С 1 января 2012 г. в Евросоюзе вступила в силу директива о включении гражданской авиации в систему ограничения выбросов газов, провоцирующих парниковый эффект. Новые требования, как и все нынешние действия ЕС в экологической сфере, исходят из двух частично противоречащих друг другу положений. Первое имеет нормативно-политический характер: тезис о важности охраны окружающей среды позволяет претендовать на статус лидера, продвигающего передовые нормы и, следовательно, имеющего право определять, что правильно, а что нет. Второе – экономическое, акцентирует проблему глобальной конкурентоспособности компаний Европейского союза, а также рентабельность охраны окружающей среды. Такая комбинация отражает плюрализм приоритетов внутри блока.
Изюминка инновации, между тем, в ее действии за пределами блока, т.е. в регулятивной экспансии ЕС, которая не может не вызывать оппозиции партнеров. Ошибка, однако, в том, что, пытаясь защитить свои предприятия от регулирования Брюсселя, они концентрируются на экономической составляющей, не вскрывают противоречий в мотивации Евросоюза, неубедительно выстраивают аргументы нормативно-политического характера, а также исходят из негативной повестки (блокируют действия ЕС), вместо того чтобы предложить конструктивную альтернативу. Именно поэтому их усилия пока ни к чему не привели.
Анатомия регулятивной экспансии
Стремление Брюсселя к распространению своего законодательства на третьи страны – явление не новое. Оно появилось еще в 1980-е гг., когда Европейское экономическое сообщество (ЕЭС, предшественник ЕС) интенсифицировало строительство внутреннего рынка. Усложнение и гармонизация правил внутри блока повышали желание предложить аналогичные условия партнерам, заинтересованным в выходе на его рынок. Причем целью было главным образом сохранение конкурентоспособности предприятий Евросоюза, предотвращение регулятивного демпинга. Подобные действия стимулировала либерализация мировой торговли, переход от управления импортными потоками на границах (пошлины, количественные ограничения) к их регулированию внутри страны/ЕС (например, жесткими экологическими нормами или санитарным законодательством). Таким образом, на первых порах мотивация была по большей части экономической.
Постепенно Евросоюз сформировал целостную концепцию экспорта своих норм – в разных случаях их принятие может быть обязательным и добровольным, всеохватывающим и затрагивающим только отдельные сферы. При этом блок предпочитает максималистские схемы, наиболее полное внедрение своих правил в других государствах. Диалог с развитыми странами допускает как совместную выработку новых норм, так и одностороннюю трансляцию Брюсселем уже готовых правил. Менее успешные государства, как правило, сталкиваются с примитивным экспортом норм единой Европы. Правда, в качестве стимула нередко используются программы технического содействия: денежные средства выделяются на условии того, что реципиенты следуют в фарватере нормативного развития Союза.
Со временем, однако, логика регулятивной экспансии менялась, превращаясь из преимущественно экономической во все более политическую. Нормы транслировались на третьи страны не только для того, чтобы избежать регулятивного демпинга (ситуации, когда, например, компании ЕС должны были учитывать жесткое экологическое законодательство, а другие – нет). Экспорт правил был обусловлен растущей убежденностью в том, что они единственно верные и все остальные должны попросту принять решения, подготовленные Брюсселем. Ян Маннерс окрестил такой подход «нормативной силой» Евросоюза, т.е. воздействие не материальными факторами (военным потенциалом, экономическим давлением), а ценностными, выработанными в процессе сложной работы над собой. При этом все чаще игнорировалось, что те или иные проблемы могли вообще отсутствовать у партнеров или требовать иного решения.
Убедительности нормативно-ценностной аргументации способствовали как минимум три фактора. Первый – успешный исторический опыт европейской интеграции, основанной на преодолении вековой вражды Франции и Германии, а затем и на согласованной реализации на своей территории других передовых норм (экологического, научного, социального характера).
