Взаимоотношения России и объединенной Европы приблизились к черте, после которой должно последовать критическое переосмысление пройденного за последние годы. И в России, и в Европейском союзе нарастает неудовлетворенность как общим состоянием этих отношений, так и поведением друг друга в конкретных ситуациях.
Первой «ласточкой» стала острая дискуссия вокруг проблемы наземного доступа российских граждан в Калининградскую область после расширения Евросоюза. Тогда Россия и Европа впервые почувствовали, что, несмотря на амбициозную интеграционную повестку дня, они не только говорят на разных языках, но и не готовы принять внутреннюю логику действий партнера. Затем президент Путин подверг беспрецедентно резкой публичной критике «брюссельскую бюрократию» за ее попытки «выкручивать руки». Поводом послужила бескомпромиссная позиция Еврокомиссии на переговорах о вступлении России в ВТО. Следующим звонком был скоротечный дипломатический конфликт по поводу урегулирования в Приднестровье. Европейцы впервые дали понять, что Москва уже не может полностью самостоятельно действовать на пространстве СНГ.
После того как Россия заняла жесткую позицию по вопросу распространения действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) с ЕС от 1994 года на вступающие в него страны, а Еврокомиссия и Европарламент выступили с резко критическими заявлениями по российской тематике, стало окончательно ясно, что в двусторонних отношениях наступил сложный период.
КРИТИЧЕСКАЯ МАССА ПРОБЛЕМ
Кто виноват в возникших сложностях? Обе стороны несут свою долю ответственности. Россия не готова выполнять обязательства, взятые при подписании СПС, и даже не создала такой системы работы с ЕС, которая соответствовала бы степени значимости партнера. Евросоюз же оказался не способен выстраивать отношения с Россией как с равноправным стратегическим партнером, который последовательно добивается решения собственных внешнеполитических задач и соблюдения своих интересов. Новая Россия, возникшая на наших глазах за последние четыре года, не вписывается в действовавшую до сих пор концепцию ее европеизации – постепенного принятия Москвой предлагаемых Европейским союзом принципов внутренней и внешней политики. Россия не собирается корректировать свои действия в зависимости от требований Евросоюза. В ряде случаев (например, ратификация Киотского протокола) модернизационные цели страны вступают в противоречие с условиями сотрудничества, которые предлагает ЕС.
Сейчас в отношениях между обоими партнерами можно выделить несколько крупных узлов противоречий.
Во-первых, различие подходов в области энергетики. Во второй половине 2003-го стало ясно, что Российское государство намерено сохранять стратегический контроль над этой сферой экономики. В ушедшем году Москва – к неудовольствию Европейского союза – ясно дала понять, что осознаёт масштабы своих природных богатств и готова использовать энергетический рычаг во внешней политике. В свою очередь, вопрос энергетической безопасности в последние годы стал одним из важнейших для Евросоюза. Однако многообещающий проект энергодиалога с Россией пребывает сейчас в состоянии стагнации, нет никакой ясности и относительно европейских инвестиционных планов в газовой и нефтяной отраслях.
Во-вторых, Россию и Европу все больше разделяет постсоветское пространство. Выступив с проектами экономической интеграции стран СНГ и собственными планами урегулирования локальных конфликтов, Москва не встретила понимания со стороны ЕС. Сам же Европейский союз просто вынужден активизировать политику в западной части СНГ и на Южном Кавказе, которые после расширения Евросоюза становятся его непосредственными соседями. При этом именно европейский проект привлекает большинство постсоветских элит, что обостряет соперничество России и ЕС.
Так, например, Европейский союз усиливает давление на руководство Молдавии с целью осуществить «европейский» план приднестровского урегулирования без активного участия России. Именно этот конфликт рассматривают в Брюсселе как удачный полигон для обкатки инструментов Общей внешней политики и политики безопасности.
В-третьих, со вступлением в Евросоюз стран Центральной и Восточной Европы в политику ЕС вольется дополнительная порция антироссийских настроений, которые традиционно сильны в этих государствах. Часть новых членов Европейского союза постараются получить финансовые и политические дивиденды от статуса «псевдоприфронтовых» территорий, раздувая тему своего положения на границе якобы с не слишком дружественным государством. Дополнительное недовольство России вызовут и попытки «новичков» ЕС выступить в роли «адвокатов» государств СНГ в Большой Европе.
В-четвертых, самостоятельным раздражителем становится пробуксовка дипломатического механизма. Твердая позиция Москвы, добивающейся минимизации экономического ущерба от расширения ЕС, оказалась неожиданной для Брюсселя. Правда, в этой связи удивляет, почему список из 14 пунктов, вызывающих озабоченность России, появился в январе 2004 года, а не на год-полтора раньше. В свою очередь брюссельские чиновники не считают российскую переговорную линию адекватной. Европейский союз раздражают постоянные попытки Москвы увязывать в единый клубок проблемы, напрямую друг к другу не относящиеся. В результате не решаются даже относительно простые вопросы, нарастает общий конфликтный потенциал. Более того, на Западе привыкли: после суровых заявлений о неприемлемости условий Евросоюза, после угроз принять контрмеры (эти угрозы, как правило, не реализуются) и жестких «запросных позиций» Москва представляет узкий или «реальный» список требований. Но и его Брюссель готов обсуждать лишь как технический перечень, поскольку не считает, что обязан компенсировать внешнему государству (тем более не члену ВТО) негативные последствия внутренних решений. К тому же Россия уже однажды согласилась с автоматическим распространением действия СПС на вступающие в ЕС страны (это было в 1995-м, когда к этой организации присоединились Австрия, Финляндия и Швеция).
