В 1986 году некоторые представители американского политического истеблишмента ставили вопрос о выходе Соединенных Штатов из Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) – предшественника нынешней Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Их аргументы звучали просто и привлекательно для многих. Баланс хельсинкского процесса был нарушен. В 1975-м при подписании Заключительного акта совещания СССР добился признания нерушимости границ, а обещанная Москвой либерализация политического режима оказалась поверх-ностной и временной. Десять с лишним лет спустя многим уже казалось, что движение повернуло вспять.
На этом основании в Конгрессе США раздавались призывы к американскому президенту выйти из хельсинкского процесса. Прорабатывая данный вопрос, юристы Госдепартамента и Библиотеки Конгресса пришли к выводу, что технически это сделать несложно. Достаточно отозвать подпись президента под Заключительным актом, уведомив об этом все государства – участники совещания. Однако Комиссия (Конгресса и правительства) Соединенных Штатов по СБСЕ сочла подобный шаг опрометчивым и рекомендовала воздержаться от него. Среди доводов против выхода фигурировали, в частности, следующие.
Во-первых, покинув СБСЕ, США не аннулируют Заключительный акт и не остановят хельсинкский процесс, но добровольно откажутся от возможности влиять на его развитие и позволят Советскому Союзу занять в нем доминирующие позиции. Это обстоятельство вряд ли расстроило бы Москву, с самого начала стремившуюся к налаживанию общеевропейского процесса без участия Америки.
Во-вторых, отказ от участия в СБСЕ дал бы негативный сигнал союзникам Соединенных Штатов в Европе, а также нейтральным и неприсоединившимся странам, которые, скорее всего, интерпретировали бы данный шаг как ослабление интереса и внимания Вашингтона к европейским делам.
Наконец, в-третьих, выход США из хельсинкского процесса мог привести к тому, что вопрос о правах человека в СССР и Восточной Европе переместился бы на периферию отношений между Востоком и Западом. Но ведь именно этого американские критики СБСЕ и хотели избежать.
Комиссия предложила терпеливо и еще более энергично добиваться реализации целей Соединенных Штатов в рамках хельсинкского процесса. Официальный Вашингтон в конечном итоге последовал этим рекомендациям. Заметим, что уже к 1989-му в обсуждении правозащитной проблематики и политического плюрализма наметился принципиальный прорыв. В решениях Венской встречи представителей государств – участников СБСЕ (1989) практически полностью были сняты вопросы гуманитарного сотрудничества, споры по которым не затихали с момента подписания Заключительного акта.
Двадцать лет спустя Москва, похоже, поменялась ролями с Вашингтоном. Сегодня российские политики сетуют на дисбалансы в деятельности ОБСЕ: географический (работа организации сосредоточена в основном «к востоку от Вены» – в странах бывшей Югославии и бывшего СССР) и тематический (с точки зрения России, сложился неоправданный перекос в сторону защиты прав человека в ущерб другим направлениям – в сферах безопасности, экономики и экологии).
Москва недовольна автономностью ряда институтов ОБСЕ, и прежде всего Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), осуществляющего мониторинг выборов. Российское руководство открыто обвиняет независимые институты ОБСЕ в предвзятости, в применении двойных стандартов и, по существу, говорит о том, что они «приватизированы» государствами Запада, в первую очередь Соединенными Штатами. Теперь уже в России заявляют, что такая ОБСЕ нам не нужна, все громче звучат призывы выйти из этой организации.
Ситуация, конечно, не совсем зеркально отражает период 1980-х годов. Да и ОБСЕ сегодня существенно отличается от прежней организации. Теперь это уже не просто серия совещаний и встреч экспертов, а система постоянно действующих структур и институтов.
Впрочем, не вполне ясно, чего добивается Москва. Хочет ли она, чтобы ОБСЕ активизировала свою деятельность «к западу от Вены» или чтобы сократила ее масштабы на востоке континента? Чтобы организация больше занималась вопросами безопасности в Европе или сокращала работу в области прав человека? Можно предположить, что Россия желала бы, чтобы ОБСЕ меньше занималась правами человека и больше – вопросами безопасности, вызывающими озабоченность Кремля.
