В ХХI век Россия вступила, проводя активную внешнюю политику по всем направлениям.
Главной задачей, сформулированной в Концепции внешней политики
России и других основополагающих документах, является обеспечение
наиболее благоприятных внешних условий для решения основных
внутриполитических задач. Учитывая экспортно-ориентированный
характер отечественной экономики и вызовы национальной
безопасности, с которыми столкнулась Россия, любые попытки
реализовать идеи самоустранения от процесса мирового развития –
будь то «опора на собственные силы» в экономике или изоляционизм во
внешней политике – чреваты самыми серьезными негативными
последствиями.
Вместе с тем очевидно,
что процесс становления качественно новых международных отношений
по сравнению с существовавшими до конца холодной войны приобрел
длительный и неоднолинейный характер. Поэтому активное участие в
интеграционных процессах требует провести более тщательную
инвентаризацию взятых на себя обязательств и договорных
отношений.
Начнем со «святого» – с
отношений между Россией и СНГ, которые на протяжении всего
существования Содружества Независимых Государств, объявляются
приоритетными. Роль и значение Содружества как межгосударственного
объединения снижаются последовательно и неуклонно. Каждая
страна-участница самостоятельно определяет свой путь развития,
выбирает партнеров и международные организации, с которыми
устанавливает отвечающие ее интересам отношения. Это касается и
вступления в ВТО, и партнерства с НАТО и с ЕС, и участия в тех или
иных внешнеполитических акциях (например, присутствие украинского
контингента в Ираке).
Опыт прошедшего
десятилетия показывает: определяющей тенденцией в рамках
Содружества является дезинтеграция. На сегодняшний день реально
выполняются лишь немногие из многосторонних соглашений, принятых в
рамках СНГ, хотя в целом число их превысило полторы тысячи.
Бесплодные усилия по претворению этих договоренностей в жизнь
увенчались принятием решения о «разноскоростном» и «разноуровневом»
движении к интеграции, которое воплотилось в создании Евразийского
экономического сообщества. Однако практические шаги этой
организации наталкиваются на различные препятствия, – как
объективные (например, членство Киргизии в ВТО), так и субъективные
(вытекающие из стремления получить односторонние
преимущества).
Многочисленные
инициативы по созданию общих экономических пространств
наталкиваются на нежелание сторон идти на какие-либо ограничения и
компромиссы. Очевидно, что для некоторых участников СНГ отношения
друг с другом и даже с Россией отходят на второй план и утрачивают
системообразующую ценность. Примером тому могут служить не только
договоренности с участием России, но и попытки создания (в
Центральной Азии) структур, не подразумевающих членства в них
России, или же направленных против России (организация ГУУАМ, в
которую входят Грузия, Украина, Узбекистан, Азербайджан,
Молдавия).
Между тем создание
Организации договора о коллективной безопасности (ОДКБ) показывает,
что развитие отношений в рамках СНГ идет по вполне традиционному
пути, подчиняясь общим, характерным для международных связей и
договоренностей закономерностям, и лишено «сакральности», которую
пытаются им придать. Таким образом, утверждение о приоритетном
характере отношений со странами – участницами СНГ не отражает
объективной реальности и нуждается в пересмотре.
Период формирования
новой российской государственности и внешней политики был отмечен
иллюзорными представлениями о том, что, совершив радикальный
поворот к сближению с Западом, Россия добьется от него реальной
политической поддержки и экономической помощи. Эти настроения нашли
отражение в первой редакции внешнеполитической концепции России,
принятой в 1999 году.
На европейском же
направлении Россия продуктивно развивает двусторонние отношения, в
то же время активно взаимодействуя с различными объединениями и
группировками: НАТО, Советом Европы, ЕС, ОБСЕ и др.
Журнал «Россия в
глобальной политике» постоянно возвращается к проблематике
российско-европейских отношений, демонстрируя наличие широкой
палитры взглядов: от еврооптимизма до евроскептицизма. Однако ЕС,
представляющий собой весьма сложный механизм с различными ветвями
власти, баланс между которыми отнюдь не устоялся, воспринимается
преимущественно как некая константа. Между тем динамика
противоборствующих тенденций в рамках этого объединения в последнее
время все чаще сигнализирует о имеющихся там внутренних проблемах,
а также об ужесточении позиций по отношению к России.
Наиболее радикальная
часть «розово-зеленого» политического спектра в Европе требует от
России, по сути, одностороннего принятия европейских норм и правил,
в противном же случае готова отказаться от конструктивного диалога
и перейти к конфронтационной риторике, напоминающей не столь
далекие времена холодной войны.
Соблюдая объективность,
следует признать, что подобный поворот с удовлетворением был бы
воспринят и у нас – как «профессиональными борцами с
империализмом», так и той частью нового поколения российских
политиков, которая инстинктивно стремится к конфронтационной модели
международных отношений, отвечающей их мировоззрению и уровню
политической культуры.
