Статья представляет собой сокращенную версию материала, написанного по заказу Валдайского клуба и опубликованного в серии «Валдайских записок» в мае 2015 года. Полный текст по-русски и по-английски со справочным аппаратом – http://valdaiclub.com/publication/
Слабая власть [есть] … своего рода роскошь, которую может себе позволить только народ, находящийся в исключительно благоприятных условиях.
Иван Ильин
Со второй половины 2008 г. мир вступил в новую полосу развития. Глобальный финансовый кризис и военный конфликт России с Грузией подвели черту под эпохой после холодной войны, связанной с политическим, экономическим и военным господством Соединенных Штатов. Система, в которой стабильность, мир и развитие в основном обеспечивались из единого центра, прекратила существование.
Направление и результаты нового переходного периода пока неясны, в связи с чем аналитики продолжают пользоваться в определении характера нового мира приставкой «пост», нередко именуя его постамериканским или постзападным. Вместе с тем он не стал и многополярным, поскольку не возникло ни новой военно-политической коалиции, ни многостороннего, институционально оформленного механизма принятия жизнеспособных решений.
Тенденции роста нестабильности делают большинство государств крайне уязвимыми перед лицом новых вызовов, подвергая их соблазну «простых» решений, связанных с замыканием вовнутрь и централизацией власти. Однако автаркия и национализм, как показал межвоенный опыт первой половины XX столетия, не защищают от дестабилизации. Новые решения требуются не только в международных отношениях, но и в выстраивании ответственного административного механизма внутри страны. Возрастает необходимость заново установить параметры и задачи эффективного государства. Способными к развитию окажутся лишь те, кто сможет правильно определить собственные возможности, соответствующие национальному опыту и положению в мировой системе. Остальные, как уже показал опыт «цветных» революций, будут распадаться или балансировать на грани распада и слабости.
ЗАДАЧИ И МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВА
Любое эффективное государство должно обеспечивать стране политическую стабильность, экономический рост и перспективу социального развития. Необходима способность мобилизовать ресурсы для решения поставленных задач. Однако помимо этого сильному или эффективному государству нужны элементы демократии, позволяющей осуществлять обратную связь между обществом и правящей элитой. При этом функции демократии не равнозначны функциям управляемости общества. Последние во многом осуществляются обеспечивающими порядок и стабильность государственными институтами. Эффективному государству требуется достаточная административная власть для противостояния как внешнему давлению, так и группам, лоббирующим специальные интересы. К последним относятся объединения, продвигающие интересы крупного бизнеса, этнических кланов или административно-силовых структур. Демократические процедуры могут и должны быть использованы для противостояния такого рода лоббированию и для определения приоритетов, отвечающих интересам широких слоев общества. В противном случае, как предупреждал еще Аристотель, государство способно либо превратиться в заложника олигархических групп, либо перестать быть управляемым.
Аспекты силы и эффективности государства различаются в зависимости от условий и уровня общественного развития. В разных обществах приоритет отдается разным задачам. Где-то уже достигнут высокий уровень социального и экономического развития и решены вопросы обеспечения внутренней и внешней безопасности, в других случаях развитие и безопасность входят в число важнейших направлений. Одни стремятся сохранить технологическое лидерство и высокий уровень социальной защиты, другие – высокие темпы экономического и демографического роста. Таким образом, можно заключить, что (1) сила или эффективность относительны ставящимся задачам; и (2) аспекты силы одного государства могут отсутствовать в другом.
Особую роль играют национальные традиции и положение в мире. Эти условия необходимо учитывать для понимания возможностей обеспечения стабильности и развития общества. Среди типов государств выделяются либеральное, социальное, а также государство развития или неомеркантилистское.
Пример либерального государства – США, возникшие на основе идеалов англо-саксонского малого (ограниченного по своим функциям) государства и оказавшиеся после Второй мировой войны в центре мировой экономической системы. Обеспечение центрального места потребовало координации и переплетения интересов крупного бизнеса и государства, создания мощной армии и военно-промышленного комплекса.
Либеральное государство вряд ли применимо в условиях (полу)периферийных обществ. Прежде всего оно стремится к сохранению глобального информационно-технологического превосходства за счет создания преимуществ для развития бизнеса как внутри, так и вне страны. Американская элита ориентирована на поддержание конкурентной среды, способствующей инновациям, и институтов глобальной открытости. При этом американские социальные программы значительно менее развиты, чем европейские, но достаточны для привлечения значительного притока иммигрантов.