Второй – специфика политической природы ЕЭС (и затем ЕС). В попытке определить суть этих акторов, идеологию их действий на мировой арене за основу были взяты базовые нормы демократии, прав человека, верховенства закона, охраны окружающей среды и социальной справедливости. Их проецирование вовне стало экзистенциальным вопросом. Более того, не имея возможности действовать традиционными инструментами силы, ЕЭС и Евросоюз искали именно в этой сфере альтернативные способы воздействия.
Наконец, третий немаловажный для регулятивной экспансии ЕЭС и ЕС фактор заключается в том, что до начала нынешнего тысячелетия страны сообщества были относительно гомогенны и солидарны в нормативных приоритетах. Они следовали им на своей территории, что обеспечивало согласованность экономической и нормативно-ценностной мотивации регулятивной экспансии. Например, государства Европейского союза, имея одинаково высокий уровень развития, могли ограничить экономический рост в пользу консервации среды обитания, а также для того, чтобы впоследствии извлекать выгоды именно из развития экологичных, энергоэффективных, низкоэмиссионных технологий (некоторое исключение представляли, правда, Греция и юг Италии).
Последний фактор, однако, был поставлен под вопрос расширениями 2004 и 2007 годов. К единой Европе присоединились страны, для которых ценности охраны окружающей среды не имели приоритета, были вторичны по отношению к поощрению экономического роста. В результате экологические нормы Евросоюза становились противоречивее, поскольку согласовывались в ходе сложных переговоров «зеленых» стран и их более умеренных коллег. Распространялись же нормы вовне все больше не из ценностных побуждений, а для сохранения конкурентоспособности компаний стран, отсталых с экологической точки зрения. По сути, Европейский союз стал экстернализировать свои внутренние противоречия, а разрыв между экономической и ценностной частями регулятивной экспансии расширялся. Учитывая уровень развития большинства нынешних претендентов «на руку и сердце» Евросоюза, можно прогнозировать усугубление этой тенденции.
При этом нынешняя стратегия развития ЕС опирается именно на энергоэффективные и экологичные технологии. Жесткое ограничение эмиссий парниковых газов должно способствовать инновационному росту экономики внутреннего рынка, причем средства ожидаются как от загрязнителей внутри Европейского союза, так и от тех, кто находится за его пределами. Здесь еще одно новшество современной регулятивной экспансии. Евросоюз продвигает свое законодательство еще и для того, чтобы зарабатывать на этом за своими пределами, создавать принципиально новую экономику на своей территории, в том числе и за чужой счет.
Инструментом шантажа в отношении компаний третьих стран становится доступ на привлекательный и емкий европейский рынок. А выстраиваемая зависимость имеет долгосрочный характер. Вначале компаниям третьих стран предлагается заплатить за разработку инновационных технологий в Евросоюзе, а затем им будет предложено купить соответствующую продукцию, которая позволит и дальше работать на внутреннем рынке.
Можно, конечно, говорить о возврате к исторической форме регулятивной экспансии, которая обосновывалась аргументами сугубо экономического характера. Однако сам ЕС от нормативно-ценностной основы процесса отказываться не хочет. Во-первых, она прикрывает разнобой в экономических предпочтениях членов сообщества и дает ему возможность продолжать позиционировать себя как глобального экологического лидера. Во-вторых, отказ от нее подорвет авторитет Европейского союза в смежных сферах, его способность определять «нормальное» и, следовательно, давать характеристику другим игрокам на мировой арене, например, в части прав человека или демократии. В-третьих, именно нормативно-ценностная база экологического лидерства Евросоюза дает ему основание вмешиваться и в удаленные от него регионы (как, например, Арктика), где непосредственного права голоса у него нет.
Ограничения авиационных эмиссий как пример экспансии
Напомним, директива № 2008/101/EC от 19 ноября 2008 г., вступившая в силу в начале прошлого года, предполагала, что все авиакомпании, осуществляющие регулярные рейсы внутри Евросоюза, а также между ним и третьими странами, должны ограничить выбросы двуокиси углерода в 2012 г. до 97% среднего уровня их эмиссий в 2004–2006 гг. (а с 2013 г. – 95%). При этом 85% прав на эмиссии СО2 будут выделены бесплатно, а еще 15% – распределены через аукцион (они и формируют реальные затраты авиакомпаний).