Однако, хотя ситуация 1986-го не повторяется буквально, выбор, перед которым стоит ныне Москва, во многом аналогичен тому, который более двадцати лет назад должен был сделать Вашингтон: уходить из ОБСЕ либо более настойчиво добиваться того, чтобы в ее деятельности принимались во внимание интересующие Россию проблемы. При этом важно учитывать не только те аспекты, которые в последние годы стали объектом острой критики со стороны Москвы, но и более широкие тенденции в развитии организации, которые часто остаются за рамками публичной дискуссии в России.
Речь идет, в частности, о постепенном сокращении масштабов деятельности ОБСЕ, а также о все более заметном прямом взаимодействии США и Европейского союза с расположенными «к востоку от Вены» государствами – участниками организации. На этом фоне вопрос о целесообразности выхода России из ОБСЕ выглядит не столь просто, как кажется на первый взгляд.
МАСШТАБЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБСЕ СОКРАЩАЮТСЯ
Тезис о том, что работа ОБСЕ (главным образом в виде миссий и различных центров и бюро) сосредоточена исключительно на востоке континента, в целом справедлив, но он нуждается в существенном уточнении. Главным регионом «полевой» работы всегда была Юго-Восточная Европа – страны бывшей Югославии и Албания. Постсоветское пространство практически никогда не было зоной сколько-нибудь масштабного присутствия организации. На балканские миссии в нынешнем десятилетии уходила добрая половина бюджета ОБСЕ. На проекты в странах бывшего СССР – около 20 % (см. рис. 1). Аналогичное распределение характерно и с точки зрения численного состава миссий. В страны Юго-Восточной Европы направлялось от 79 до 81 % всего международного персонала, работавшего на местах.
Рис. 1. Расходы на деятельность в Юго-Восточной Европе и бывшем СССР, % от сводного бюджета ОБСЕ
При этом пик активности полевых миссий пришелся на конец прошлого и начало текущего десятилетий. Сейчас же можно констатировать абсолютное и относительное сокращение финансирования миссий ОБСЕ на местах: со 184 млн евро в 2000 году до 118 млн в 2007-м и с 87 % до 70 % от сводного бюджета ОБСЕ за тот же период. Соответственно снижается и численность международного персонала. Причем как всплеск, так и нынешнее уменьшение размаха «полевой» деятельности совпадали главным образом с развитием ситуации на Балканах. Масштабы присутствия в странах бывшего СССР менялись мало. Правда, в последнее время они тоже сокращаются.
Так, самая крупная миссия ОБСЕ была развернута в 1999 году в Косово. В 2000-м в нее входили 649 международных сотрудников. В 2007 году их насчитывалось уже только 283. Миссия в Хорватии достигла максимальной численности в 1998-м, когда в ней работали 280 человек. В 2007 году, накануне закрытия, их было всего 30. В Скопье в 2002-м в миссии ОБСЕ по предотвращению распространения конфликта было 300 сотрудников. В 2007 году их осталось 82.
Тенденция к сокращению масштабов деятельности на местах в последние годы усиливается и набирает темпы – прежде всего за счет свертывания присутствия на Балканах. С 2008-го закрылась миссия ОБСЕ в Хорватии. Вместо нее в Загребе создано небольшое бюро. Под вопросом остается продолжение работы самых крупных на сегодняшний день миссий – в Косово, а также в Боснии и Герцеговине. В обозримой перспективе их функции в значительной мере либо полностью планирует взять на себя Европейский союз. Сходит на нет активность ОБСЕ в Македонии.
С учетом этой тенденции можно уверенно прогнозировать дальнейшее сокращение масштабов деятельности ОБСЕ в государствах-участниках. Закрытие или даже просто сокращение числа сотрудников миссий в Косово, в Боснии и Герцеговине равнозначно уменьшению бюджета «полевой» деятельности ОБСЕ почти вдвое, а международного персонала – более чем в два раза. При этом сворачивание работы организации на Балканах не компенсируется сколько-нибудь существенным наращиванием присутствия в странах бывшего СССР (см. рис. 2).
