Россия в глобальной политике

Помпезное и пышное празднование 60-й годовщины НАТО в апреле этого года с участием лидеров почти тридцати союзных государств не получило широкого резонанса. Обсуждение исторической роли Североатлантического альянса вызывало скуку. Средства массовой информации, формирующие общественное мнение, часто иронизировали в адрес этой организации и даже призывали покончить с ней как с неким геостратегическим недоразумением, не имеющим никакого функционального значения. Представители России высмеивали альянс как реликт холодной войны.

Даже решение Франции вернуться к полноценному участию в военных структурах блока после более чем 40-летнего отсутствия не слишком вдохновило репортеров на восторженные комментарии. А между тем действия Франции намного красноречивее всяких слов. Что-то побудило эту гордую нацию, уверенную в своем всемирном призвании, воссоединиться с самым важным военным альянсом мира – в момент далеко идущих изменений в архитектуре глобальной безопасности. По-видимому, в НАТО XXI века ее привлекло что-то, чего она не находила в НАТО времен холодной войны. Действия Франции подчеркнули жизненно важную политическую роль альянса как региональной структуры с растущим глобальным потенциалом.

Оценивая все более значимую роль Североатлантического блока, необходимо учитывать тот исторический факт, что на протяжении 60 лет он институционально закрепил три воистину монументальных изменения в мировой политике. Прежде всего это окончание многовековой «гражданской войны» между западными державами за ведущую роль в трансатлантической и европейской политике. Во-вторых, решимость Соединенных Штатов защищать Европу от советского господства (которое могло стать следствием политических волнений или даже Третьей мировой войны). И, в-третьих, мирное окончание холодной войны, положившее конец геополитическому расколу Европы и создавшее предпосылки для более широкого объединения европейских наций в демократический Европейский союз.

Однако в связи со всеми этими успехами возникает законный вопрос: что дальше? Какие выводы и уроки следует извлечь из прошедших 60 лет? Перед новым генеральным секретарем НАТО поставлена задача «разработать новую концепцию стратегического развития альянса и представить конкретные предложения по ее реализации для утверждения на следующем саммите». С учетом нынешних и будущих проблем безопасности, требующих решения, эта новая концепция должна дать ответ, как минимум, на четыре фундаментальных вызова современности.

Во-первых, как добиться политически приемлемого результата от расширяющегося участия НАТО в разрешении конфликтов в Афганистане и Пакистане, которые становятся все более взаимосвязанными. Во-вторых, как обновить содержание обязательств по «коллективной безопасности», отраженных в статье 5 Североатлантического договора. В-третьих, как вовлечь Россию во взаимовыгодные и взаимно обязывающие отношения с Европой и расширенным североатлантическим сообществом. В-четвертых, как реагировать на новые дилеммы международной безопасности.

Первые два вызова являются проверкой жизнеспособности и эффективности блока как региональной американо-европейской структуры. Вторые два касаются потенциальной всемирной роли этой организации. Неспособность дать достойный ответ на любой из перечисленных четырех вызовов может нанести урон тому ценному наследию НАТО, благодаря которому в свое время изменился мир. Эти три вышеупомянутых изменения не только исторически значимы, но и оказывают влияние на выполнение альянсом важной миссии в современном мире.

ОБЪЕДИНЕНИЕ ЗАПАДА

В течение последних 500 лет в мировой политике доминируют страны, расположенные по обе стороны Северной Атлантики. Когда эти государства конкурировали друг с другом за богатство и власть, они тем самым утверждали имперское превосходство Североатлантического региона. Превосходство, однако, не было стабильным, поскольку периодически оно нарушалось в результате кровавых столкновений между самими североатлантическими государствами. Испания, Нидерланды, Португалия, Соединенные Штаты и Франция, создавая различные союзы, конкурировали и воевали между собой, сменяя друг друга в ранге господствующей имперской державы.

На протяжении последних двух столетий, начиная с эпохи наполеоновской Франции, характер мировой иерархии резко изменился, из контроля над морями он превратился в борьбу за господство в Европе. Вызов, брошенный Наполеоном, изменил геополитику североатлантического соперничества, ускорив выход на мировую арену двух континентальных держав, ранее не принимавших участие в конкурентной борьбе за мировое лидерство, – центральноевропейской Пруссии (которая позднее стала Германией) и евразийской России (которая впоследствии стала Советским Союзом). Спустя столетие Соединенные Штаты втянулись в Первую мировую войну, которая фактически была европейской. Вступление в войну США решительным образом повлияло на ее конечный исход. Победа вновь созданной франко-британско-американской коалиции, казалось, гарантировала финансово-политическое превосходство Североатлантического региона.

Но это была не более чем иллюзия. Обескровленность Франции, почти полное банкротство Великобритании, неуверенность Соединенных Штатов в необходимости взять на себя роль мирового гегемона, быстрое восстановление Германии – все это спровоцировало Вторую мировую войну. Очередной глобальный конфликт оказался лишь отчасти выигран новоиспеченной североамериканской (в данном случае американо-британской) коалицией, которая вынуждена была поделиться трофеями победы в Европе с главным союзником в войне и усиливавшимся геополитическим соперником – евразийской Советской Россией. Под контроль Москвы перешли центральные и восточные области Европы, а ее западные остатки (всё еще расколотые горькими воспоминаниями о войне) оказались в полной зависимости от будущего курса Соединенных Штатов. Две мировые войны фактически означали политическое самоубийство Европы.

