Энергетика – это достаточно специфическая область межгосударственного сотрудничества, что особенно заметно в отношениях между Россией и Европейским союзом.
Во-первых, стабильное снабжение государства энергетическими ресурсами жизненно необходимо для его развития и процветания и тем самым является одним из компонентов обеспечения безопасности.
Во-вторых, энергетика имеет мощный интегративный потенциал. Именно она лежала в основе процесса образования Европейских сообществ, поскольку на момент заключения в 1951 году Соглашения об учреждении Европейского объединения угля и стали уголь составлял 80 % энергетического баланса европейских стран. Кроме того, добыча и транспортировка природных ресурсов требует значительных затрат и капиталоемкой инфраструктуры, что, в свою очередь, стимулирует заключение долгосрочных контрактов между потребителями и производителями. Наконец, отношения в области энергетики могут закладывать основу для долгосрочных контактов и в других областях экономики, а затем и в политике.
В-третьих, существует прямая взаимозависимость: Евросоюз нуждается в поставках углеводородов, а Москва – в выручке от продажи энергетических ресурсов (ЕС закупает более 50 % российского экспорта нефти и более 60 % российского экспорта природного газа). Это серьезно меняет традиционный расклад сил в их экономических отношениях. В обычной ситуации Европейский союз смотрит на экономические взаимосвязи свысока, пытаясь навязывать свои правила игры как через двухсторонние документы, так и в рамках многосторонних форумов. Хотя он и предпринял аналогичные попытки в энергетике, его подход оставался достаточно сдержанным. Реакция же Москвы была весьма жесткой. На протяжении последних шести лет даже обсуждается возможность заключения отдельного энергетического договора.
Весь этот комплекс факторов обуславливает пристальное внимание к российско-европейским энергетическим связям, особенно сегодня, когда они переживают далеко не лучшие времена.
БОИ НА ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ ФРОНТЕ
Одним из наиболее очевидных свидетельств ухудшения отношений Россия – ЕС в энергетической области является обострение в апреле нынешнего года противоречий между «Газпромом» / Россией, с одной стороны, и Великобританией / Европейским союзом – с другой.
В начале 2006-го «Газпром» заявил о заинтересованности в приобретении британской газовой компании Centrica, а также электроэнергетической Scottish Power. Акции Centrica резко подскочили в цене, но потенциальные покупки «Газпрома» обеспокоили Лондон. После нескольких раундов консультаций было решено при необходимости принять акт вторичного законодательства, чтобы, руководствуясь интересами безопасности энергетического снабжения, не допустить приобретение российской компанией британских предприятий. (В 2003 году в Соединенном Королевстве приняли закон, по которому правительство не может блокировать по политическим мотивам слияние компаний и их приобретение на британском рынке.)
Предание огласке этих мер газетой Financial Times вызвало прогнозируемо резкую реакцию со стороны «Газпрома». Председатель правления ОАО «Газпром» Алексей Миллер на встрече с послами стран – членов Европейского союза в Москве заявил, что его компания не хотела бы наталкиваться на искусственные, обоснованные политическими соображениями препятствия на европейском рынке. В противном случае рост поставок в Европу не будет значительным, а сам «Газпром» в своей деятельности постепенно начнет все больше ориентироваться на Китай и США.
Вскоре последовал ответный удар. Европейская комиссия подчеркнула, что Евросоюз не потерпит угроз и ожидает исполнения контрактных обязательств в полном объеме. Одновременно было отмечено, что «Газпром» волен диверсифицировать свои поставки в коммерческих целях, но его поведение лишний раз подтвердило опасения Европы в отношении стабильности поставок из России, а следовательно, и необходимость диверсификации путей транспортировки природного газа и его поставщиков. Высокий представитель ЕС по общей внешней политике и политике безопасности Хавьер Солана совместно со служащими Европейской комиссии подготовил документ «Внешняя политика на службе энергетических интересов Европы». Британский премьер Тони Блэр, однако, заявил, что никто не будет строить препоны российской компании на британском рынке, и конфликт был погашен.