Рис. 2. Бюджет миссий ОБСЕ в Юго-Восточной Европе и бывшем СССР, млн евро
Самая крупная миссия ОБСЕ на постсоветском пространстве располагается в Грузии. На нее приходится примерно треть всех расходов этой организации в странах бывшего СССР. Однако после прекращения мониторинга российско-грузинской границы именно данная миссия подверглась наиболее существенным сокращениям. За последние пять лет ее бюджет уменьшился вдвое, численность персонала снизилась – со 148 до 64 человек (включая лиц, прикомандированных отдельными государствами-участниками).
Объем деятельности ОБСЕ в других постсоветских республиках – в Восточной Европе, на Южном Кавказе и в Центральной Азии – весьма скромен. Самые крупные по бюджетам и численности персонала – центры ОБСЕ в Киргизии и Таджикистане. Но их совокупный бюджет сопоставим с бюджетом относительно небольшой миссии в Сербии. Численность же международного персонала ОБСЕ в Сербии в полтора раза больше, чем в Киргизии и Таджикистане, вместе взятых.
Тенденция постепенного снижения активности «к востоку от Вены» подкрепляется и заметным – особенно с 2007 года – уменьшением внебюджетных (либо сверхбюджетных) средств, выделяемых государствами-участниками для реализации различными миссиями тех или иных целевых проектов. Больше всех внебюджетных средств на нужды ОБСЕ урезали США – в два с лишним раза в 2007-м. Сделали они это не столько из-за разочарования в эффективности организации, сколько из-за необходимости изыскать дополнительные средства для реализации иных проектов в других частях света.
Приведенные данные необходимы не для того, чтобы дать оценку деятельности ОБСЕ. Вопрос не в том, нужно ли было в условиях хаоса, практически с нуля проводить регистрацию и составлять списки избирателей в Албании и готовить местный персонал для самостоятельного ведения этой работы. Не в том, эффективно ли финансировались проекты по сбору легкого и стрелкового оружия в Таджикистане, или насколько полезным оказались программы повышения квалификации киргизской полиции. И даже не в том, следует ли ОБСЕ оказать содействие в составлении списков избирателей, скажем, во Франции.
Не так уж важно, будем ли мы позитивно либо негативно оценивать работу ОБСЕ «к востоку от Вены». Главное – пик ее активности позади. Масштаб деятельности организации, прежде всего на Балканах, неуклонно снижается. Каким-либо оживлением работы в странах бывшего СССР указанное снижение не компенсируется. Кстати, после закрытия миссии ОБСЕ по содействию в Чечне и отказа от мониторинга российских выборов в 2007-м эта организация не осуществляет практически никакой деятельности в Российской Федерации. Так что и здесь жаловаться на дискриминацию не приходится.
Если российская критика преследовала цель добиться сворачивания активности ОБСЕ «к востоку от Вены», то сегодня это происходит само собой. Если же задача состояла в том, чтобы расширить деятельность на Западе, то решается она иными способами.
НЕТ ОБСЕ – НЕТ ПРОБЛЕМЫ?
Неизменное присутствие в повестке дня ОБСЕ таких вопросов, как верховенство закона, формирование и развитие демократических институтов, соблюдение прав человека, проведение свободных и честных выборов (в Белоруссии, Узбекистане и ряде других стран), часто воспринимается как попытка проникнуть «в чужой монастырь со своим уставом». Это вызывает раздражение политического класса, рассчитывающего жить по своему уставу и впредь. Вплоть до порой нескрываемого желания выйти из организации, если она не предлагает взамен каких-либо ощутимых выгод. Неудивительно, что такие мысли посещают и российских политиков.
Опять-таки вопрос заключается не в том, насколько рационально это желание, а в том, является ли выход из ОБСЕ решением проблемы и сделает ли он жизнь российской политической элиты более комфортной.
Выход Москвы вряд ли приведет к развалу этой организации, в которой так или иначе заинтересованы практически все соседи России. Казахстан должен председательствовать в ней в 2010 году, и он интенсивно готовится к выполнению этой миссии. Даже для Белоруссии и Узбекистана, оказавшихся в политической изоляции на Западе, присутствие в ОБСЕ, несмотря на все издержки, остается важным символом вовлеченности в общеевропейский процесс. Впрочем, издержки не столь уж велики и в любом случае контролируемы, поскольку уровень, масштаб и качество взаимодействия с организацией и ее институтами (характер миссий, их численность, характер осуществляемых проектов и т. д.) определяются прежде всего самими государствами-участниками.