Надо отдать должное США: на сей раз они приняли вызов. НАТО явилась одним из двух главных инструментов Вашингтона для усиления транснациональной кооперации в западной части Европы. Хотя западноевропейские нации и сами признавали необходимость преодоления исторического раскола, их первоначальные усилия после войны были направлены не только на объединение Запада, но и на сдерживание Германии. Именно Соединенные Штаты с помощью плана Маршалла сделали экономическое восстановление Западной Европы подлинно международным проектом с участием оккупированной союзными войсками Западной Германии. Британская дипломатия признала наконец, что звездный час Соединенного Королевства подошел к концу, а способность Лондона играть какую-то роль в мире зависит от его тесного взаимодействия с Вашингтоном. И именно она настояла на том, чтобы США взяли на себя четкие и недвусмысленные обязательства по обеспечению безопасности и выживания Западной Европы как содружества демократических стран и неотъемлемой части «усеченного» Запада.

В Западной Европе политической задачей НАТО, хотя и созданной преимущественно с целью защиты от нависшей советской угрозы, было примирение с бывшими державами «оси» – Германией и Италией при одновременном укреплении трансатлантической взаимозависимости. Наиболее примечательным и важным шагом в этом направлении явилось прекращение франко-германской вражды – задача была поначалу не из легких. Французы ни под каким видом не хотели принимать идею перевооружения Германии, даже в рамках единого Европейского оборонительного сообщества. Но постепенно наиболее дальновидные французские и немецкие лидеры способствовали политическому примирению, которое в конечном итоге вылилось в подлинное единомыслие.

Все это стало возможным исключительно благодаря Североатлантическому альянсу. Международные интегрированные структуры этой организации при военном доминировании США убедили французов в целесообразности включения вооруженных сил Германии (хотя и не имеющих отдельного командования и Генерального штаба) в альянс еще до принятия в него Западной Германии в качестве полноправного члена. Создание институтов НАТО и учреждение Европейского экономического сообщества (впоследствии Европейский союз) означали, таким образом, окончательное завершение «гражданской войны» на Западе. Историческое значение этого факта невозможно переоценить.

Однако создание самой организации проходило в обстановке всеобщего страха. Царило обостренное чувство надвигающейся новой катастрофы, перед лицом которой Европа ощущала свою уязвимость. Американские войска вернулись восвояси и были почти полностью демобилизованы, и лишь небольшой контингент оставался в оккупированной Германии. Европейцы, естественно, настаивали незамедлительно вновь разместить контингенты Вооруженных сил США, способных без всяких предварительных условий (автоматически) и полномасштабно ответить на внезапное нападение противника. Однако поначалу американские военные стратеги планировали свое вмешательство в возможный конфликт в Европе лишь в случае, если война окажется неизбежной, несмотря даже на американскую ядерную монополию, и массированная бомбардировка территории СССР не сдержит наземного наступления Советской армии. Реально это означало только обязательство защищать европейский плацдарм, чтобы затем повторно освобождать Европу от возможной советской оккупации. Вполне понятно, что европейцев это никак не могло успокоить.

В этой ситуации коллективными усилиями в Североатлантический договор была включена статья 5, целью которой было привязать США к Европе и преодолеть традиционное нежелание американцев ввязываться в отдаленные конфликты на чужой территории. В соответствии с формулировкой статьи, согласно которой каждый союзник обязан реагировать на вооруженное нападение на любого другого союзника «путем немедленного принятия… такого действия, какое сочтет необходимым, включая применение вооруженной силы», Вашингтон сохранял за собой право решать, какие военные действия он предпримет в том случае, если советские войска форсируют Эльбу. Для европейцев это являлось залогом того, что Соединенные Штаты с первого же дня примут участие в возможном вооруженном конфликте. Если само обязательство не оставляло никаких сомнений, то характер ответных действий зависел от обстоятельств. Тем не менее благодаря НАТО стратегическая взаимозависимость заставляла страны Запада выступать в единой связке. И эта формула оправдывает себя вот уже 60 лет.

Никому не суждено узнать, насколько высока была в действительности вероятность Третьей мировой войны. Советский Союз послевоенного образца, простерший свои щупальца на Центральную Европу, маячил на горизонте как чудовищная угроза. Но он тоже был истощен войной, да к тому же требовалось время, чтобы переварить проглоченное. По обе стороны Атлантики дальновидные политики-стратеги утверждали в кулуарах, что начинающаяся новая борьба за мировое господство выльется в длительное политическое противостояние, но по крайней мере в ближайшее время вряд ли закончится очередным вооруженным столкновением. Джордж Кеннан убедительно доказал, что против Советского Союза, несмотря на его кажущуюся агрессивность, можно применить тактику сдерживания и в конце концов его измотать. Утверждая, что от Москвы исходит в большей степени политическая, нежели военная, угроза, он предостерегал против чрезмерной милитаризации западных стран.

Рассекреченные советские архивы свидетельствуют о том, что некоторые ведущие российские эксперты по Западу придерживались тех же настроений, хотя и облекали свои аргументы в марксистскую терминологию. В 1944 году советский министр иностранных дел Вячеслав Молотов аннотировал для Иосифа Сталина меморандумы, подготовленные Иваном Майским (советский посол в Лондоне в военные годы, ставший впоследствии заместителем министра иностранных дел) и Максимом Литвиновым (некоторое время посол в Вашингтоне, а впоследствии тоже заместитель министра иностранных дел). Согласно их выводам, послевоенная эпоха должна была ознаменоваться усилением США, ослаблением Великобритании, нарастанием противоречий в капиталистическом лагере и продолжительным периодом усиливающейся конкуренции между Соединенными Штатами и Советским Союзом, которая, однако, не приведет к полномасштабному вооруженному конфликту. Хотя Сталин время от времени и высказывал мрачные предположения о возможности новой войны, но, похоже, он также отвергал мысль о том, что это должно случиться в ближайшие годы.