Идея движения «Газпрома» в распределительный сектор (планировавшиеся к приобретению активы в Великобритании относятся именно к этой группе) возникла в связи с либерализацией рынков природного газа и электроэнергии. Реформирование энергетики Европейского союза привело, в частности, к отмене так называемой оговорки о месте назначения природного газа в долгосрочных контрактах «Газпрома» с европейскими газовыми компаниями, которая предписывала его партнерам продавать полученный природный газ только на определенной территории.
Неодинаковые для различных европейских потребителей цены на газ (в зависимости от дальности транспортировки) могли привести к тому, что внутри Евросоюза продукция «Газпрома» начнет конкурировать сама с собой. В этой ситуации единственно возможный рациональный путь состоял в движении в распределительный сектор самой компании. Он же обеспечивал доступ к продаже – на наиболее прибыльный сегмент газового рынка. Именно к такому компромиссу пришли «Газпром» и его партнеры при отмене оговорки о месте назначения поставок газа.
Появление «Газпрома» в секторе распределения может также интерпретироваться как отход России от чисто сырьевой специализации, начало экспорта переработанных энергетических товаров, а также выход на рынок сопутствующих услуг. Однако это движение натолкнулось на сопротивление и Великобритании, и Европейской комиссии, поскольку было интерпретировано как отход от принципа честной конкуренции: дескать, при отсутствии либерализации самого российского рынка российская компания собиралась воспользоваться преимуществами реформированного рынка ЕС. В этой связи не случайно прозвучало заявление Еврокомиссии о намерении возбудить дела по вопросу о нарушении «Газпромом» конкурентного законодательства.
Отказ России открыть собственный рынок будет воспринят Европейской комиссией как шаг, направленный на закрепление ее положения исключительно в качестве сырьевого придатка Европейского союза, не имеющего доступа ни в сегмент распределения, ни на рынок продуктов переработанного природного газа или электроэнергии. Одновременно можно говорить и о том, что некоторые преимущества доступа на внутренний рынок Евросоюза Еврокомиссия пытается продать дважды: первый раз как плату за изменение долгосрочных контрактов, а второй – в виде стимула для либерализации российского рынка природного газа.
Другое недавнее проявление конфронтации России и ЕС в области энергетики – решение по разработке Штокмановского газоконденсатного месторождения. Дискуссии вокруг этого шельфового месторождения в Баренцевом море, запасы которого оцениваются в 3,7 трлн куб. м, ведутся уже на протяжении более десяти лет. Последняя стадия дебатов началась в сентябре 2005-го, когда был объявлен «короткий список» номинантов на участие в консорциуме по разработке месторождения. В список вошли норвежские Statoil и Norsk Hydro, американские ChevronTexaco и ConocoPhillips и, наконец, французская Total. Предполагалось, что в скором времени из них будут выбраны два-три претендента на партнерство с «Газпромом».
Долгое время считалось, что для освоения Штокмана «Газпрому» необходимы зарубежные партнеры. Месторождение, во-первых, сложно для разработки, и, следовательно, понадобится доступ к передовым технологиям. Во-вторых, предполагается транспортировка посредством сжижения, преимущественно в США, а значит, нужны технологии сжижения и доступ на американский рынок. Наконец, в третьих, потребуются крупные финансовые вложения.
Тем не менее российский газовый монополист тянул с решением вопроса о тех, кто войдет в создаваемый консорциум. Одновременно искусственно подогревалась конкуренция между потенциальными партнерами, каждый из которых имел свои козыри. Норвежцы были готовы поделиться богатым опытом работы в арктических морях, предлагали технологии добычи и транспортировки, обмен активами. Французы – обмен активами и технологии сжижения, а американцы – главным образом доступ на рынок потребителей.
Вскоре, однако, расклад сил изменился коренным образом. На франко-германо-российском саммите во французском Компьене (конец сентября 2006 года) Владимир Путин заявил о возможности поставлять часть добываемого на Штокмане природного газа на европейский рынок. Наблюдатели связали это с тяжелыми переговорами с Вашингтоном по вопросу присоединения России к Всемирной торговой организации. В результате эксперты высказали предположение, что предпочтение в консорциуме будет отдано европейским компаниям.