Примеры социального государства нетрудно отыскать в Европе, где оно взросло на католических идеалах справедливости. Во второй половине ХХ столетия такое государство не раз демонстрировало способность ограничивать амбиции крупного бизнеса прогрессивной налоговой политикой, выступать от имени многочисленного среднего класса и выстраивать приоритеты промышленного развития. Например, высокие темпы развития Франции и Германии в послевоенный период вплоть до 1970-х гг. во многом были связаны со способностью вкладывать в «человеческий фактор» развития, связанный с улучшением качества жизни и программами переквалификации труда. Столь мощное распределительное государство стало возможным как благодаря центральному положению Европы в мировой экономической системе, так и в результате отсутствия амбиций содержать крупную армию и совершенствовать военные системы столь активно, как это делают Соединенные Штаты и Россия.
Китай – пример восточноазиатского государства развития неомеркантилистского типа, сформировавшегося на основе иерархичной конфуцианской традиции и периферийного положения в мировой системе. Периферийность продиктовала приоритет ускоренного развития, в то время как иерархичность политической культуры сделала возможным сохранение внутренней стабильности сверху. Последнее обеспечивается постепенным совершенствованием авторитарных механизмов правления и перераспределением внутреннего продукта от более развитых к менее развитым регионам. Так называемая восточноазиатская модель как раз и связана с формированием «развивающего» государства. Оно ставит долгосрочные цели, выделяет сектора экономического роста и интегрируется в мировую экономику на основе стратегии экспорто-ориентированного подъема. Успехи Китая последних тридцати лет трудно отделить от такого рода селективной открытости миру.
Незавидна участь государств со слабыми традициями внутренней консолидации, находящимися на периферии мировой экономики. Такое положение требует укрепления государства, способного ориентироваться на рост и развитие, но сплошь и рядом ведет к формированию политических систем, негодных для решения таких задач. В результате возникают либо государства слабые, плохо приспособленные для ответа на вызовы времени, либо – при наличии минеральных и энергетических ресурсов – паразитирующие. Последние, возможно, могли бы попытаться изменить положение дел сверху, но не имели к тому политической воли. Чаще всего они функционируют как государства элит, сросшихся с крупным и западным капиталом, коррумпированной бюрократии и слабого пассивного общества. Неэффективные паразитические государства создают питательную среду для массовых протестов и революций, а отнюдь не роста и развития.
Таким образом, модели государства далеко не всегда переносимы на иную социальную почву. При этом у каждой из них имеются преимущества и недостатки, способные превращаться в свою противоположность. Например, в либеральном государстве относительно слабы социальные программы, что при определенных условиях создает конкурентную среду, способствующую росту и инновациям. Развитые механизмы сдержек и противовесов препятствуют централизации и узурпации власти, но зато, увы, создают тенденции к ее олигархизации и плутократизации. Например, власть крупного бизнеса и ВПК превратилась в серьезную проблему с точки зрения развития общества и выстраивания приоритетов, отвечающих интересам большинства нации. Слабостью государств развития по сравнению с социальными государствами является относительная политическая пассивность общества. Это облегчает правящему классу задачу управления, но ослабляет механизмы обратной связи. Наконец, социальное государство относительно стабильно, но склонно к самозамкнутости, поскольку не поощряет конкурентоспособность и развитие, как это делают либеральные и неомеркантилистские системы.
Некоторые базовые экономические и социальные показатели обсуждаемых в данной работе моделей государства суммированы в таблице.
ОПЫТ И ЗАДАЧИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Российское государство исторически сложилось как отличное от перечисленных выше моделей. Православное по своим истокам, оно стремилось поддерживать справедливое распределение общественного продукта. В русское определение справедливости вкладывался прежде всего экономический смысл, уходящий корнями в понятие общинной справедливости, основания которой заложены со времени крещения Руси. В случае неспособности государя обеспечить такую справедливость народ нередко спасался бегством в отдаленные районы страны или организовывал сопротивление.
Источники:
Экономический рост (%) = 2012–2014
(http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2014/update/01/);
Инновационность (место, 1 = наивысшее)
(http://en.wikipedia.org/wiki/Bloomberg_Innovation_Quotient);
Социальные расходы (% ВВП) = 2012
(http://www.canadianbusiness.com/business-strategy/infographic-social-spending-by-country/);
Доля налогов (% ВВП) = 2013 (https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/
rankorder/2221rank.html?countryname=Russia&countrycode=rs®ionCode=cas&rank=157#rs);
Собираемость налогов (индекс) = 2003–2007 (http://www.qog.pol.gu.se/digitalAsse
ts/1468/1468814_2013_20_ottervik.pdf); Военные расходы (% ВВП) = 2012–2013 (http://data.