В 1950-м Сталин, возможно, рассматривал корейскую войну как удачный повод для того, чтобы отвлечь внимание от напряженного противостояния в Европе и, воспользовавшись военными действиями на Корейском полуострове, усилить зависимость Китая от СССР. Однако боязнь  Запада, что корейская война станет предвестником крупномасштабного конфликта, ускорила массированное размещение американских войск в Европе. Таким образом, корейская война спровоцировала политический психоз, вследствие которого обе стороны стали еще больше смотреть на холодную войну как на преимущественно военное соперничество. Как ни парадоксально, подхлестнув конфронтацию между двумя военными лагерями в Европе, вооруженное столкновение в Азии, возможно, уменьшило вероятность не только войны из-за просчета, но и снижения политической напряженности в разделенной Европе.

Конечно, теперь неизвестно, удалось бы НАТО в случае частичной демилитаризации (к чему призывал Кеннан) добиться политической разрядки в отношениях с Советским Союзом после смерти Сталина в 1953 году (в то время делались неясные намеки на заинтересованность СССР в компромиссе по Германии), во время венгерской революции 1956-го или перед тем, как советские танки подавили Пражскую весну в 1968 году.

Реальность такова, что за десятилетия хрупкого мира, последовавшие после окончания Второй мировой войны, конфликта удалось избежать главным образом потому, что США были решительно настроены защищать Европу, и НАТО оставалась сплоченной организацией. Эта сплоченность получила закалку в ходе двух противостояний начала 1960-х, грозивших полномасштабной войной, – берлинского кризиса и кубинского ракетного. В обоих случаях нет оснований говорить о том, что Москва была готова начать войну. Однако в обоих случаях советское руководство отчаянно строило спекулятивные планы на том, что путем запугивания можно будет добиться изменения геополитического расклада сил. Тем не менее возобладала первостепенная заинтересованность обеих противоборствующих сторон в том, чтобы избежать прямого вооруженного столкновения с непредсказуемыми последствиями. При этом военная напряженность в разделенной Европе оставалась высокой.

РАСШИРЕНИЕ ЗАПАДА

К концу 70-х – началу 80-х годов прошлого века стало очевидно, что официально провозглашенная Советским Союзом задача превзойти США в части экономической и военной мощи неосуществима. Кроме того, напряженность внутри самого СССР, усугубленная перестройкой Михаила Горбачёва, рассеяла страхи западных политиков относительно растущей стратегической мощи Советов и, как следствие, уязвимости Европы для ядерного шантажа. В данной обстановке обе стороны больше уделяли внимание таким вопросам, как контроль над вооружениями, права человека и даже сокращение численности вооруженных сил. К концу десятилетия быстро нараставшая дезорганизация Варшавского договора стала принимать неконтролируемые масштабы. Ей в немалой степени способствовал успех польского движения «Солидарность», а НАТО и тесно взаимодействовавшие между собой лидеры Великобритании, Германии, США и Франции благоразумно эксплуатировали ситуацию на завершающем этапе. В скором времени и Советский Союз, и Варшавский пакт канули в Лету. Изменилась и роль НАТО, превратившейся в политический каркас стабилизации Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), которые неожиданно погрузились в хаос.

Многие сегодня с легкостью забывают о том, что даже после развала Варшавского договора в 1989–1990 годах (освобождение Восточной Европы, воссоздание независимых государств Балтии и воссоединение Германии) вплоть до 1994-го озлобленные советские военные все еще размещались, как и в годы холодной войны, на берегах Эльбы и в бывших странах восточного блока. Хотя вывод войск в конечном итоге был неизбежен, сохранялась неясность в вопросах региональной безопасности, демаркации границ и фундаментального политического самоопределения. Поскольку формировавшийся Европейский союз был не в состоянии гарантировать безопасность европейским нациям, только НАТО могла эффективно заполнить образовавшийся вакуум.

Произошедшее впоследствии было скорее исторической случайностью, нежели результатом стратегического планирования. История зачастую бессвязна и соткана из противоречий, но ее ход неотвратим. Это именно то, что произошло в случае с расширением НАТО на восток. Поначалу новое российское политическое руководство неохотно двигалось во встречном направлении. В этом смысле показательны переговоры между президентом России Борисом Ельциным и президентом Польши Лехом Валенсой в августе 1993 года. Но вскоре Россия опомнилась и начала активно возражать. Более того, недавно рассекреченные досье решительно опровергают часто приводимый аргумент относительно того, что Запад обещал России не расширять НАТО на восток. В любом случае было практически невозможно помешать стремлению стран ЦВЕ присоединиться к единственной западной организации, которая одновременно гарантировала бы их безопасность и помогала бы им осуществить право на политическое самоопределение.

Необходимо помнить о том, что жители ЦВЕ были решительно настроены сбросить ненавистное советское иго, которое тяжким бременем давило на них долгие 50 лет. Они твердо решили, что их страны должны стать неотъемлемой частью свободной Европы, и каждую из этих стран вовсе не прельщала перспектива быть в геополитическом смысле ничейной территорией – своего рода буфером между альянсом и Россией. Если бы страны ЦВЕ не были приняты в альянс, Европе, разделенной холодной войной на два противоборствующих лагеря, не было бы суждено объединиться. Фактически она раскололась бы на три лагеря: страны НАТО на Западе, страны ЦВЕ, тяготеющие к Западу, но не чувствующие себя в безопасности, а также новоиспеченные суверенные, но нестабильные Белоруссия, Россия и Украина на востоке. Трудно себе представить, как долго подобная конфигурация смогла бы существовать мирно.