Как здесь проявляется регулятивная экспансия?
Во-первых, под действие законодательного акта попали предприятия 92 стран. Причем государства ЕС и еще три его сателлита (Норвегия, Исландия и Швейцария) участвовали в проработке новых правил, а 62 страны (в т.ч. Россия, США, Индия, Китай) были поставлены перед свершившимся фактом. Компании всех внешних держав должны отчитываться перед органами власти того государства Евросоюза, куда они преимущественно летают, а не того, где они зарегистрированы. Иными словами, возникает ситуация, когда юридические лица одного государства могут быть вынуждены следовать разным административным процедурам.
Во-вторых, экологический ущерб, за который авиакомпании должны отчитаться, рассчитывается исходя из дальности всего полета (т.е. расстояния между пунктами вылета и назначения плюс 95 км). Иными словами, оплачивать в ЕС надо ущерб, который нанесен не только в его воздушном пространстве, но и за его пределами, на территории третьих государств или в воздушном пространстве Мирового океана, являющегося, по международным нормам, общим достоянием, территорией, открытой для транзита.
И первый, и второй фактор – вызов суверенитету 62 государств, базовой норме современного международного права. Евросоюз здесь вообще «креативно» относится к международному праву. С одной стороны, он действует вопреки не только сложившимся нормам, но и требованиям Международной организации гражданской авиации (ИКАО), позиция которой заключается в разработке глобальной и приемлемой для всех системы сокращения эмиссий СО2 в авиации. Более того, Суд Европейского союза отверг обвинение в нарушении Чикагской конвенции по гражданской авиации, заявив, что хотя страны-члены и являются участниками данного соглашения, сам блок им не связан. С другой стороны, Брюссель не забывает подкрепить аргументацию международными документами. Например, он напоминает, что дискуссии о сокращении эмиссий в авиации идут в ИКАО с 2001 г., а включение всех авиапредприятий в новую систему отвечает принципу недискриминации (установленному Чикагской конвенцией).
Теоретически права на эмиссию СО2 можно приобрести и за пределами блока. Это и реверанс в сторону партнеров, и индикатор того, что Брюссель поддерживает глобальный режим. Однако единственная жизнеспособная система пока создана только в Евросоюзе. Таким образом, у компаний нет реальной альтернативы: возможность компенсировать нанесенный ими ущерб окружающей среде существует лишь в единой Европе.
В-третьих, примечательно, как ЕС планирует расходовать полученные средства. Часть из них предполагается направить на финансирование мероприятий по снижению эмиссий парниковых газов в развивающихся странах. Это дает Брюсселю основание заявлять, что новый сбор – не налог, поскольку основной целью является не повышение доходов государств или блока, а снижение экологической нагрузки. Цель благородная, но от ее воплощения будет выигрывать главным образом репутация Европы как глобального лидера в охране окружающей среды. Более того, этими средствами он будет закрывать собственные обязательства перед развивающимися странами.
При этом неясно, как будут расходоваться оставшиеся средства. Предполагается, что страны Евросоюза пустят их на сокращение выбросов СО2, повышение энергоэффективности и другие экологические мероприятия. Но пока отсутствует точный порядок, что дает возможность примирить разнообразные национальные приоритеты («зеленые» страны смогут на эти средства расширять производство экологичных товаров и услуг, а отсталые – оказать помощь предприятиям, испытывающим сложность в связи с новым режимом). Партнеры же Европейского союза в любом случае будут платить за то, чтобы поддерживать представление о ЕС как об образце.
