Опубликовано в журнале Foreign Affairs, No 4, 2013 год. © Council on Foreign Relations, Inc.
Евросоюз зародился на пепелище Второй мировой и в схватках холодной войны как проект поддержания мира и процветания на континенте. Чтобы выполнить эту миссию в XXI веке – стать чем-то большим, чем простая «защитная реакция на ужас», как выразился французский философ Андре Глюксманн, – сейчас необходимо двигаться к дальнейшей интеграции.
Получая Нобелевскую премию мира в декабре прошлого года, главы трех ключевых институтов ЕС – Еврокомиссии, Европейского совета и Европарламента – заострили внимание на неясности полномочий и отсутствии институциональной четкости, с которыми непосредственно связаны проблемы организации. Если эти институты не станут легитимными в глазах европейских граждан и не сумеют сделать Европейский союз по-настоящему федеративным, когда единая валюта дополнена общей фискальной и экономической политикой, Европу ждет не менее тревожное будущее, чем прошлое. Ее социальную модель будут трепать штормы, порождаемые глобальной экономикой, в которой обостряется конкуренция.
Первым шагом должна стать разработка стратегии экономического роста, которая поможет выбраться из нынешней долговой ловушки и создать пространство, жизненно необходимое для масштабного повышения конкурентоспособности. Как заявлял бывший канцлер Германии Герхард Шрёдер, «структурные реформы заработают лишь во взаимодействии с траекторией роста». Затем, чтобы продолжить преобразования, ЕС необходимо обеспечить легитимность сильного, но связанного ограничениями европейского правительства, напоминающего нынешнюю федеративную республику в Швейцарии. Это предполагает создание исполнительного органа, напрямую подотчетного европейским гражданам (на базе существующей Еврокомиссии), укрепление Европарламента как нижней палаты законодательного органа и превращение Европейского совета (состоящего из лидеров стран-членов) в верхнюю палату законодательного органа. При этом Франции придется поступиться частью суверенитета больше, чем она считает для себя комфортным, а Германия будет вынуждена осознать, что в ее собственных интересах взять на себя тяготы разрешения нынешнего платежного дисбаланса в еврозоне.
Ключевым аспектом создания федеративной Европы с легитимными институтами управления является эффективное применение принципа, уже известного европейцам как «субсидиарность», когда органы управления более высокого уровня берут на себя только те функции и обязанности, которые не могут быть выполнены на низшем уровне. Институт Берггрюена по управленческому консультированию для будущего Европы проанализировал эти проблемы, собрав компактную группу наиболее видных и опытных европейских политиков, чтобы обсудить и предложить структуру институтов, которые смогут управлять федеративной Европой, а затем составить пошаговый план движения вперед. Эта статья – результат их дискуссий. (В группу вошли Марек Белка, Тони Блэр, Хуан Луис Себриан, Жак Делор, Мохаммед Эль-Эриан, Нил Фергюсон, Энтони Гидденс, Фелипе Гонсалес, Отмар Иссинг, Якоб Келленбергер, Ален Мэнк, Марио Монти, Роберт Манделл, Жан Пизани-Ферри, Романо Проди, Нуриэль Рубини, Герхард Шрёдер, Майкл Спенс, Джозеф Стиглиц, Питер Сазерленд, Матти Ванханен, Ги Верхофстадт, Франц Враницкий и Аксель Вебер.)
Проблема Германии
Сторонники федеративной Европы должны донести свою точку зрения до скептически настроенной европейской общественности. Внимание следует акцентировать не только на преимуществах объединенного континента с крупнейшим мировым рынком и свободным передвижением трудовых ресурсов и капиталов, но и на несоответствии существующих европейских структур требованиям современного глобального мира. Канцлер Германии Ангела Меркель предложила взглянуть на ситуацию как она есть: на долю Европы приходится 7% населения планеты, 25% мирового производства и 50% социальных расходов. Глобальная конкуренция обостряется, и без реформ будет сложно поддерживать государство всеобщего благосостояния, к щедротам которого привыкли европейцы. Европейская общественность, отмечает бывший польский премьер-министр Марек Белка, обычно рассматривает единую валюту как фактор, «усугубляющий недостатки глобализации», а не защиту от них, как будто из-за введения евро экономическая судьба европейцев оказалась в руках глобальных финансовых рынков, а их рабочие места – на балансе стран с дешевой рабочей силой, как в Китае. На самом деле, подчеркнул Белка, все наоборот: единственная возможность сделать Европу снова конкурентоспособной и воспользоваться преимуществами глобализации – перейти к созданию политического союза.