Расширенная НАТО продемонстрировала собственное преимущество перед перспективой нестабильности или даже насилия (по украинскому либо грузинскому сценарию), которое почти неизбежно вспыхнуло бы в какой-то момент в государствах ЦВЕ, находившихся в подвешенном состоянии между единой Германией в НАТО и раздраженной Россией, по-прежнему склонной считать этот регион частью своего ближнего зарубежья. Примечательно, что у недавно объединившейся Германии, ближайшего соседа ЦВЕ, не существовало никаких иллюзий на этот счет, и поэтому именно Германия стала катализатором процесса расширения НАТО. Почти полное геополитическое совмещение таких понятий, как членство в НАТО и членство в ЕС, дало ясно понять, что Европа наконец-то стала единой и чувствует себя в безопасности. Окончание затянувшейся «гражданской войны» в Европе означало, что американцы и европейцы, оглядываясь назад на 60-летнюю историю Североатлантического альянса, имели законный повод для торжества в апреле 2009 года.

ПРИСПОСОБИТЬСЯ К МЕНЯЮЩЕМУСЯ МИРУ

И все же нелишне задаться вопросом: до конца ли реализован сегодня необычайно богатый потенциал НАТО? Вне всякого сомнения, альянс остается самым могущественным военно-политическим союзом в современном мире. 28 стран – членов этой организации представляют два наиболее развитых в технологическом и производственном отношении региона с демократическим устройством, процветающей экономикой и современным обществом. Проживающие в них 900 млн человек – это всего лишь 13 % жителей планеты, которые, однако, производят 45 % мирового ВВП.

Потенциал НАТО не ограничивается только военной сферой. Хотя Североатлантический блок представляет собой альянс, преследующий цели коллективной безопасности, его военная мощь обеспечивается почти исключительно Соединенными Штатами, и данное положение в ближайшее время не изменится. Подлинная сила НАТО состоит в том, что эта организация объединяет военные возможности и экономическую мощь США с коллективным политико-экономическим весом Европы (и ее ограниченными вооруженными силами). Такое сочетание делает НАТО важным игроком на мировой арене. Вот почему необходимо оберегать геополитический союз между США и Европой по мере того, как он переключается на решение новых задач.

Главный вызов, с которым сегодня сталкивается альянс, заключается в исторически беспрецедентных рисках для глобальной безопасности. Основной угрозой являются не воинственный фанатизм хищнического националистического государства и не идеологические устремления экспансионистской державы, силой навязывающей свое видение мира другим странам. Парадокс нашего времени в том, что экономически взаимозависимый современный мир впервые в своей истории испытывает растущее беспокойство из-за того, что оружие массового уничтожения становится все более доступным не только для отдельных государств, но и для экстремистских религиозно-политических движений. Вместе с тем отсутствует действенный механизм обеспечения глобальной безопасности, способный противодействовать растущей угрозе политического хаоса и насилия, которая обрела в последнее время реальные черты вследствие политического пробуждения человечества.

Три величайших политических конфликта XX века (две мировые и холодная война) ускорили этот процесс, которому положила начало Французская революция. Не прошло и 100 лет, как стихийные общественно-политические движения перекинулись из Европы на Восточную Азию. Возвращаясь на родину после Первой и Второй мировых войн, жители Южной Азии и Северной Африки, служившие по призыву в имперских армиях Великобритании и Франции, занялись пропагандой новых антиколониальных и антиимпериалистических идей в своих странах, призывая доселе пассивное и покладистое местное население к восстаниям и новому религиозно-политическому самоопределению. Повсеместное рас-пространение грамотности в XX столетии и воздействие радио, телевидения и Интернета ускорили и усилили это массовое всемирное политическое пробуждение.

На первых этапах политическое самосознание обычно выражается в фанатичном принятии националистических или религиозных воззрений самого экстремистского, манихейского толка. К сожалению, в значительной части развивающегося мира горькие воспоминания о европейском колониализме и недавней американской интервенции придали этим политическим волнениям наиболее четко выраженную антизападную окраску. Яркой иллюстрацией происходящего могут служить события на обширной территории между Египтом и Индией. Местное население, достигающее свыше 500 млн человек, одержимо бурлящими религиозно-политическими страстями, принимает участие в конфликтах, в которые все глубже ввязывается НАТО. Резкое усиление в течение последних 50 лет Китая и Индии, быстрое восстановление экономики Японии свидетельствуют о том, что мировой политический и экономический центр тяжести смещается из Северной Атлантики в Азию и Тихоокеанский регион, все больше осложняя геополитический ландшафт.

Из ведущих сил современного мира – США, ЕС, Китай, Япония, Россия и Индия – по крайней мере две или три проводят ревизионистский курс. Независимо от того, какими способами они добиваются своего развития – миролюбивым (как уверенный в себе Китай), варварским (как Россия, ностальгирующая по имперскому прошлому) либо пуская пыл в глаза (как это делает напористая Индия, не обращая внимания на свои внутренние национально-религиозные неурядицы), – все они желают перемен в сложившемся мировом порядке. Будущее поведение этих пока еще сравнительно осторожных ревизионистских держав и их отношения друг с другом еще больше усилят стратегическую неопределенность.

На горизонте уже замаячили региональные мятежники. Они пока еще не столь могущественны, но некоторые из них очертя голову стремятся к обладанию ядерным оружием. Северная Корея открыто глумится над мировым сообществом, успешно производя и испытывая собственное ядерное оружие и даже наживаясь на его распространении. Непредсказуемость этой страны может в какой-то момент привести к первому с 1945 года случаю применения ядерного оружия в военных целях. В отличие от Северной Кореи Иран провозгласил, что его ядерная программа служит исключительно мирным целям, но до сих пор так и не допустил на свои ядерные объекты международных инспекторов, которые могли бы подтвердить мирный характер иранского атома. Экстремистское, антизападное религиозное движение в Пакистане, обладающем ядерным оружием, грозит там политической дестабилизацией.