Наконец, неочевидно, что режим Евросоюза по сокращению эмиссий в авиации – наилучший из возможных способов действия. Достаточно вспомнить дискуссии, которые сопутствовали принятию директивы. Европейский парламент отстаивал тогда более жесткую позицию (требовал снизить допустимые объемы эмиссий до 75% от уровня 2004–2006 гг., заставить компании покупать 25% прав на выбросы на аукционе с последующим увеличением этой цифры до 100%; включить в режим частные самолеты; учесть негативное воздействие более вредного парникового газа, NOx). А компании Евросоюза предупреждали, что включение авиации в систему ограничения эмиссий парниковых газов возможно только в глобальных масштабах. Исследование Ernst and Young, проведенное в июне 2011 г., однозначно говорит, что нормы нанесут ущерб гражданской авиации: новые издержки авиакомпаний составят около 4 млрд евро, а подорожание билетов повлечет спад спроса на авиаперевозки.
Введение платы за эмиссии СО2 в авиации, однако, повысит стоимость выбросов парниковых газов в Евросоюзе в целом (за счет нового спроса на них). Это сделает более привлекательным низкокарбоновые товары и услуги и оправдает и экологическую, и экономическую стратегию Европейского союза. (Напомним, что отсутствие должного спроса и чрезмерное предложение на рынке прав на эмиссии привело к тому, что в 2012 г. стоимость эмиссий упала до рекордно низкой оценки, делающей экономически нецелесообразной их ограничение.)
Иными словами, принятое решение отнюдь не лучшее, а лишь то, которое приемлемо на данный конкретный момент времени для Евросоюза. Это хрупкий компромисс, который нашли состоятельные и развитые страны (предпочитающие жесткое экологическое регулирование), и те, что отдают приоритет экономическому росту. При этом нынешняя кризисная ситуация в зоне единой валюты и критика, с которой Брюссель столкнулся в мире, стимулирует его не к умеренности, а к еще более агрессивному экспорту своих норм. Это своего рода компенсационная стратегия, призванная сбалансировать падение глобального авторитета.
Пределы регулятивной экспансии
Очевидно, регулятивная экспансия Евросоюза не может вызывать симпатий партнеров на международной арене. Однако все мероприятия, организованные для нейтрализации Брюсселя, направлены на то, чтобы разбить экономическую часть его аргументации, а не нормативно-ценностную.
Во-первых, это правовые действия. Американские и канадские компании сразу после вступления новой нормы в силу оспорили и применение правил к иностранным компаниям, и включение в режим всей дистанции перелета. Но Суд Европейского союза в декабре 2011 г. рекомендовал отказать им в удовлетворении требований. В своих разъяснениях он оговорился, что иностранные компании могут не летать в ЕС, если не хотят выполнять соответствующие требования. Этим правовые шаги на территории Евросоюза были исчерпаны. Тем не менее правовой механизм, очевидно, будет задействован в других форумах. В частности, ИКАО 4 октября 2011 г. рекомендовала Брюсселю исключить иностранные авиакомпании из системы сокращения эмиссий парниковых газов (за это проголосовали 26 из 36 членов, в т.ч. Россия, США, Китай, Индия). Не исключено и использование ВТО (его требований о свободе торговли), хотя это осложнено растущим вниманием организации к связи торговли и охраны окружающей среды.
Во-вторых, противники нового режима попытались подойти к правовым новеллам ЕС как к торговым мерам и ответить асимметрично. В этом особенно преуспел Китай. Вначале отдельные авиакомпании Поднебесной заявили о готовности бойкотировать продукцию Airbus, а к осени не покупать продукцию европейского авиаконцерна рекомендовал и официальный Пекин. (Примечательно, что в результате Германия и Франция обратились к Еврокомиссии с просьбой действовать более осторожно по отношению к третьим странам.) В 2012 г. намерение ввести дополнительные сборы с европейских компаний изъявил Дели. Средства должны, по задумке индийского правительства, компенсировать убытки, которые авиабизнес понесет в связи с новациями в европейском регулировании. К этой же группе шагов относится и встреча 21–22 февраля 2012 г. в Москве, где обсуждалась возможность коллективного ограничения рейсов европейских авиакомпаний на свою территорию, мотивируя его теми же соображениями охраны окружающей среды.