Затем, в ходе визита в Германию, президент России заявил о том, что по Северо-Европейскому газопроводу, который пройдет по дну Балтийского моря и соединит напрямую Россию и Германию, будет транспортироваться не только газ Южно-Русского месторождения, но и – впоследствии – до половины объема газа со Штокмановского месторождения. Фактически это означало отказ «Газпрома» от масштабного выхода на крайне перспективный рынок СПГ. Слова российского президента успокоили европейцев, которым в последнее время все чаще приходилось слышать, будто у «Газпрома» может попросту не хватить ресурсов для выполнения своих обязательств перед европейскими поставщиками.
Наконец, 9 октября руководство «Газпрома» заявило о том, что российский газовый гигант вообще не нуждается в сотрудничестве для разработки Штокмана. Мол, компания не смогла найти партнера, который предложил бы приемлемые условия, то есть предоставил бы концерну соответствующие по объему и качеству активы в обмен на долю в месторождении.
Европейский союз квалифицировал это решение как очередную попытку России ограничить либерализацию своего энергетического рынка. В частности, представители норвежского стортинга выразили сожаление и отметили, что сотрудничество было бы выгодно всем. Американские политики высказались жестче, заявив, что отказ России вполне согласуется с политикой самоизоляции России и ее энергетического сектора. А Международное энергетическое агентство назвало такое поведение неоспоримым признаком национализма. На неформальной встрече Путина с главами государств и правительств Евросоюза в октябре 2006-го значительное время было уделено обсуждению этого вопроса и разъяснениям российской стороны.
Наконец, третье событие, иллюстрирующее состояние «энергетических» взаимоотношений России и Евросоюза, – это их переговоры по Договору к Энергетической хартии (ДЭХ), подписанному Россией и рядом других государств еще в 1994 году и вступившему в силу (правда, без российского участия) в 1997-м.
Договор затрагивает четыре блока вопросов.
Первый связан с торговлей энергетическими ресурсами на основе принципов ВТО.
Второй – защита капиталовложений на послеинвестиционной стадии от различных неэкономических рисков и гарантия репатриации прибыли.
Третий – транзит. Здесь ДЭХ и протокол к нему предусматривают свободу транзита по территории всех участвующих государств, а также привлечение мирового посредника для временного разрешения спора. Дискутируемыми остаются вопросы, касающиеся необходимости проведения аукционов на свободные мощности, обеспеченности долгосрочных контрактов долгосрочным соглашением об использовании мощностей, а также оговорки о региональной интеграции. Отметим также, что «Газпром» опасается потери значительной части своих доходов и контроля над Единой системой газоснабжения.
Четвертый блок вопросов имеет отношение к энергоэффективности.
Достаточно долго ДЭХ признавался мертвым механизмом, но в 2006 году Еврокомиссия и государства – члены ЕС принялись его активно поддерживать. Более того, ратификация документа Россией стала навязчивой идеей брюссельской бюрократии. Такому повороту событий во многом способствовал украино-российский кризис начала 2006-го. Кроме того, в преддверии саммита «Большой восьмерки», на котором Россия предложила свое видение энергетической безопасности, говорилось о том, что все основные принципы уже зафиксированы в ДЭХе и, следовательно, требуется только ратификация хартии.
В письме, посланном от имени руководства Европейского союза до саммита в Сочи в мае 2006 года, комиссар ЕС по энергетике Андрис Пиебалгс и министр экономики Австрии (эта страна председательствовала в Евросоюзе в первой половине 2006-го) Мартин Бартенштайн подчеркнули, что Евросоюз готов сохранить долгосрочные контракты при условии ратификации Россией Договора к Энергетической хартии. Это стало еще одним примером того, как Европейский союз, уже пообещавший сохранить долгосрочные контракты и при разработке директив по либерализации рынка природного газа в 1998 и 2003 годах, и при изменении условий долгосрочных контрактов, попытался вновь «продать» Москве это выгодное для нее условие поставок природного газа.