Отношение к ОБСЕ может измениться разве что со стороны Тбилиси, где она сегодня воспринимается не иначе как инструмент российской политики. Если Россия, выйдя из этой организации, перестанет влиять на принятие решений о деятельности миссии ОБСЕ в Грузии, официальный Тбилиси будет только приветствовать такое развитие событий.
Так что даже в случае выхода России из ОБСЕ та никуда не денется и будет продолжать свою традиционную деятельность, хотя, возможно, в более скромных масштабах, чем в настоящее время. При этом Москва уже не будет участвовать в определении политики этой организации и окончательно утратит рычаги влияния на взаимодействие ОБСЕ с соседними странами. Не способствуя существенному сокращению диапазона деятельности «к востоку от Вены», в том числе в гуманитарной сфере, Россия вряд ли добьется активизации ОБСЕ на западном направлении (если мы этого, конечно, хотим). Москва утратит даже возможность выступать с критикой в адрес организации и требовать проведения ее более глубокой реформы, тогда как ОБСЕ сохранится и, наверно, еще в большей степени, чем сейчас, станет инструментом продвижения политического и иного ноу-хау по линии Запад – Восток.
Принцип «нет ОБСЕ – нет проблемы» на практике не работает. Гуманитарная тематика является сегодня составной частью повестки дня многих международных организаций, в том числе в их сотрудничестве с Россией и странами, образовавшимися на постсоветском пространстве. В случае же ослабления ОБСЕ и существенного сворачивания ее деятельности в постсоветских республиках, скорее всего, просто ускорится формирование других механизмов западного политического влияния в рамках прямого сотрудничества ЕС и США с новыми независимыми государствами. Ныне эти механизмы находятся в рудиментарном состоянии, но их становление скажется на отношениях соответствующих стран с Россией.
Все государства – участники ОБСЕ, за исключением центральноазиатских, являются членами Совета Европы, в центре деятельности которого находятся именно вопросы укрепления демократических институтов и защиты прав человека. Стандарты Совета Европы в этой сфере не ниже, а в чем-то и выше требований ОБСЕ. Совет Европы, без сомнения, будет готов взять на себя и функции по наблюдению за выборами, которые в настоящее время осуществляются главным образом ОБСЕ. Совет Европы, очевидно, примет стандарты и технологию не любимого Москвой БДИПЧ, а возможно, и просто возьмет эту организацию под свое крыло.
В последние годы активизируется и приобретает более определенные контуры политика Европейского союза в отношении соседей России. Страны Восточной Европы (Белоруссия, Молдавия, Украина) и Южного Кавказа (Азербайджан, Армения, Грузия) являются сегодня объектами «Европейской политики соседства», в рамках которой они сами выбирают темпы и направления более тесной интеграции с Евросоюзом, не получая перспективы присоединения к нему. В 2007-м ЕС принял стратегию и в отношении государств Центральной Азии, предлагая им выстраивать механизмы прямого политического взаимодействия. Все страны региона, включая Узбекистан, не преминули воспользоваться такой возможностью.
Вопросы верховенства закона, демократических институтов, свободных выборов и прав человека – одно из приоритетных направлений политического диалога Европейского союза с восточными соседями и со странами Центральной Азии. В повестке дня сотрудничества Брюсселя с государствами Центральной Азии значатся и такие традиционные для ОБСЕ вопросы, как реформирование и переподготовка сотрудников правоохранительных органов, современные методы и технологии пограничного контроля, противодействие наркоторговле, организованным преступным группировкам, коррупции, террористической и экстремистской деятельности.
Иными словами, Евросоюз уже сейчас постепенно вступает на поле ОБСЕ во взаимодействии со всеми постсоветскими странами, не исключая России. В отношениях с Москвой Брюссель стремится также институционализировать диалог и сотрудничество по проблемам прав человека и верховенства закона. Соответствующая запись включена в мандат Европейской комиссии на заключение нового широкоформатного соглашения с Россией и рискует стать одной из непростых тем на только что начавшихся переговорах.