Провал евро навредит как ядру, так и периферии Европы, и немецкому среднему классу, вполне возможно, придется заплатить самую высокую цену. Сегодняшние успехи Германии как самого конкурентоспособного из европейских торговых партнеров были заложены структурными реформами, проведенными несколько лет назад, они включали повышение пенсионного возраста и снижение стоимости рабочей силы. При этом увеличивались капиталовложения в подготовку персонала и НИОКР. Это способствовало сохранению здоровых показателей промышленного производства – 24% от общего объема экономики страны. Однако в Германии, кажется, никогда не обсуждалась перспектива обвала евро и угроза, которую он несет для индустриальной основы немецкого процветания. В этом случае Германии придется вернуться к марке, стоимость ее валюты резко устремится вверх, а конкурентоспособность обрабатывающей промышленности упадет. Немецкие транснациональные компании, не теряя времени, перенесут производство в другие страны, чтобы воспользоваться преимуществами дешевой рабочей силы, глобального распространения технологий и сетями поставок, которые обеспечивают качественное производство в других местах. Исследования и разработки могут остаться дома, но производство и сборка, которые ассоциируются с обилием рабочих мест среднего уровня дохода, будут выведены за рубеж. При таком сценарии больше всего проиграют представители среднего класса, поэтому можно сказать, что евро для Германии – это в определенном смысле классовый вопрос.
Однако именно благодаря традиционно сильной промышленной базе Германия меньше других стран ориентирована на финансовые рынки, в результате немецкая политическая элита менее чувствительна к тому, как фискальная политика, предлагаемая Берлином, воздействует на глобальный рынок ценных бумаг. Однако именно эти рынки диктуют, выживет ли евро и какие затраты понесет немецкий средний класс. Если Германия хочет остаться в глобальном мире процветающей державой и справедливым обществом, вся надежда только на возможность сделать это внутри стабильной еврозоны – и для этого потребуется создать для начала банковский, затем фискальный и, наконец, федеративный политический союз.
Кроме того, крах евро поставит под удар и финансовый сектор, и всю экономику Германии в целом. Эффект домино от дефолтов на периферии Европы в конечном итоге ударит и по немецким банкам и вкладчикам, поскольку они являются основными кредиторами, владеющими проблемными долгами (с учетом гигантских займов на сумму 300 млрд евро, выданных в 2012 г. Греции, Ирландии, Италии, Португалии и Испании). Если провал в еврозоне произойдет из-за нерешительности Берлина, вина за крах Европы целиком ляжет на Германию, а этого не хочет ни немецкая общественность, ни элита.
Итак, у Берлина множество убедительных аргументов в пользу сохранения евро, но для этого он должен помочь скорректировать дестабилизирующий дисбаланс платежей, согласившись на уменьшение положительного сальдо. На самом деле при уменьшении положительного сальдо платежного баланса необходимость в так называемом трансферном союзе, против которого выступают многие немцы, – постоянные субсидии более слабым периферийным государствам – сама собой отпадет. Однако при сохранении значительного положительного сальдо такой союз станет неизбежным, так как только в этом случае другие европейцы получат возможность покупать немецкие товары. Таким образом, главная проблема для Германии сегодня заключается не в том, чтобы выручить остальных, а в том, чтобы спасти себя, пока не стало слишком поздно.
Союз сегодня
В истории можно найти лишь несколько примеров успешных политических федераций. В период конфедерации в 1780-х гг. Соединенные Штаты представляли собой группу малонаселенных молодых штатов с общей культурой и языком, поэтому этот пример недостаточно применим к сегодняшней Европе. Опыт Швейцарии предлагает больше полезных уроков, в том числе медленное созревание. «Федерации нужно время», – говорит бывший швейцарский дипломат Якоб Келленбергер. «Людям, живущим в швейцарских кантонах, потребовались столетия, чтобы узнать друг друга, затем в течение длительного периода существовала конфедерация, и, наконец, в 1848 г. был сделан шаг к федерации. Этому переходу предшествовал период серьезных трений между либералами и консерваторами, протестантами и католиками». Федерация в Швейцарии состоялась, отмечает он, только потому, что центр с уважением относился к автономии кантонов (которые никогда не имели большого желания уступать свою власть) и не злоупотреблял полномочиями. Более того, все полномочия, не делегированные особым образом федеральному правительству, в соответствии с Конституцией Швейцарии остались у кантонов. Пройдя многолетний путь постепенной интеграции, а также учитывая ускорение всех мировых процессов, Европа должна завершить переход к полноценному политическому союзу в ближайшие годы и десятилетия, а не столетия, но тем не менее швейцарская модель может оказаться очень полезной.