После майского саммита Владимир Путин четко заявил, что Россия хотела бы знать, что она получит взамен ратификации: каковы будут ее выгоды помимо возможного притока инвестиций? Это стало прозрачным намеком на необходимость допустить российские компании на рынок потребителей Евросоюза и, следовательно, переработать положения ДЭХа.
Отметим, что, как считает сам ЕС, его территория не в полной мере подпадает под действие этого договора, поскольку Брюссель упорно следует оговорке о региональной интеграции, которая отдает приоритет внутреннему законодательству Европейского союза над ДЭХом.
Неформальная встреча руководителя России и глав государств и правительств участников Евросоюза в Лахти (Финляндия) 20 октября 2006-го обозначила новую тенденцию в деле поддержки Европейским союзом Договора к Энергетической хартии. Было внесено предложение интегрировать соответствующие положения ДЭХа и его протокола непосредственно в новую правовую базу их отношений – в Соглашение о стратегическом партнерстве, переговоры по которому будут начаты в следующем году. Иными словами, речь идет о том, чтобы поставить одобрение новой правовой базы взаимоотношений Россия – Евросоюз в зависимость от принятия Москвой соответствующих требований в области энергетики. Это войдет в противоречие с установкой на то, что Соглашение о стратегическом партнерстве должно содержать только базовые принципы и цели сотрудничества, а все секторальные договоренности следует вынести за рамки договора. Кроме того, коренным образом изменится арена переговоров по соответствующим положениям.
КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ ПРОПАСТЬ
В чем же причина расширяющейся конфронтации в энергетическом диалоге России и Европейского союза? Данная тенденция обусловлена в первую очередь растущим разрывом в концептуальных подходах сторон к сотрудничеству в области энергетики. Причем эти различия серьезно сказываются не только на собственно энергетической области, но и на центральной проблеме нынешних взаимоотношений России и ЕС – определении правовой базы сотрудничества Москвы и Брюсселя после 2007 года.
Подход Евросоюза к энергетическому сотрудничеству оформился уже в начале 1990-х на момент подписания Энергетической хартии и договора к ней. На тот момент энергетическое законодательство внутри Европейского союза только формировалось, поэтому Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и Евросоюзом просто содержало отсылку на Договор к Энергетической хартии как на основу отношений в энергетике. Так, согласно §1 ст. 65 СПС, «сотрудничество осуществляется на основе принципов рыночной экономики и европейской Энергетической хартии на основании постепенной интеграции энергетических рынков в Европе», а ст. 105 СПС, подтверждая это, вновь прямо отсылала к положениям хартии.
Сама Энергетическая хартия и Договор к ней создавались при непосредственном участии Европейской комиссии. Это было обусловлено как наличием компетенций у Европейского сообщества в вопросах торговли и транзита, так и, следовательно, необходимостью вовлечения Еврокомиссии в переговорный процесс. Кроме того, последняя должна была обеспечить, чтобы взаимоотношения в области торговли, инвестиций и транзита не противоречили начинавшейся тогда либерализации энергетических рынков стран – членов ЕС. Наконец, на основе этих документов предполагалось сформировать четвертое сообщество в Европе, которое бы выходило за пределы трех созданных в 1950-е годы и постепенно интегрировало Россию и постсоветские страны в единое европейское пространство.
Шаг за шагом стало оформляться законодательство Европейского союза в области энергетики. С одной стороны, оно основывалось на общих принципах внутреннего рынка (свободное передвижение товаров и услуг, капитала и людей, а также поощрение конкуренции между всеми участниками рынка Европейского сообщества). При этом важную роль играли общие требования в области охраны окружающей среды. Их выполнение сопряжено с достаточно серьезными затратами (сегодня они составляют иногда до трети конечной стоимости электроэнергии), а значит, компания, которая их нарушает, получает большое конкурентное преимущество.