Конечно, справедливо замечание о том, что эта деятельность ЕС пока плохо оформлена и малоэффективна. До сих пор Брюссель, финансируя около 70 % расходов на работу ОБСЕ в постсоветских государствах, предпочитал действовать не самостоятельно, а через эту организацию. Но и в Европейском союзе все громче звучат голоса тех, кто считает, что пора взять на себя решение задач, с которыми, судя по всему, ОБСЕ не справляется. Подкрепление же предлагаемого Евросоюзом стандарта «надлежащего управления» выгодами экономического сотрудничества (ЕС – главный торговый партнер практически для всех стран СНГ) и финансирования проектов в самых разных областях способно сделать Европейский союз вполне влиятельным фактором развития в регионе. Ведь ОБСЕ все последние годы не хватало именно самостоятельного экономического веса для того, чтобы стимулировать заинтересованность государств-участников в сотрудничестве.
Эту картину следует дополнить и тем, что вопросы реформы сектора безопасности и обеспечения демократического контроля над ним являются одним из элементов и условий взаимодействия НАТО с новыми независимыми государствами. Значение этого аспекта сотрудничества не стоит преувеличивать, поскольку интенсивность участия постсоветских государств в натовской программе «Партнерство ради мира» очень разная. Но данная тема неизбежно выходит на первый план для стран, которые ищут сближения с альянсом и тем более стремятся в него вступить.
Поэтому уход России и даже развал ОБСЕ, по сути, не снимает ни одну из проблем, от которых хотелось бы избавиться Москве. Он не снимает их ни в том, что касается деятельности ОБСЕ и других европейских и евро-атлантических структур на постсоветском пространстве, ни в отношениях самой России с этими организациями. Трансфер западного политического ноу-хау на постсоветский Восток продолжится. Масштабы же и характер такой деятельности в отношениях между западными странами и соседями России в Восточной Европе, на Южном Кавказе и в Центральной Азии будут определяться в данном случае без участия Москвы. При этом уменьшатся возможности России добиваться того, чтобы организации, принимающие участие в этом процессе, проявляли бЧльшую активность «к западу от Вены».
Результат такого решения может быть только один: выйдя из ОБСЕ, Россия самоустранится из названных процессов и утратит последние возможности влиять на них.
КАК СФОКУСИРОВАТЬ ОБСЕ НА РОССИЙСКОЙ ПОВЕСТКЕ ДНЯ?
Во время визита в Германию 5 июня этого года президент Российской Федерации Дмитрий Медведев предложил провести общеевропейскую встречу на высшем уровне и подготовить новый «пакт о европейской безопасности». Идея поиска нового консенсуса участников общеевропейского процесса витала в воздухе на протяжении по-следнего года. Ее продвижение, безусловно, важно, но оно не должно отодвинуть на задний план решение ряда практических вопросов, от которых зависит дальнейшее функционирование ОБСЕ.
Программа глубокого реформирования этой организации, с которой до последнего времени выступала Россия, была сосредоточена на проведении ряда институциональных, юридических и процедурных преобразований.
Российская Федерация настаивала на нижеследующем.
Во-первых, на осуществлении институциональной реформы ОБСЕ, в результате которой ее главные структуры, действующие автономно на основе собственных мандатов (БДИПЧ, Представитель по свободе СМИ, а также достаточно самостоятельные в своей работе полевые миссии) были бы поставлены под более жесткий контроль со стороны работающего в Вене Постоянного совета ОБСЕ. Решения в нем принимаются на основе консенсуса, и все государства-участники обладают правом вето.
Такое нововведение предполагало бы необходимость единогласного утверждения основных решений, сегодня самостоятельно принимаемых отдельными институтами организации. Речь идет, в частности, и о фактическом запрете миссиям ОБСЕ по наблюдению за выборами обнародовать какие-либо оценки до обсуждения в Постоянном совете.
Во-вторых, на усилении политического руководства и контроля со стороны Постоянного совета над деятельностью миссий, имея в виду в том числе проверку выделения им внебюджетных средств на реализацию конкретных проектов и расходования этих средств (включая практику прикомандирования сотрудников миссий государствами-участниками). Речь идет о постепенном отказе от развертывания миссий в отдельных странах в пользу создания «тематических» миссий, действующих во всех государствах-участниках. Активность «тематических» миссий сосредоточивалась бы на совместном противодействии новым вызовам безопасности (террористическая деятельность, незаконный оборот наркотиков и оружия, торговля людьми и пр.).