Отвечая как-то на вопрос, почему скандинавские страны процветают, несмотря на высокие налоги, экономист Милтон Фридман отметил, что консенсус обеспечивают их общая идентичность и однородная культура. Свободные рынки, подчеркнул он, важны именно потому, что позволяют людям кооперироваться, несмотря на отсутствие общей идентичности и даже на взаимную ненависть. По той же схеме процесс интеграции до сих пор успешно работал в Европе, но для обеспечения прибыли и взаимодействия институтам необходимо продвигаться вслед за рынками. Европейские институты должны сосредоточиться на обеспечении общедоступных товаров и услуг в интересах всего сообщества, избегая при этом излишнего вмешательства в автономную жизнь членов союза. Иными словами, Европе, по примеру Швейцарии, необходимо сильное, но связанное ограничениями центральное правительство, которое способствовало бы максимальному многообразию на местном уровне. Как и везде, это вопрос сбалансированности приоритетов. Управление наиболее эффективно (благодаря тому что оно становится более легитимным и ответственным), когда масштаб невелик; рынки же достигают своего наивысшего расцвета благодаря крупным масштабам.
Одна из сфер, где, безусловно, необходимо централизованное регулирование и институциональные рамки – это финансы. Как отмечал бывший испанский премьер Фелипе Гонсалес, «нелепо, когда страны-члены придерживаются разных правил в общем, интегрированном пространстве, где свободно действуют финансовые институты. Отсутствие единых норм регулирования станет причиной нового финансового кризиса и будет препятствовать развитию Европы в ближайшие десятилетия на фоне новых конкурентных вызовов глобальной экономики». Европейские страны также должны согласовать единые требования к платежному балансу и гармонизировать минимальное налогообложение, чтобы финансировать европейский бюджет. Подобные меры будут способствовать глубоким структурным реформам в странах-членах, включая повышение гибкости рынков труда, что послужит стимулом к повышению конкурентоспособности.
Некоторые считают, что выравниванием европейских государств по таким параметрам, как уровень зарплат, социальный контракт и налоговые ставки, должна заниматься Еврокомиссия, в которой представлены все 27 стран-членов, а не межправительственные соглашения, в переговорах по которым неизбежно доминируют Франция и в особенности Германия. Разумно, но, чтобы взять на себя такую роль, Еврокомиссии потребуется дополнительная легитимность.
Иными словами, чтобы стать лицом политического объединения на континенте, председатель Еврокомиссии должен избираться гражданами Европы напрямую. Европарламенту и Европейскому совету нужна возможность вносить законопроекты (сейчас такими полномочиями обладает только Еврокомиссия). Также имеет смысл распределять места в Европарламенте в более точном соответствии с численностью населения стран-членов. Кроме того, следует ввести пост еврокомиссара по сбережениям, который будет следить за выполнением странами-членами своих обязательств в финансовой и бюджетной сферах.
Бывший глава МИД Германии Йошка Фишер предложил использовать нынешнюю легитимность национальных государств для более эффективной единой европейской бюджетной политики. «Поскольку фискальный союз невозможен без единой бюджетной политики, – отметил он, – ни одно решение не может быть принято без национальных парламентов. Это означает, что есть необходимость в “Европейской палате”, состоящей из лидеров национальных парламентов. Подобная палата поначалу может функционировать как консультативный орган, а национальные парламенты сохранят свою компетенцию; позже, на базе межправительственного договора, она должна превратиться в реальный орган парламентского контроля и принятия решений, в который войдут делегированные члены национальных парламентов». (В том же духе высказывался немецкий философ Юрген Хабермас, предлагая объединить национальный и европейский суверенитет, так чтобы «некоторые члены Европарламента одновременно являлись депутатами своих национальных парламентов».)
Хотя Европейская федерация должна быть открыта для всех членов ЕС, движению в этом направлении не должна препятствовать неготовность отдельных государств, но и навязывание сверху тоже недопустимо. Демократическая общественность каждой из стран должна определиться, насколько глубоко ее желание войти в состав федерации или выйти из нее. Было бы заблуждением считать, что сильный политический союз можно построить на основе недоработанных договоров. В его основу должно быть положено всенародное волеизъявление. Подходящей площадкой для дискуссий, как предложил Шрёдер и многие другие, мог бы стать полномасштабный европейский форум. Бывший премьер-министр Бельгии Ги Верхофстадт, немецкий политик Даниэль Кон-Бендит (оба члены Европарламента) и другие предложили превратить выборы в Европарламент-2014 в избрание учредительного собрания, которое обсудит проект новой Конституции Европы с учетом всех этих идей.