В совокупности происходящие перемены отражают постепенное угасание мировой иерархии, сложившейся после Второй мировой войны, и одновременно распыление глобальной силы. К сожалению, американское политическое руководство непреднамеренно, по недомыслию способствовало дестабилизации ситуации в мировой политике в течение последних лет. Высокомерная односторонняя политика Вашингтона в Ираке и его демагогические исламофобские лозунги ослабили единство НАТО и обратили ярость мусульман против США и Запада в целом.

СОХРАНИТЬ ВЕРУ В АЛЬЯНС

Распыление глобальной силы и ширящиеся массовые политические волнения образуют взрывоопасную смесь. В этих условиях первое, что следует сделать странам НАТО, – это совместно определить приемлемую политическую цель для военной интервенции в Афганистане, учитывая его удаленность от границ своего региона, а затем последовательно добиваться этой цели. Союзники США по НАТО решили принять участие в данной кампании на основании все той же статьи 5 Североатлантического договора, чтобы лишить «Аль-Каиду»* безопасного пристанища в Афганистане. Альянс принял это решение самостоятельно, а не под давлением Соединенных Штатов. Соответственно следует приложить совместные усилия к формированию воинского контингента и финансированию этой операции. Союзникам не следует уклоняться от участия в финансовой стороне дела, если говорить об Афганистане и Пакистане, а также под благовидными предлогами отказываться отправлять туда свои войска. США не могут и не обязаны в одиночку нести бремя финансирования указанной операции и укомплектовывать воинский контингент исключительно американскими солдатами и офицерами.

Конечно, проще сказать, чем сделать, но главной политической задачей нового генерального секретаря НАТО должна быть мобилизация всех членов альянса на оказание соответствующей военной и финансовой поддержки. Основополагающий принцип должен заключаться в том, что каждый союзник посильно участвует в общем деле, и никто не остается пассивным или безучастным. Каждому союзнику следует, не ограничиваясь обещаниями, вносить реальный вклад в военные, финансовые и общест-венные усилия альянса. Степень участия в делах альянса на данном на-правлении должна предаваться гласности и совместно инспектироваться.

В противном случае статья 5 постепенно утратит всякий смысл. Конечно, теоретически сохраняется вероятность того, что на каком-то этапе НАТО может прийти к выводу (о чем свидетельствуют заявления некоторых членов альянса в кулуарных разговорах), что операция в Афганистане не стоит затрачиваемых усилий и средств. Те или иные союзники хотели бы молча самоустраниться и успокоить свою совесть призывами недвусмысленно предупредить «Аль-Каиду», что НАТО готова коллективно нанести дистанционный удар, если та попытается снова использовать Афганистан либо Пакистан в качестве плацдарма для новых терактов против целей в Северной Америке или Европе. Однако самоустранение НАТО, даже без официального о том уведомления, будет рассматриваться во всем мире как дежавю советского поражения в Афганистане. Это неизбежно вызовет волну нелицеприятных взаимных обвинений в трансатлантическом сообществе, подорвет авторитет альянса во всем мире и позволит экстремистам движения «Талибан»** в Афганистане и Пакистане взять под свой контроль более чем 200-миллионное население и ядерный арсенал в придачу.

Вскоре после прихода к власти администрация Обамы пересмотрела политику Соединенных Штатов относительно целей, преследуемых в Афганистане. Был сделан резонный вывод о том, что одними лишь военными средствами стабилизировать ситуацию не удастся. Необходимо объединить военные усилия, чтобы не допустить победу талибов (а также постепенно расширить действенный контроль над всей территорией страны силами Афганской национальной армии), одновременно следует оказывать последовательную международную финансовую помощь, дабы повысить благосостояние народа и дееспособность режима в Кабуле. Это более скромная и реалистичная задача, нежели ранее заявленные амбициозные планы построения современной демократии в обществе, где городское хозяйство более или менее квазисовременно, а сельская мест-ность во многих отношениях живет по средневековым канонам.

Теперь, когда в рамках альянса принято решение, что лишение «Аль-Каиды» безопасной гавани должно быть главной целью кампании, с повестки дня не следует снимать отдельные договоренности с готовыми к сотрудничеству фракциями движения «Талибан». На каком-то этапе может последовать завершение военной фазы операции НАТО.

Такое смещение акцентов в афганской политике способствовало бы созданию реалистичной основы для достижения политически приемлемого результата. Однако новая американская администрация явно упустила из виду один важный момент: она не придает стратегического значения тому факту, что конфликт с талибами в Афганистане не может быть разрешен без реальной военно-политической поддержки со стороны Пакистана. Последний должен оказать содействие усилиям НАТО по укреплению нефундаменталистского режима в Кабуле. Такой полномасштабной поддержки Исламабад до сих пор не оказывал отчасти из-за внутреннего усиления фундаментализма в самой стране, особенно в сельских районах, а также потому, что геополитическая озабоченность пакистанских военных по поводу национальной безопасности идет вразрез со стремлением США и Великобритании оберегать интересы Индии. Увы, некоторые пакистанские военачальники предпочитают экстремальный выбор в пользу передачи своей страны в руки движения «Талибан», дабы Пакистан мог доминировать над Афганистаном, также находящимся во власти талибов. Такой расклад представляется им более предпочтительным, нежели светский Пакистан, зажатый в тиски между Индией и Афганистаном, который заигрывает с Индией при решении геополитических вопросов, чтобы снизить собственную зависимость от Пакистана.

С учетом соперничества между Индией и Китаем и стратегической заинтересованности последнего в жизнеспособном Пакистане, было бы целесообразно вовлечь Пекин в геополитический диалог по поводу долговременной пакистанской безопасности. Это могло бы успокоить Исламабад относительно возможной угрозы, исходящей от Афганистана и Индии. Несмотря на взаимный антагонизм в отношениях с Пакистаном, Индия также заинтересована в том, чтобы ее западный сосед не стал катализатором региональных волнений.