worldbank.org/indicator/MS.MIL.XPND.GD.ZS);
Индекс государственности (10 = наивысший) = 2006
(http://www.politstudies.ru/fulltext/2006/5/2a.htm)
Положение России в мировой системе также отличается глубоким своеобразием. С петровских времен страна утвердилась в качестве великой державы, занимая полупериферийное положение в мировой экономической системе. Учитывая многочисленные внешние опасности, правители никогда не ставили под сомнение важность поддержания статуса великой державы, жертвуя для его сохранения своими обязательствами перед обществом. Парадокс заключался в том, что для сохранения свободы от внешних посягательств русским приходилось консолидироваться вокруг государства, но ценой державности становилась деградация внутренних компонентов русской свободы. Военная сила, имперское могущество и способность противостоять внешним вторжениям постепенно превращались из средств в самоцель. Экономическая полупериферийность обязывала взимать с общества все более высокие налоги и изыскивать все новые административные механизмы для его эксплуатации. Всеобщая бедность и крепостное право стали инструментами ускоренной мобилизации армии. Власть игнорировала назревшие потребности в реформах, нередко видя в них лишь опасности для сложившейся в России системы самодержавия. По выражению Георгия Вернадского, «самодержавие и крепостное право стали ценой, которую русские заплатили за национальное выживание».
Такое историческое наследие делает невозможным для России развитие по европейскому пути. Этому препятствуют политическая культура, важность поддержания боеспособной армии и необходимость мобилизации общественных ресурсов в целях ускоренного экономического роста. Поэтому создание эффективного государственного механизма сопряжено с укреплением способности правящего класса решать задачи развития и безопасности, не становясь заложником интересов элиты и не теряя связи с обществом. Необходимость сильного государства развития для России диктуется важностью преодоления разрыва с ведущими экономиками мира, готовностью дать адекватный ответ на угрозы безопасности и необходимостью улучшить уровень жизни, особенно в относительно отдаленных и критически важных регионах Сибири, Дальнего Востока, Кавказа и Крыма.
Попытки формирования относительно децентрализованной и либерально-ориентированной системы западного образца лишь закрепят экономическое отставание и олигархически-сырьевую ориентацию. Без сильного государства можно забыть о создании конкурентоспособных на мировых рынках секторов и отраслей. Как справедливо пишет Иммануил Валлерстайн, «в странах со слабой административной властью государственные управленцы оказываются не в состоянии координировать деятельность сложного промышленно-коммерческо-сельскохозяйственного механизма. Вместо этого они превращаются в феодалов отдельных поместий, не обладая легитимными полномочиями на управление целым».
С другой стороны, в глобальном мире невозможно возвращение России к прежним моделям сильной власти, будь то самодержавная или советская. Вместо попыток контролировать бизнес необходимо установить четкие правила его деятельности и создать дополнительные стимулы развития частной инициативы и привлечения инвестиций. По-прежнему актуальна масштабная программа модернизации Петра Столыпина, которая более ста лет назад имела целью активное подключение российской экономики к мировой.
Курс последних полутора десятилетий исчерпал ресурсы развития. Созданное Владимиром Путиным государство зависит от энергетического экспорта, действует преимущественно в интересах влиятельных политико-экономических групп и пока не создало механизмов устойчивого долгосрочного прогресса. Политический класс во многом не удовлетворяет требованиям современного развития. Процветание 2000-х гг. не сопровождалось решением фундаментальных экономических и политических проблем. Конкурентоспособность экономики на сравнительно низком уровне. Высокий уровень коррупции и технологическое отставание российского бизнеса от западного существенно снижают поступления в казну, затрудняя дальнейшее укрепление государственности. Ослабление рубля в ноябре-декабре 2014 г. стало в некотором смысле выражением неэффективности созданной государственной модели.
Санкции Запада против российской экономики несут не только риски, но и новые возможности, связанные с увеличением внутренних стимулов развития и диверсификацией внешнеэкономических связей по направлению к к азиатским рынкам. База внутренней поддержки государства в связи с украинским кризисом расширилась, создавая потенциал для новой консолидации власти. Однако выбор между маневрированием и государством развития не сделан. Новых возможностей не реализовать без заметной роли государства, способствующего развитию общественной инициативы, предлагающего новые масштабные проекты и мобилизующего общественные ресурсы. Необходим комплекс мер, включающий более жесткую борьбу с коррупцией, создание правовой конкурентной среды на внутренних рынках и поддержку наиболее перспективных для интеграции в международные структуры секторов и отраслей экономики.