С другой стороны, перемены в секторе природного газа и электроэнергетики, которые были поставлены Европейской комиссией в центр преобразовательных процессов в энергетике Евросоюза, соответствовали изменениям отношений в любом другом сетевом бизнесе (телекоммуникационном, транспортном и т. п.). Речь идет о масштабной либерализации, т. е. отделении друг от друга производителя услуги или товара, компании, управляющей транспортными мощностями, и конечного поставщика товаров и услуг.
Поскольку развитие рынка ЕС стало выходить за пределы того, что было сформулировано в Договоре к Энергетической хартии, а Россия не торопилась его ратифицировать, Европейский союз стал постепенно прописывать новые условия сотрудничества в области энергетики. Речь уже шла о том, чтобы Москва постепенно сближала свое законодательство в энергетической области с европейским. А для дополнительного стимула в переговорный процесс по транзитному протоколу к Договору к Энергетической хартии был введен тезис о региональной интеграции, который выводил Евросоюз из-под действия некоторых норм протокола.
Таким образом, основная тяжесть по выстраиванию единого регулятивного механизма была перенесена в область двухсторонних отношений. Основным механизмом Еврокомиссии стало поощрение сближения законодательства как базы для действий частных акторов (энергетических компаний), которые тем самым могли работать и обеспечивать ЕС необходимым объемом энергетических ресурсов.
За несколько лет произошла фундаментальная трансформация: идеалистическое видение Договора к Энергетической хартии сменилось реалистическим восприятием хартии, ДЭХ и надстроенного над ними энергетического диалога в качестве средства обеспечения энергетической безопасности. Одновременно сохранялась идеалистическая вера в то, что либерализация на основе разработанных в Европейском союзе принципов по определению хороша для всех государств, включая Россию.
В течение 1990-х годов и в начале текущего столетия Европейская комиссия на всех межправительственных конференциях Евросоюза систематически просила предоставить Сообществу полномочия в области внешней энергетической политики и всегда получала отказ. Поэтому единственное, что ей оставалось, – продвижение своего законодательства в области энергетики и опора на европейские энергетические компании. А запрет на доступ к прибыльному внутреннему рынку ЕС при отсутствии либерализации выступал, с одной стороны, как важный экономический регулятор, защищавший европейских производителей от нечестной конкуренции, а с другой – как инструмент укрепления позиций на мировой энергетической арене.
В этом свете события вокруг попытки «Газпрома» приобрести активы в Великобритании и особенно риторика Еврокомиссии приобретают абсолютно другое значение. Понятно и недовольство Европейской комиссии в связи с решением по Штокмановскому месторождению: оно исключает тех европейских игроков, которые по замыслу европейских институтов реализуют сформулированную концепцию энергетической безопасности.
Надо отметить, что в стремлении «навязать» свое законодательство Европейский союз не ограничивается Россией. Такую же стратегию он проводит не только в отношении государств – кандидатов на вступление в ЕС (для них она естественна), но и применительно к партнерам по политике соседства как к потенциальным реципиентам законодательства Евросоюза в области энергетики.
Подход России к энергетическому сотрудничеству формировался на протяжении более длительного периода. Поначалу осмысленная долгосрочная политика отсутствовала, скорее, преобладала совокупность краткосрочных интересов отдельных компаний, преследовались только узкие отраслевые цели. Не было понимания того, каков долгосрочный интерес России в энергетическом диалоге с ЕС, к чему следует стремиться. Именно поэтому Еврокомиссии удавалось диктовать повестку дня переговоров, инкорпорируя отдельные проблемы, вызывавшие озабоченность Москвы.
Ситуация стала меняться лишь в последние годы, о чем свидетельствовали переговоры с Германией по строительству Северо-Европейского газопровода и разработке связанного с ним Южно-Русского месторождения. Именно в это время интенсивно проводилась в жизнь идея обмена активами – предоставление доли в российских месторождениях в обмен на доступ к распределительным сетям, т. е. самому прибыльному сегменту газовой цепочки Европейского союза.