В-третьих, партнеры испытали и простое саботирование новых норм. Американские конгрессмены в октябре 2011 г. внесли законопроект, запрещающий компаниям США принимать участие в торговле эмиссиями Евросоюза. Аналогичным образом 6 февраля 2012 г. Госсовет Китая узаконил запрет авиапредприятиям участвовать в европейском механизме ограничения эмиссий парниковых газов в авиации.
Однако нам представляется более интересным и убедительным противодействовать нормативно-ценностным доводам, а не ограничиваться только экономикой. Это важно по крайней мере для обеспечения равенства в соответствующих дискуссиях. Дебаты в экономической плоскости фиксируют его. В то же время неопровержимость нормативно-ценностной аргументации (прикрывающей ныне противоречия стран-членов и коммерческие интересы компаний Союза) базируются на фундаментальном неравенстве, на том, что Брюссель продвигает нормы как лидер, навязывает свои решения, ранжирует партнеров в соответствии с тем, насколько хорошо они их выполняют. Не оспаривая этой аргументации, партнеры ЕС де-факто соглашаются с ролью ведомого, ставящего под вопрос не стратегию, а только тактику. Неоспоримость нормативно-ценностного лидерства дает Брюсселю основания вмешиваться в вопросы, которые с формально-юридической и экономической точки зрения находятся вне его сферы ведения (как уже упомянутая Арктика).
Как минимум две возможности позволяют ограничить нормативно-ценностную аргументацию европейцев. Во-первых, интересным представляется сделать явными нынешние противоречия и несоответствия между экономической и нормативно-ценностной мотивацией, которые мы описали выше. Демонстрация того, что в самом ЕС нет единства, взрывает нормативную составляющую, оставляя только экономическую аргументацию в глобальном экологическом лидерстве Евросоюза. Кроме того, необходимо вскрыть и противоречивое отношение к международному праву, манипулирование им, использование Брюсселем только тех норм, которые ему выгодны.
Во-вторых, важно сформулировать альтернативные нормативные обоснования своей позиции. В этом отношении выделяется, пожалуй, только Китай, который в мае 2011 г. предложил создать особые условия для авиации развивающихся стран. Таким образом, Пекин заговорил об альтернативной справедливости, о том, что состоятельные страны должны взять на себя большую нагрузку. (Напомним, что эта же дискуссия мешает выработке документа – приемника Киотского протокола.)
Еще одним вариантом может стать тезис о необходимости создавать новые директивы сообща, в рамках профильных международных организаций. Это соответствует базовым правовым нормам современности, а также идеям о многосторонности, как это понимает сам Брюссель. В этом отношении призыв, звучавший в 2012 г. (на авиационном салоне в Сингапуре, на встрече в Дели, а также на консультациях противников режима эмиссий в Москве), о необходимости задействовать ИКАО, логичен и правилен. Недавнее решение Европейского союза приостановить на год действие директивы № 2008/101/EC, для того чтобы в рамках ИКАО был разработан глобальный механизм, – это окно возможностей для данного варианта.
Наконец, в попытке оспорить действия Евросоюза важен не отказ от предложенных норм, а выработка конструктивной экономической альтернативы. В противном случае и правовые меры, и санкции, и открытое неповиновение будут только краткосрочным решением. В этой связи логичен вопрос комиссара ЕС по изменению климата Конни Хадегаард о том, что противники могут предложить взамен. Регулятивную экспансию надо останавливать не только ставя палки в колеса, но и действуя позитивно.
Для этого, однако, необходима долгосрочная стратегия политико-правовой гармонизации, в нашем случае России и третьих стран (прежде всего Евросоюза как нашего основного торгово-экономического партнера). Сам процесс сближения норм не остановить, он востребован из-за растущей плотности экономических контактов, а также взаимодействия на транснациональном уровне (между компаниями, неправительственными организациями, гражданами). Однако его можно и нужно направить в конструктивное русло, ответив на вопрос о том, каковы цели России в той или иной области, что выгодно бизнесу, гражданам, государству в целом. Исходя из постановки этих целей должны быть прописаны и механизмы их реализации. При этом очевидно, что вначале надо переварить все параметры вступления в ВТО, но это не должно мешать думать и на перспективу.