Сильное государство необходимо для повышения качества элиты и функционирования политической системы. Качество элиты определяется не только материальным стимулированием, но и предложением патриотических ценностей, которые поддерживают модель сильного государства. Помимо образования за рубежом в России должна быть создана сеть специализированных национальных институтов для формирования патриотической элиты. Другой важнейший приоритет – переход от «ручного» управления к системе российских праймериз или первичного отбора представителей элит, приемлемых для основных слоев политического класса. Пока система носит неформальный характер, задерживая создание базовых политических институтов.
Учитывая важность сохранения и преемственности сильной власти в России, можно предположить относительно длительный срок правления фигуры, согласованной с основными слоями политической элиты и затем избранной на общенациональных выборах. Наконец, Российское государство обладает достаточной зрелостью для движения от управляемой демократии к конкурентному механизму выборов в региональные и центральные органы законодательной власти. Во избежание дестабилизации сильное правление должно полнее интегрировать в себя элементы не только элитно-аристократического, но и демократического участия.
БУДУЩЕЕ СИЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА
В XXI веке успешными будут государства, способные воспользоваться историческим опытом для интеграции современных показателей силы и жизнеспособности. Различные модели сильного государства укрепятся, если частично заимствуют лучшие качества других моделей. Ответить на вызовы столетия, по-видимому, смогут те, кто способен удовлетворять следующим критериям.
Управлять элитой. Предполагается не жесткое администрирование, а умение формулировать общие цели и мобилизовать ресурсы для их реализации. Цели определяются на основе широкого диалога между различными слоями правящего класса, но процесс не может быть отдан на откуп этим слоям или превращаться во взаимоисключающий набор рекомендаций, диктуемый желанием высших руководителей угодить всем. Находящимся в кризисе слабым, либеральным и социальным государствам это не слишком удается. В США, например, Республиканская партия саботирует правление и инициативы президента-демократа Барака Обамы. В отношениях с Ираном дошло до открытого торпедирования официальных переговоров Белого дома с Тегераном, выразившегося, в частности, в письме верхушки республиканцев к руководству Ирана с предупреждением против принятия условий Обамы.
Планировать развитие. Сегодня для выхода из кризиса и сохранения конкурентоспособности даже экономически развитые либеральные и социально-ориентированные государства уже не могут рассчитывать на прежние механизмы саморазвития. Кризис переживает Европейский союз. Выход из него требует не только новых финансовых вложений и компромисса со странами-«бунтарями» и прежде всего Грецией, но и выработки долгосрочной стратегии роста. Совокупность ставящихся задач при необходимости удовлетворять высокие социальные запросы общества не решается в рамках неолиберальной модели. Если же говорить о государствах полупериферийного и развивающегося мира, то без стратегии долгосрочного планирования они не выйдут на новые позиции экономического роста и социального прогресса.
Сверять курс с обществом. Государствам необходим надежный институционально сложившийся механизм взаимодействия с обществом. Он обеспечит сверку сформулированного во взаимодействии с элитами курса развития, а также предохранит от перекоса в сторону удовлетворения амбиций политического класса. Слабые и неомеркантилистские государства нередко пренебрегают необходимостью соотносить свои действия с реакцией общества, что чревато различными формами деструктивного социального и политического протеста.
Инвестировать в социальные программы. Современное государство не может быть успешным без вложений в будущие поколения и «человеческий капитал». В XX веке процветание США во многом обусловлено способностью привлекать лучшие человеческие ресурсы и создавать возможности для вертикальной мобильности. Дальнейшие успехи государств будут связаны с программами умного инвестирования в образование, здравоохранение и другие социальные программы. Умного в смысле способности таких программ стать не тормозом развития деловой активности, а фундаментом экономического и социального роста. Неомеркантилистским государствам есть чему поучиться у государств социальных, особенно тех, которые смогли использовать социальные программы для решения задач переквалификации рабочей силы и адаптации к новым условиям экономического развития.
Продвигать ценности сильного государства в мире. Сильное государство нередко отождествляется с жестким администрированием, авторитаризмом и цензурой. Такое восприятие нередко является результатом лоббирующей активности сторонников неолиберального государства, продолжающих считать его ценности универсальными и настаивающих на их повсеместном внедрении. Однако в мире в целом, включая либеральный сегмент, нарастает разочарование неспособностью правящего класса направлять деятельность крупного бизнеса в интересах широких социальных слоев. Реакция на глобальный кризис 2008 г. продемонстрировала, что государство, в том числе в Соединенных Штатах, ищет дополнительные способы стимулировать экономический рост или по крайней мере справляться с кризисами. Принципы государственной силы и эффективности могут различаться. Универсальным же является наличие у государства инструментов для решения стоящих перед обществом задач на основе конкретного исторического опыта.