В чем специфика функционирования политического союза в Европе? Предполагается, что Европарламент проголосует за избрание главы Еврокомиссии, который затем сформирует кабинет министров из представителей крупнейших партий в Европарламенте – включая министра финансов, наделенного правом взимать налоги и составлять бюджет Европы. Главной заботой министра финансов явилась бы макроэкономическая координация, а не микроэкономический менеджмент. Другие позиции в кабинете будут распределяться в соответствии с распределением общественных услуг на наднациональном уровне (оборона, внешняя политика, энергетика, инфраструктура и т.д.), оставляя в компетенции отдельных национальных правительств федерации как можно большее число прочих вопросов. Европейский суд мог бы выступать в качестве арбитра в случае возникновения претензий на суверенитет между Еврокомиссией и странами-членами.
Поскольку избрание главы исполнительной власти союза усилит позиции Европарламента, имело бы смысл проводить парламентские выборы по общеевропейским, а не национальным партийным спискам. Многое предстоит определять на выборах, поэтому острота дискуссий и активность избирателей возрастет, что, в свою очередь, повысит легитимность результатов голосования и институтов в целом. Партии, получившие менее 10 или 15% голосов на общеевропейских выборах, будут участвовать в дебатах, но не смогут голосовать. Такой порядок работы способствует компромиссной, центристской политике и позволит избегать тупиковых ситуаций из-за права вето мелких партий в коалиции.
Существующий в нынешнем виде Европейский совет, соответственно, преобразуется в верхнюю палату законодательного органа власти федерации. Членство будет определяться национальными государствами со сдвигом по времени, при этом срок полномочий следует установить дольше минимального избирательного цикла депутатов нижней палаты парламента. Так возможно обеспечить управление на долгосрочный период. В отличие от нижней палаты, которая сосредоточится преимущественно на краткосрочных интересах стран-членов, верхняя палата станет совещательным органом и займется более общими и долгосрочными вопросами. Представительство – на пропорциональной системе в соответствии с численностью населения стран-членов.
Чтобы сохранились такие качества нынешней Еврокомиссии, как внепартийность и приверженность принципам меритократии, каждый министр кабинета в комиссии должен иметь в качестве напарника постоянного секретаря из Европейской гражданской службы в соответствующей сфере компетенции. Как и в идеальной «Вестминстерской системе» формирование бюджета останется в руках Еврокомиссии, а не Европарламента. Комиссия будет выносить бюджет на голосование в парламент; «конструктивный вотум недоверия» позволяет парламенту отвергнуть направления политики, выбранные комиссией. В этом случае формируется новое правительство. (Конструктивный вотум недоверия – это механизм достижения консенсуса, состоящий в том, что вотум недоверия может быть вынесен, только если уже обеспечена поддержка новой, альтернативной правящей коалиции.) Налоги и законы должны быть одобрены большинством обеих палат.
Когда, если не теперь?
На пути к подобному политическому союзу, безусловно, возникнет огромное число спорных моментов. Новые институты и их нормы в идеале должны быть выстроены снизу доверху на учредительной ассамблее, а не посредством изменения договоров. Но как запустить реальный процесс союзного строительства? Крупным партиям, которые получат большинство мест в Европарламенте, придется искать компромисс и вырабатывать общую повестку дня, чтобы обеспечить управление – но что если они не справятся? И самое главное, можно ли действительно построить политический союз, если этому не будет предшествовать строительство нации в масштабах всего континента, нацеленное на создание смотрящей в будущее общей идентичности? Однако сейчас самое важное – признать, что существующая система не работает и более тесная, а не свободная интеграция является наиболее разумным и привлекательным решением.
В 1789 г. Александр Гамильтон, занимавший пост министра финансов США, предложил сильную федеральную систему управления, которая возьмет на себя долги штатов, возникшие в период Американской революции, гарантировав стабильную прибыль в будущем, а в дальнейшем будет проводить единую фискальную политику, в значительной степени сохранив местный суверенитет по нефедеральным вопросам. Это был первый шаг в становлении США как континентальной, а в конечном итоге глобальной державы. Поэтому решение долговой проблемы в ЕС тоже может стать основой зарождения политического союза, который позволит Европе стать одним из мощных столпов геополитического порядка XXI века. Единственный ответ на нынешние европейские вызовы, который могут дать лидеры и общественность Евросоюзе – взять в конце концов обязательства и начать преобразования, преодолев нерешительность.
