь по анализу инструментов промышленной политики, таких, к примеру, как налогообложение, снижение административных барьеров, защита прав собственности, регулирование цен, тарифов и валютного курса, система технического регулирования, поддержка экспорта, можно сделать вывод о либеральной позиции Евтушенкова по анализируемым вопросам.
Большой раздел работы посвящен анализу международного опыта промышленной политики. Автором обстоятельно изучены особенности проведения и инструменты промышленной политики таких стран, как Франция, Италия, Великобритания, Япония, Южная Корея, США, Индия, Казахстан и др. (сс. 359–390). Продемонстрировано правильное понимание того, что главное направление эволюции государственной промышленной политики в странах с развитой рыночной экономикой в последние десятилетия прошлого века составляет переход к национальной политике конкурентоспособной промышленности. Здесь государство, бизнес и общество выступают равноценными партнерами, обладая равными правами и неся одинаковую ответственность за разработку и исполнение принятых стратегических решений в контексте устойчивого промышленного развития.
Завершает работу раздел «Промышленная политика: за и против». К сожалению, остается неясной собственная позиция Владимира Евтушенкова. Доводы, которыми оперируют сторонники либеральной концепции экономического развития (которые, по мысли автора, выступают против), заслуживают, по его мнению, самого серьезного рассмотрения. Тем не менее число аргументов «за» превышает число аргументов «против», и дополнительным из них выступает само содержание представленной книги.
А.А. Дынкин – академик Российской Академии наук, директор ИМЭМО РАН.