В-третьих, на упорядочении деятельности и внутренних процедур управления организацией, зачастую формировавшихся спонтанно на основе решений Совета министров иностранных дел и Постоянного совета. С этой целью предлагается, в частности, наделить ОБСЕ правосубъектностью, принять Устав организации (проект документа распространен Российской Федерацией летом 2007 года), унифицировать стандартные процедуры управления различными операциями ОБСЕ и ее институтами. Соответствующие функции должны быть сосредоточены в Секретариате ОБСЕ в Вене. С этой целью необходимо провести реорганизацию Секретариата, укрепить его, как и полномочия генерального секретаря, одновременно сохранив их подотчетность Постоянному совету. Предлагается также изменить кадровую политику и увеличить представительство стран, расположенных «к востоку от Вены», в центральных структурах, основных институтах и миссиях. Следовало бы пересмотреть шкалу взносов в бюджет ОБСЕ и привести ее в соответствие с основными показателями платежеспособности государств-участников, что предполагало бы, в частности, сокращение взноса России.
За последние годы в организации сформировалась широкая коалиция сторонников ее реструктуризации и совершенствования управления в интересах повышения эффективности деятельности ОБСЕ. Обсуждение этих вопросов принесло плоды в виде существенных, хотя и недостаточных перемен.
Однако для многих государств неприемлемы требования Москвы, которая фактически предлагает надеть на автономные институты ОБСЕ жесткий «корсет» политического консенсуса, что поставит ее дееспособность в зависимость от успеха или неуспеха политического торга между Россией и ее партнерами по ОБСЕ. Это отбросило бы организацию в не самый успешный период ее развития – в 80-е годы прошлого века.
Такое направление реформирования ОБСЕ представляется нам и малоперспективным, и непродуктивным одновременно. Более разумно было бы обратить внимание на то, каким образом имеющиеся, по нашему мнению, на сегодняшний день недостатки могут быть обращены в преимущества.
Повседневная деятельность миссий и институтов Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, осуществляемая независимо от хода политических переговоров, открывает немало возможностей для реализации проектов, представляющих интерес для Российской Федерации. Для восстановления баланса и исправления перекосов в деятельности организации достаточно активизировать проведение мероприятий по приоритетным для России темам, в частности и в особенности таким, как противодействие новым вызовам и угрозам европейской безопасности. Подобным мероприятиям необходимо придать систематический характер и ориентировать их на подготовку конкретных практических выводов и рекомендаций, которые затем могут быть положены в основу решений Постоянного совета и Совета министров ОБСЕ.
Для организации такой работы с привлечением всех заинтересованных государств-участников сегодня не требуется (во всяком случае, не всегда) достижение предварительного консенсуса. Опора на Секретариат и его подразделения позволит осуществлять эту работу на основе внебюджетного финансирования. Если в России сформировалось понимание необходимости усилить те или иные аспекты деятельности ОБСЕ, то для этого достаточно выделить необходимые ресурсы и прикомандировать своих сотрудников. При этом можно быть достаточно уверенным в том, что инициативы Москвы встретят позитивный отклик, а также вызовут готовность присоединиться к финансированию у многих государств-участников.
Выправить либо изменить баланс деятельности ОБСЕ можно, не особенно настаивая на свертывании того или иного направления ее работы: она сокращается в последнее время сама собой. Этой цели следует добиваться, инициируя такую деятельность ОБСЕ, которая, с точки зрения Кремля, больше отвечает его интересам и в большей степени отражает его представления о целях организации.
Собственно говоря, по подобному пути год назад пошел Казахстан, отстаивая свое право на председательство в этой организации. Астана предложила программы, направленные на содействие развитию других государств Центральной Азии, а также выдвинула инициативу взять под эгиду ОБСЕ проекты оказания содействия Афганистану в борьбе с наркотрафиком.
Москва сможет подправить баланс в деятельности ОБСЕ ровно настолько, насколько она готова финансировать необходимую для этого работу. Но нужна политическая воля. Если же не очень хочется, то, как говорится, не очень и получится.