Иран, враждебно относящийся к движению «Талибан», тоже мог бы сыграть конструктивную роль в стабилизации западных провинций Афганистана, как он сделал это в 2002 году. Серьезные усилия НАТО по вовлечению Китая, Индии и Ирана в стратегический диалог относительно предотвращения регионального взрыва представляются, таким образом, весьма своевременными. Без этого диалога первая кампания НАТО, организованная в соответствии со статьей 5, может болезненно затянуться, вызвать губительный раскол в стане союзников и, вероятно, даже привести к развалу альянса.

УКРЕПЛЕНИЕ КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Мы уже отмечали, что статья 5 Североатлантического договора эффективно действовала на протяжении 60 лет. Но является ли она по-прежнему актуальной и жизнеспособной? Наверно, будет уместно более внимательно изучить ее формулировку:

«Договаривающиеся стороны соглашаются с тем, что вооруженное нападение против одной или нескольких из них в Европе или Северной Америке будет рассматриваться как нападение против всех договаривающихся сторон, и вследствие этого они соглашаются с тем, что, если такое вооруженное нападение произойдет, каждая из них… окажет стороне  или сторонам, подвергшимся такому нападению, помощь путем немедленного принятия, индивидуально и по соглашению с другими договаривающимися сторонами, такого действия, какое она сочтет необходимым, включая применение вооруженной силы, чтобы восстановить и поддержать безопасность Североатлантического района».

Поскольку 60 лет тому назад европейские государства стремились получить гарантированную защиту со стороны США, не имея возможности самостоятельно оборонять себя, подобная формулировка их вполне устраивала. Она позволяла им комфортно чувствовать себя, перепоручив Соединенным Штатам оборону рубежей Европы, поскольку они понимали, что сами не справятся с нависшими угрозами. Тогда европейским странам приходилось уповать исключительно на американскую военную мощь. Но теперь положение изменилось. Наглядным примером служит война в Афганистане. Большинство союзников США чувствуют себя в относительной безопасности. И в этой войне теперь уже они нужны Соединенным Штатам. Однако фраза «какое… сочтет необходимым» в статье 5 позволяет каждому союзному государству сделать ровно столько, сколько оно сочтет нужным, или не делать почти ничего.

Теперь предположим, что движение «Талибан» захватит Пакистан с его ядерным арсеналом, а затем будет угрожать альянсу в Афганистане. Будет ли это соответствовать формулировке статьи 5 о «вооруженном нападении против одной или нескольких из [стран – членов НАТО] в Европе или Северной Америке»?

Еще больше озадачивает современная интерпретация статьи 5 для самой Европы. В связи с этим возникает вопрос о том, насколько обязывающим для стран-членов является их договор с НАТО в сфере коллективной безопасности. Если уязвимое в геополитическом отношении европейское государство, входящее в альянс, станет жертвой вооруженного нападения и если США, Великобритания и другие союзники по НАТО придут на помощь этому государству, а, допустим, Греция и Италия не сделают этого, то можно ли обязать последних исполнить союзнический долг на основании статьи 5?

Хотя число стран – членов блока увеличилось до 28, организация по-прежнему ограничена в своих действиях собственным «фундаментальным принципом», согласно которому «все решения НАТО принимаются путем консенсуса». «Со времени создания альянса в 1949 году консенсус остается единственным основанием для принятия решений в НАТО», и «этот принцип остается неизменным». Соответственно генсек НАТО на основании полномочий, вверенных ему на недавнем саммите альянса, может поручить группе старых стран-членов пересмотреть интерпретацию статьи 5 в современных условиях. Не только афганский вызов, но и значительное снижение уровня американского военного присутствия в Европе, увеличение числа членов НАТО и изменения в архитектуре международной безопасности требуют по-новому взглянуть на смысл этой ключевой статьи. Даже если война в Европе сегодня маловероятна (в любом случае еще какое-то время реакция США будет иметь первостепенное значение), правомерно задаться вопросом, имеют ли право один или даже два-три участника договора о коллективной безопасности накладывать вето на общее решение и ответные действия. Вероятно, следует подумать о более гибком и оперативном определении «консенсуса». Под ним можно было бы понимать решение, поддерживаемое подавляющим большинством стран-членов.

Содержание статьи 13 Североатлантического договора также следует пересмотреть. Она дает право любому члену НАТО выйти из этой организации по истечении 20 лет после присоединения, но не наделяет альянс правом лишить членства какую-либо страну за невыполнение ею взятых на себя обязательств. К сожалению, нельзя исключать, что в критический момент какое-либо внешнее финансовое или политическое влияние может отвратить страну-члена от выполнения обязательств перед альянсом, особенно если учесть постоянное расширение НАТО и обилие внешних соблазнов. Непозволительно закрывать глаза и на то, что расплывчатый консенсус, ограждающий организацию от раскола, может способствовать сохранению формального единства, но ценой возможного паралича альянса в критический момент. Коллективная безопасность может потерять всякий смысл, если будет предполагать только избирательные льготы и никакой ответственности.

ВОВЛЕЧЬ РОССИЮ

Альянсу нужно также определиться с актуальной в историческом и геополитическом плане долгосрочной стратегической задачей – сформулировать цели взаимоотношений с Российской Федерацией. Россия не враг, но она по-прежнему враждебно относится к НАТО. Вряд ли подобное отношение изменится в ближайшее время, особенно если премьер-министр Владимир Путин снова станет президентом в 2012 году. Более того, еще на протяжении какого-то периода политика России по отношению к НАТО будет определяться исторической уязвленностью в связи с поражением Советского Союза в холодной войне и неприятием расширения блока. К тому же Россия может попытаться внести раскол в отношения между Соединенными Штатами и Европой, а внутри Европы – между старыми и новыми членами НАТО.