В случае авиационных эмиссий необходимо говорить о разработке собственных мер по сокращению выбросов СО2, исходя из приоритетов экономического развития, а также научного, технологического и промышленного потенциала. Этому благоприятствует емкость внутреннего рынка, а также развитие экологического протекционизма под влиянием Евросоюза. В США подобные дискуссии уже идут. Разрабатывает свою систему и Китай. «Зеленые» форумы по авиации, которые стали проводиться в нашей стране, – также шаг в правильном направлении.
Национальные меры, которые учитывают специфику России, позволят освободить российские компании от соответствующих сборов на территории Евросоюза. Более того, они же будут способствовать – при условии должного инвестиционного климата – и разработке собственных технологических решений, а значит, обновлению промышленной базы, инновационному развитию экономики, созданию новых рабочих мест и ограничению интеллектуальной зависимости от европейских разработок. Иными словами, необходимо переходить от финансирования решений на территории Евросоюза к инвестированию в собственный человеческий и промышленный капитал.
Наконец, необходимо проанализировать, как ЕС (и страны-члены) будет использовать получаемые доходы. Направление этих средств на снижение выбросов СО2, повышение энергоэффективности, сохранение биоразнообразия будет способствовать возобновлению экономического роста, созданию новых и высококвалифицированных рабочих мест в Евросоюзе. Однако если средства идут на разработку новых технологий, следует поставить вопрос об общем владении соответствующими разработками. Если же средства потратят на развивающиеся страны в контексте глобального предотвращения изменения климата, лавры не должны достаться только ЕС. В ситуации, когда часть финансирования ложится на иностранные компании, нормативно-ценностное лидерство не может принадлежать только Брюсселю.
В завершение отметим, что описанные выше рекомендации применимы не только к сфере эмиссий, хотя здесь ситуация будет постепенно ухудшаться. (Например, ЕС ставит вопрос о создании аналогичной системы для морского судоходства.) В этом свете, например, необходимо оценивать дебаты по новой индустриализации, которые не сегодня – завтра начнутся в отношениях с Европейским союзом. Напомним, что в нашей стране они обрели вторую жизнь в контексте дискуссий о модернизации России и о направлениях ее реализации. ЕС также в октябре 2012 г. поставил вопрос об индустриализации (с акцентом на экологичные и прорывные технологии) и постарается в ближайшем будущем задать для нее специальные, юридически обязательные рамки, а не только идентифицировать приоритетные цели и сформулировать желание достичь 20% промышленного производства в своем ВВП к 2020 году.
Эта же логика может быть востребована и в энергетике для объяснения того, какие условия функционирования рынков хороши и приемлемы, а какие нет. И здесь вполне допустимо задействовать такие нормативные аспекты, как благополучие конечного потребителя, важность устойчивого газоснабжения для обеспечения экологических целей, неизменность договоров, которые подписаны ранее, или сомнительность сланцевого газа для окружающей среды. Это гармонично дополнит озабоченность коммерческими потерями российских игроков. Здесь же очевиден и альтернативный вариант, который могла бы выдвинуть Москва: играть в рамках либерализации по первому пакету, принятому в ЕС в 1998 г. и вполне приемлемому для того же «Газпрома», а не по излишне радикальному третьему пакету, одобренному в 2009 году. Это тем более безболезненно, что большая часть положений 1998 г. (прозрачность расходов, ослабление госрегулирования цен) уже в той или иной степени реализуется в нашей стране. А допустимость такого варианта вытекает хотя бы из того, что именно он прописан в Договоре к Энергетической хартии, за который ратует, по крайней мере официально, сам Брюссель.
В завершение отметим, что современная эпоха требует, чтобы решения принимались быстрее, иначе существовать придется в постоянном догоняющем режиме, реагируя на регулятивную экспансию, а не упреждая ее.