Как подчеркивал видный
европейский общественный деятель Карл Бильдт, кое-кто не прочь
начать опасную игру, которая поставит под угрозу основу наших
взаимоотношений – Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между
Россией и Европейским союзом (К. Бильдт. «Россия в глобальной политике», т.
2, № 1, 2004, с. 66.)
Кроме того, вопреки
тезису Фрэнсиса Фукуямы о «конце истории», воспринимаемому сейчас
скорее как знаковый термин, нежели как характеристика реальной
действительности, происходит очевидное идеологическое размежевание
и внутри США, и внутри Европы. На смену эйфории и консенсусу начала
90-х годов ХХ века приходит дискуссия об основных направлениях не
только внешней и внутренней политики, но и вообще о моделях
развития.
Россия, как
неотъемлемая часть Европы и западной цивилизации в целом, не может
остаться в стороне от этого процесса. Происходящая стабилизация,
открывающиеся перспективы политического развития возвращают Россию
на принадлежавшее ей историческое место оплота европейского
консерватизма. В свою очередь, это не может не вызывать реакцию
социал-либерального Интернационала, готового открыто
противодействовать укреплению российского влияния, прежде всего в
ближнем зарубежье.
В отношениях с ОБСЕ и
Советом Европы положение России выглядит еще более уязвимым, а
достигнутые результаты нельзя считать даже удовлетворительными.
Периодически возникающее противостояние между Россией и ее
партнерами по СНГ в значительной степени ограничивает возможности
ОБСЕ в сфере содействия практическому сотрудничеству в формате
Россия – СНГ. Эта ситуация ставит Россию в заранее невыгодную
позицию и позволяет странам – членам НАТО играть роль арбитра и
добиваться устраивающих их решений.
Во многом типичной для
деятельности ОБСЕ явилась стамбульская встреча на высшем уровне в
ноябре 1999 года. Большинство принятых на этом форуме документов
были отмечены чрезмерной декларативностью и излишнем количеством
благих пожеланий: новый Договор об обычных вооруженных силах в
Европе и новая редакция Венского документа по мерам доверия не
стали исключениями. Между тем в соответствии именно с двумя этими
документами Россия взяла на себя обязательства по Молдавии (к концу
2001 года вывести или уничтожить вооружения и технику, а к концу
2002-го завершить вывод российских сил с территории страны) и по
Грузии (к концу 2000 года сократить количество вооружений и
техники, а до 1 июля 2001-го расформировать и ликвидировать военные
базы).
Очевидная невозможность
выполнения данных обязательств в конкретных сложившихся
обстоятельствах (прежде всего это внутриполитическая ситуация в
Молдавии и Грузии) подставляет Россию под огонь критики на всех
мероприятиях ОБСЕ, включая встречу министров иностранных дел стран
– членов ОБСЕ в начале декабря 2003-го, где Россия оказалась в
полной изоляции.
Как отмечал Карл
Бильдт, в связи с недавним кризисом вокруг Молдавии дипломатия
Москвы потерпела фиаско, а неразрешенная кризисная ситуация
способна стать серьезным бременем как для региона, так и для
отношений России и Европы (К. Бильдт, «Россия в глобальной
политике», т. 2, № 1, 2004, с. 67).
ОБСЕ продолжает
систематически игнорировать нарушения прав русскоязычного населения
в странах Балтии. В результате расширения Евросоюза и присоединения
центрально- и восточноевропейских стран к Шенгенскому договору
свобода передвижения оказалась ограничена, а контакты между людьми
– затруднены. Все это понижает вероятность превращения ОБСЕ в
ведущую структуру региональной безопасности. Кроме того, вследствие
расширения НАТО, с одной стороны, и углубления его сотрудничества с
Россией – с другой, сфера деятельности ОБСЕ неуклонно сокращается.
Кстати, недавнее совместное заявление стран СНГ (явление по
нынешним временам весьма необычное) о кризисе ОБСЕ и необходимости
реформирования этой организации с целью избежать ее фактического
распада – убедительное свидетельство того, что внутри этой
структуры далеко не всё в порядке.
Думается, что
характеристика ОБСЕ как «реликтового института», данная
председателем Комитета по международным делам Совета Федерации РФ
Михаилом Маргеловым, вполне обоснованна («Российская газета», 20
января 2004 г., с. 10).
Что касается
взаимоотношений России и Совета Европы, то их удавалось в целом
удерживать в конструктивном русле вплоть до кризиса в Югославии,
когда Совет Европы не прислушался к мнению России, а Парламентская
ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) пошла по пути использования двойных
стандартов. Вторая чеченская кампания и трудный процесс мирного
восстановления Чечни усилили критическое отношение Совета Европы и
к самой России, и к ее внешне- и внутриполитическому курсу.