В ближайшем будущем вступление России в Североатлантический альянс маловероятно. По понятным соображениям национальной гордости Россия не стремится быть членом альянса, возглавляемого США. Нельзя также отрицать тот факт, что НАТО перестанет быть самой собой, если к ней присоединится недемократическая и скрытная в военном отношении Россия. Вместе с тем более тесное военно-политическое сотрудничество с постимперской Россией, которая рано или поздно смирится с новой исторической ролью, подобно Великобритании, Франции и Германии, соответствует долгосрочным интересам США и Европы. Поэтому НАТО следует поставить две геостратегические цели в отношении Москвы: укреплять безопасность в Европе путем вовлечения России в более тесное военно-политическое взаимодействие с евро-атлантическим сообществом, а также включить Россию в более широкую систему мировой безопасности, что косвенным образом будет способствовать ослаблению остающихся у нее имперских амбиций.

Для продвижения по этим двум направлениям потребуются время и терпение, но в конечном счете новое поколение российских лидеров признает, что это отвечает коренным национальным интересам самой России. Огромная евразийская территория с убывающим населением, богатая полезными ископаемыми, на западе граничит с Евросоюзом (500 млн человек), а на востоке – с Китаем с его полуторамиллиардным населением. Альтернативная стратегия формирования антизападной оси с Китаем, которая приветствуется некоторыми российскими политиками, иллюзорна по двум причинам: преимущества такого союза сомнительны для китайцев, а экономически и демографически слабеющая Россия станет считаться младшим партнером.

На данном этапе ЕС может быть более продуктивным средством осуществления положительных изменений на Востоке, учитывая тот факт, что ни один из недавно получивших независимость соседей России не желает снова стать ее колонией или сателлитом. А НАТО может способствовать тому, чтобы закрепить результаты этих положительных перемен. При таком разделении труда «Восточное партнерство», изначально предложенное Польшей и Швецией, явилось бы весьма действенным инструментом углубления связей между Европейским союзом и Азербайджаном, Арменией, Белоруссией, Грузией, Молдавией и Украиной.

Включая в себя самую разноплановую деятельность – от предоставления финансово-технической помощи до учреждения университетских стипендий учащимся из этих государств и облегчения их поездок в страны Запада, – такое партнерство будет отвечать очевидным устремлениям народов этих стран, капитализируя желание широкой общественности стран Востока укреплять связи с Евросоюзом.

Для сегодняшней России не представляется возможным отреагировать на данную инициативу так, как некогда это сделал бы Советский Союз. Кремль должен будет предложить упомянутым странам не менее привлекательные условия сотрудничества, тем самым пусть и неохотно, но косвенно подтверждая уважительное отношение к национальному суверенитету и целостности этих стран. Кроме того, конкуренция между Россией и ЕС, которая усилится благодаря подобной инициативе, не только пойдет на пользу государствам, окруженным особой заботой, но и вызовет у самих россиян стремление получать такого рода привилегии от Запада. Более того, с учетом тесных общественных связей между Россией и Украиной, чем больше украинское общество будет тяготеть к Западу, тем выше степень вероятности того, что у России не будет иного выбора, кроме как последовать примеру Украины.

Альянсу следует вести себя осторожно, чтобы ненароком не поспособствовать усилению имперской ностальгии у России в отношении Украины и Грузии. Сделать политически подвластной каждую из этих стран по-прежнему является очевидной целью нынешних правителей Кремля и даже констатируется в провокационной манере (особенно Путиным). Проводя благоразумно сбалансированную политику, НАТО должна придерживаться своей официальной позиции, согласно которой рано или поздно членство в альянсе станет доступно обеим странам. В то же время необходимо продолжать расширять сотрудничество с самой Россией, равно как и с большинством стран, входящих в спонсируемое Москвой Содружество Независимых Государств (СНГ). Помимо создания Совета Россия – НАТО, Брюссель уже разработал индивидуальный план действий во имя партнерства с четырьмя странами – участницами СНГ. Более того, 11 государств Содружества в настоящее время сотрудничают с НАТО как в рамках программы «Партнерство ради мира», так и в Совете евро-атлантического партнерства. Хотя речь идет об умеренных программах, разработанных с тем, чтобы не подвергать сомнению ведущее положение Москвы в СНГ, с их помощью обеспечивается фундамент для более формального договора в области безопасности между НАТО и Россией (помимо Совета Россия – НАТО).

В последние годы Россия периодически намекает на то, что одобрит договор, обеспечивающий равные отношения между НАТО и созданной Кремлем в 2002 году (отчасти воображаемой) Организацией Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Придя на смену канувшему в Лету Варшавскому договору и копируя Организацию Североатлантического договора, ОДКБ в настоящее время объединяет такие государства, как Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан и Узбекистан. Брюссель не торопится рассматривать идею заключения формального договора с ОДКБ, поскольку это предполагает наличие военно-политической симметрии между обеими организациями. Однако есть смысл не проявлять особой щепетильности, если в договор о сотрудничестве в области обеспечения безопасности Евразии и прилегающих регионов будет включен пункт об уважении права стран, не являющихся в настоящее время членами этих организаций, на вступление в НАТО либо в ОДКБ, а в отдаленной перспективе – в обе организации.

Договор между НАТО и ОДКБ, содержащий подобную оговорку, станет косвенным обязательством России не препятствовать в будущем вступлению в Североатлантический блок Украины или Грузии в ответ на де-факто подтверждение альянсом того, что НАТО будет рассматривать вопрос о членстве этих стран исключительно в качестве отдаленной перспективы.