Во время подготовки к председательству России в «Большой восьмерке» (в рамках которого энергетика являлась одной из приоритетных тем) и в ходе обсуждения концепции энергетической безопасности взгляды Москвы на сотрудничество уже окончательно оформились. Был поставлен вопрос о том, что четкие гарантии безопасности должны получать не только потребители, но и поставщики. В случае последних это безопасность спроса – гарантии того, что добытые природные ресурсы найдут своего потребителя, а инвестированные средства окупятся. Иными словами, речь идет о долгосрочных обязательствах поставщиков добывать и поставлять энергетические ресурсы, а потребителей – приобретать их по разумным ценам. При этом обязательства не должны быть непременно оформлены в виде долгосрочных контрактов.
Помимо взаимных гарантий должны развиваться взаимосвязи между компаниями и следует взаимно предоставлять доступ добывающих предприятий к распределительным активам, а компаний стран-импортеров – к добыче. Такое взаимное проникновение будет не только способствовать диверсификации бизнеса, но и вовлекать коммерческую составляющую/частных игроков в обеспечение энергетической безопасности на глобальном уровне. Таким образом, для воплощения в жизнь своей концепции Россия, как и Евросоюз, полагается на тесное взаимодействие с энергетическим бизнесом.
В самом общем виде относительно новая, но долгосрочная и достаточно четкая российская концепция энергетического сотрудничества нашла отражение в итоговом документе по энергетике, принятом на саммите «Большой восьмерки» в Санкт-Петербурге в июле 2006 года. Кроме того, в течение последнего года она находилась в фокусе обсуждений на различных встречах представителей России и Европейского союза.
Понятно поэтому, что вся та же ситуация с Великобританией видится «Газпрому» иначе, чем ЕС. Для российской компании здесь важна, во-первых, компенсация изменения долгосрочных контрактов за счет получения возможности выхода на рынок конечных потребителей, а во-вторых, проникновение в сегмент распределения в обмен на допуск иностранных компаний в российский добывающий сектор. По аналогии отказ от формирования консорциума по разработке Штокмановского месторождения – заявление о том, что адекватных активов предложено не было, а западные партнеры недооценивают богатство шельфового месторождения России. Но это также и демонстрация на практике новой российской концепции энергетического сотрудничества.
Наконец-то позиция Москвы по Договору к Энергетической хартии становится предельно ясной: отказываясь от давно сложившейся монополии, Россия должна понимать, чтó она за это получит и насколько европейский рынок станет открытым для российских компаний. Это фактически декларация о том, что Москва не станет предпринимать односторонние действия и что компромисс с ее стороны требует реальных ответных шагов Евросоюза. В этом контексте предельно ясны и заявления о том, что Договор к Энергетической хартии вначале должен быть изменен, а уже потом можно обсуждать его ратификацию.
Сравнительный анализ двух концепций показывает, что, во-первых, евросоюзовское видение является более зрелым и глубже продуманным, оно лучше артикулировано и мотивировано с точки зрения европейского права и конкретных критериев. Однако наиболее четко определены обязательства не самого ЕС, а его партнеров. Более того, очевидно желание Европейской комиссии распространить действие законодательства Европейского союза на Россию и усилить свое регулятивное влияние на российские компании.
Российский же подход пока в значительной степени основан на политических заявлениях. Отметим, что фактически впервые Брюссель сталкивается с трудностями при попытке выстраивания повестки дня.
Во-вторых, концепция Евросоюза предполагает формирование общего правового режима, который создаст условия для широких действий компаний. В то же время Россия исходит из заключения конкретных сделок между определенными компаниями и по четко означенным активам. Данный подход демонстрируют как переговоры «Газпрома» с немецкими E.ON Ruhrgas и BASF по Северо-Европейскому газопроводу и добыче газа на Южно-Русском месторождении, так и дебаты вокруг Штокмана. Речь фактически идет о политическом принципе, который затем должен лечь в основу конкретных контрактов. Здесь неизбежна достаточно большая доля дирижизма.