Политическая реальность, с которой столкнулась наша страна,
состояла в том, что ей противостояла выработанная в рамках
Евросоюза общая линия поведения, которую активно поддерживали
стремящиеся к вступлению в ЕС страны Центральной и Юго-Восточной
Европы
В последние годы под
влиянием расширения Европейского союза Совет Европы пересмотрел
направления своей деятельности, поставив во главу угла контроль за
соблюдением прав человека, — прежде всего, разумеется, за пределами
ЕС. Эта перемена не приносит России сколько-нибудь
удовлетворительных результатов.
В связи с этим призывы
повысить роль Совета Европы в процессе строительства общего
европейского пространства носят декларативный характер и имеют мало
шансов на практическую реализацию.
Параллелизм функций,
дублирование задач, крайне низкое соотношение цены и качества, то
есть усилий, потраченных на выработку взаимоприемлемых, но никого
ни к чему не обязывающих решений и конкретных результатов,
заставляют задуматься о целесообразности включения России в работу
международных институтов, функционирующих в рамках Совета
Европы.
На этом, казалось бы,
безрадостном внешнеполитическом фоне в ведущих американских
изданиях появляются статьи «установочного характера». Речь, в
частности, идет о статье Андрея Шлейфера и Даниела Трейзмана под
характерным названием «Россия – нормальная страна» в Foreign
Affairs за март-апрель 2004 года (перевод опубликован в журнале
«Россия в глобальной политике», т. 2, № 2, 2004). В этой и подобных
публикациях содержится достаточно объективный и сдержанный анализ
сегодняшней ситуации в России и очевидный аванс на второе
президентство Владимира Путина. О совпадениях говорить не
приходится, речь может идти о так называемом «социальном
заказе».
Представляется, что в
данных условиях НАТО, как структура,
в большей степени зависящая от США, нежели от Европарламента, ПАСЕ,
ОБСЕ и других европейских институтов, является наиболее
перспективной в плане обеспечения долговременных интересов
России.
Приходится исходить из
сложившейся реальности: весьма прохладное отношение со стороны
политического большинства единой Европы (и это при доверительных, а
в ряде случаев и близких, взаимоотношениях руководства крупнейших
европейских держав и России), с одной стороны, и аванс, выдаваемый
со стороны США, – с другой.
Проблема выбора всегда
трудна и неоднозначна, но его необходимость диктуется особенностями
международной обстановки. Это в полной мере относится и к участию
России в деятельности разного рода международных
организаций.
Не секрет, что многие
из них ограничивают свою активность декларативными призывами к
установлению нового экономического порядка, к распределению помощи
между наиболее нуждающимися странами, а также к разработке
политкорректных рекомендаций типа «лучше быть богатым и здоровым,
чем бедным и больным». При этом определяющим являются позиции
стран-доноров, а роль России выглядит достаточно
неопределенной.
Одна из инициатив
подобного рода связана с участием России в качестве наблюдателя на
встрече глав государств и правительств Организации Исламская
конференция (ОИК). Но соответствуют ли сама идея членства в ОИК или
получение статуса наблюдателя части 1 статьи 14 Конституции РФ,
провозглашающей Российскую Федерацию светским государством? Ведь в
соответствии с «квалификационными требованиями» более 50 %
населения государства – члена ОИК должны исповедовать ислам;
необходимо также, чтобы страну возглавлял правоверный мусульманин,
а ислам являлся государственной религией.
Очевидно, что
направление наблюдателей ОИК на выборы в Чечню и признание их
результатов, ни на йоту не приблизят аналогичные шаги со стороны
США, ЕС и других государств, имеющих иные взгляды на
представительную демократию.
Необходимо изживать то,
что министр иностранных дел России Игорь Иванов охарактеризовал как
«психологию “сверхдержавности”, стремление участвовать во всех
сколько-нибудь значимых международных процессах зачастую ценой
непосильного для страны перенапряжения внутренних ресурсов» (И.С.
Иванов. Внешняя политика России и мир. М., 2001. с. 12).
Претензии на
повсеместное участие в различных международных организациях и
соглашениях (например, Киотский протокол, Международный уголовный
суд), не подкрепленные соответствующими финансовыми и/или силовыми
ресурсами, оказываются непродуктивными и вовлекают Россию в
неподконтрольные для нее ситуации, чреватые нежелательными
последствиями.
Как показывает развитие
конфликта между Грузией и Южной Осетией, во внешнеполитической
сфере у России есть еще много нерешенных проблем, так сказать,
«прямо под боком». Может быть, стоит
сосредоточиться на них, вместо того чтобы растрачивать силы,
добиваясь бесполезного членства в различных международных
организациях?
© Журнал «Россия в глобальной политике», № 4 июль-август 2004