Большинство граждан Украины в настоящее время выступают против вступления страны в НАТО, а после недавней войны между Грузией и Россией требуется определенное время, чтобы накаленные страсти остыли. (При этом не следует исключать поставки в Грузию чисто оборонительных противотанковых и противоракетных систем, чтобы оставленная беззащитной страна никого не вводила в искушение.) В интересах России и Запада сделать так, чтобы политическая ориентация Украины и Грузии определялась через демократическое волеизъявление граждан этих государств. Тем самым будет продемонстрировано подлинное уважение к национальному суверенитету и политическим устремлениям обоих народов. Малейшая недоработка в этом плане может спровоцировать серьезное охлаждение в отношениях между Востоком и Западом и в отдаленной перспективе нанести ущерб будущему России.

ПРОТЯНУТЬ РУКУ АЗИИ

Косвенно разрешая спорный вопрос в отношениях между Североатлантическим альянсом и Россией, договор НАТО – ОДКБ может попутно облегчить альянсу дальнейшее продвижение на восток в направлении усиливающихся азиатских держав. Последние также должны быть вовлечены в орбиту совместных договоренностей в сфере безопасности. Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), созданная в 1996 году «Шанхайской пятеркой» в составе Казахстана, Киргизии, Китая, России и Таджикистана, была призвана решать вопросы демаркации границ. В 2001-м она была переименована, и к ней присоединился Узбекистан. В тот момент перед странами-членами была также поставлена задача совместного реагирования на акты, связанные с террористической деятельностью, сепаратизмом и торговлей наркотиками. Афганистан, Индия, Иран, Монголия и Пакистан обладают статусом наблюдателей. Учитывая то, что Турция входит в НАТО и проявляет особый интерес к Центральной Азии, эта страна, возможно, могла бы сыграть ключевую роль в изучении перспектив взаимодействия между НАТО и ШОС. Развитие отношений в положительном направлении укрепило бы сотрудничество в области обеспечения безопасности на трансрегиональном уровне в одном из самых взрывоопасных регионов мира.

Постепенное расширение взаимодействия могло бы также способствовать созданию совместного совета НАТО – ШОС и тем самым косвенно привлечь Китай к сотрудничеству с альянсом. Это, безусловно, весьма привлекательная и важная цель в долгосрочной перспективе. В действительности же, с учетом меняющегося распределения глобальной силы и смещения центра тяжести на Восток, для НАТО пришла пора задуматься о прямых, формальных связях с рядом ведущих держав Восточной Азии. В первую очередь речь идет об Индии, Китае и Японии. Поначалу подобного рода взаимодействие могло бы осущест-вляться в форме совместных консультаций, способствующих большей функциональной совместимости, готовности к непредвиденным обстоятельствам, могущим представлять угрозу обеим сторонам, а также углублению подлинного стратегического сотрудничества. Ни Индия, ни Китай, ни Япония не должны избегать прямой ответственности за безопасность мирового сообщества, а это означает неизбежное разделение рисков и финансовых затрат.

Конечно, новых глобальных игроков будет нелегко убедить в целесообразности создания мировой системы безопасности. Для этого потребуются и время, и терпение, и настойчивость. Хотя усиливающиеся азиатские державы противостоят унилатерализму, который в последние годы проявляли США, а также не принимают доминирующего положения Запада в международных делах, эти державы предпочитают ограничиваться разглагольствованиями о необходимости разделения обязанностей. При этом они готовы взвалить на США (при поддержке Европы) бремя фактических расходов на безопасность мирового сообщества. В итоге привлечение новых игроков займет длительное время, но этим так или иначе следует заниматься. В противном случае, учитывая процессы политического пробуждения народов, будет невозможно обеспечить безопасность в мире, больше не приемлющем доминирования какого-то одного региона. Тем паче что большинство этих народов воспринимают Запад скорее через призму своего прошлого порабощения, нежели недавнего освобождения.

ЦЕНТР СИСТЕМЫ

Дабы сохранить свою историческую релевантность, НАТО не может до бесконечности расширяться в мировых масштабах, к чему призывают некоторые политики, либо превратиться в союз мировых демократий. Канцлер ФРГ Ангела Меркель высказала верное суждение, заметив в марте 2009 года: «Я не вижу глобальной НАТО… Эта организация может обеспечивать безопасность за пределами своего региона, но это не значит, что она может принимать в свои ряды страны из других регионов». Всемирная НАТО означала бы размывание главной американо-европейской оси, и ни одна из усиливающихся азиатских держав не пожелала бы стать членом альянса, расширившегося до глобальных размеров. Кроме того, мировому альянсу демократий, построенному на идеологических принципах, будет очень трудно решить, кого следует принять в свои ряды, а кого исключить. Непросто будет найти и разумный баланс между доктринальными и стратегическими целями. Усилия, направленные на создание такого альянса способны, кроме того, уничтожить трансатлантическую идентичность НАТО.

Однако у альянса имеются опыт, институциональная основа и средства для того, чтобы со временем стать стержнем всемирной системы региональных межгосударственных объединений в области безопасности. Созданная таким образом всемирная система безопасности, которая будет приобретать все большую силу и эффективность, сумеет справиться с теми задачами, которые не под силу ООН, но вся система Объединенных Наций от этого только выиграет. Выполняя эту стратегическую миссию, НАТО не только сохранит свое трансатлантическое и политическое единство, но и сможет оперативно реагировать на новые, безотлагательные вызовы безопасности в XXI веке.

Опубликовано в журнале Foreign Affairs, No 5 (сентябрь – октябрь) за 2009 год. © Council on Foreign Relations, Inc.