В-третьих, Россия ставит вопрос о компенсации за потерю эксклюзивного права управления своей уникальной системой газопроводов, а также месторождениями. Евросоюз же говорит о выгоде рыночных отношений в принципе и о преимуществах построения общеевропейского рынка. При этом Брюссель не готов пока обсуждать компенсацию.
Наконец, ситуация осложняется тем, что Россия предстает как относительно единый актор: позиция артикулируется главой государства и профильными министрами, а компании достаточно активно воплощают этот курс в жизнь. В то же время Европейский союз относительно неоднороден. Концепция, изложенная выше, проводится в жизнь Европейской комиссией и отнюдь не всегда вызывает симпатию государств – членов Евросоюза.
Показательны и политика Германии, и высказывания, например, президента Франции Жака Ширака на неформальной встрече в Лахти о том, что ценности и нормы ЕС не должны служить единственной основой выработки курса Европейского союза по отношению к России в энергетике. Тем не менее такие разногласия не столько помогают продвижению российской позиции, сколько вызывают раздражение среди стран-членов и представителей европейских институтов.
ЗА ПРЕДЕЛЫ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Очевидно, что из-за расхождений во взглядах на энергетическое сотрудничество Россия и ЕС обречены в ближайшем будущем продолжать конфронтацию в этой отрасли до тех пор, пока не придут к некоторому компромиссу, позволяющему учитывать видение каждой из них.
Переговорный процесс по выработке нового соглашения будет чрезвычайно сложен. Проблемы, с которыми России и Европейскому союзу предстоит столкнуться, обусловлены следующими факторами.
В отличие от начала 1990-х годов, Россия не только не согласна на простое копирование законодательных актов Европейского союза (как это зафиксировано, например, в ст. 55 СПС), но и выдвигает альтернативную концепцию. Однако Европейская комиссия не готова изменить традиционную ориентацию на одностороннюю передачу своего законодательства. Ставки тем более высоки, что в случае закрепления норм, отличных от принятых в Евросоюзе, либо Европейский суд откажет в заключении договора, либо потребуется кропотливая, продолжительная и капиталоемкая работа по изменению отдельных положений европейского законодательства.
Москва не облекает свое политическое видение в конкретные правовые нормы. Выдвигаются скорее политические проекты без проработки технической составляющей. Поэтому технократическому Брюсселю не всегда понятно, что с ними делать. В одном из последних документов Еврокомиссии по внешней энергетической политике, подготовленном к неформальной встрече в Лахти, с одной стороны, признается разница в подходах России и ЕС, а с другой – предлагаются только те практические меры, которые соответствуют идее продвижения европейского видения энергетического диалога. Таким образом, не только концептуально, но и технически Россия и Европейский союз говорят на разных языках.
Взгляды разных стран-членов и европейских институтов достаточно серьезно отличаются друг от друга. Это может осложнить как продвижение российской позиции по принципу «разделяй и властвуй», так и проведение переговоров. Специально созданный комитет, состоящий из национальных представителей, будет контролировать каждый шаг Европейской комиссии, препятствовать любому отклонению от консенсуса, что сделает Еврокомиссию очень трудным партнером по переговорам.
Наконец, различие в подходах и необходимость поиска консенсуса между диаметрально противоположными взглядами де-факто определяет структуру будущего соглашения. Это не должен быть большой всеобъемлющий документ, включающий все секторы. Речь может идти лишь о главном соглашении (Соглашение о стратегическом партнерстве) и ряде секторальных соглашений, за счет которых будет вырабатываться сложный компромисс между российским и евросоюзовским видением. С целью сохранить баланс сил можно объединять различные секторальные соглашения в блоки, как это, например, делается в соответствующих соглашениях Швейцарии и Евросоюза. То есть несколько таких соглашений могут составлять одну группу с условием применения так называемого «принципа гильотины». В соответствии с ним разрыв одного соглашения будет означать прекращение действия всех соглашений данной группы. Это станет дополнительной гарантией выполнения обязательств как Москвой, так и Брюсселем.