В-пятых, в состоянии стагнации пребывают основные интеграционные проекты – энергетический диалог, построение четырех общих пространств. (На саммите Россия – ЕС, прошедшем 6 ноября 2003 года в Риме, было решено начать работу по формированию общего экономического пространства, общего пространства внешней безопасности, общего пространства свободы, безопасности и правосудия, общего пространства науки и образования, включая культурные аспекты.)
Сложно идут переговоры о вступлении России в ВТО. Отчасти это связано с завышенными первоначальными ожиданиями, а отчасти – с объективной неготовностью нашей страны выполнять взятые на себя обязательства. Хрестоматийным примером стало зафиксированное в статье 55 СПС намерение России в одностороннем порядке привести внутреннее законодательство в соответствие с европейским. Отсутствие прогресса в этом направлении уже десять лет возмущает законопослушных европейцев. Можно спорить о том, сколь оправданным было принятие на себя этих обязательств в 1994-м, но отказ от их выполнения без формальной денонсации не может в глазах Европейского союза быть оправдан никакими обстоятельствами. То же касается Киотского протокола, открытия рынка банковских и страховых услуг, а также некоторых других вопросов, где российские позиции, по сути, воспринимались как обязательства, даже если и не являлись таковыми по форме.
С точки зрения Евросоюза, Москва не желает учитывать его интересы, интересы стран-членов и экономических игроков. Россия, например, не торопится снять опасения европейцев в вопросах экологии или безопасности мореплавания, не предоставляет своим регионам достаточной самостоятельности во внешнеэкономической деятельности (а именно этого добивается европейский бизнес, не желающий действовать исключительно через Москву), усложняет процедуры получения виз гражданами стран ЕС.
И наконец, на отношения с Россией проецируются внутренние неурядицы в Европейском союзе. Иракская война продемонстрировала неспособность Евросоюза проводить единую политику в отношении США, а саммит ЕС — Россия в Риме выявил ту же проблему в отношении Москвы. Но ведь если Европейский союз, контролирующий после расширения более половины внешней торговли России, не сможет выстроить отношения с ней в предпочтительном или хотя бы приемлемом для себя ключе, он останется не более чем экономическим сообществом с ограниченными полицейскими функциями. Что уж говорить после этого о какой-то глобальной роли в мире…
Попытки преодолеть внутренний кризис вызывают у европейцев желание добиться результата хоть на каком-нибудь – в данном случае российском – направлении. Незавершенность урегулирования в Чечне, внутриполитические процессы в России дают институтам ЕС возможность проявить себя на важном для европейских интеллектуалов и политиков поприще защиты демократических норм и прав человека. Старый Свет не устает критиковать Россию, призывая занять по отношению к ней более жесткую позицию и даже перейти к политике санкций.
К НОВОЙ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ?
На этом фоне в Евросоюзе предпринимается попытка пересмотреть основные параметры отношений с Россией. В декабре 2003 года Европейский совет поручил Комиссии европейских сообществ подготовить свою оценку состояния дел на российском направлении и рекомендации по его улучшению, а Совету министров ЕС – рассмотреть предложения Комиссии и дать свои заключения. Собственную позицию решил сформулировать и Европейский парламент.
Результатом стали три документа, одобренные официальными органами Евросоюза, – «Доклад Комитета Европейского парламента по международным делам, правам человека и общей внешней и оборонной политике», «Сообщение Комиссии европейских сообществ Совету ЕС и Европейскому парламенту» и «Заключения Совета ЕС по вопросу отношений с Россией».
Документы заметно различаются по тональности. Европейские парламентарии однозначно негативно оценивают ход и результаты выборов в Государственную думу, процесс урегулирования в Чеченской Республике и ситуацию там с правами человека, положение СМИ и правоприменительную практику в России, роль Москвы в Закавказье и Молдавии. В докладе указывается, что «Чечня не является исключительно внутренним делом России, поскольку нарушение там прав человека представляет собой угрозу для международной безопасности». Особое внимание уделяется проблеме несогласия России распространить действие Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с Европейским союзом от 1994 года на вступающие в него страны и задержке с ратификацией Думой договоров о границах с Латвией и Эстонией. Наконец, парламентарии призвали к большей согласованности действий отдельных государств и общеевропейских институтов в отношении России.
Документ, представленный Комиссией, содержит менее эмоциональные оценки внутрироссийских процессов и отношений с Евросоюзом. В частности, Комиссия указывает на необходимость продолжения диалога по вопросу формирования четырех общих пространств. Вместе с тем в Сообщении также обращается внимание на последние выборы в Думу и их оценку ОБСЕ и Советом Европы, подтверждена обеспокоенность положением с правами человека в Чеченской Республике.
Комиссия предложила выработать более четкую и жесткую линию для отстаивания основных интересов ЕС. Это ратификация Киотского протокола, вопросы ядерной безопасности и безопасности на море, соглашения о реадмиссии между Россией и странами Европейского союза, условия доставки гуманитарной помощи, соглашения о границах с Латвией и Эстонией, продление СПС от 1994 года и распространение его действия на вступающие в Евросоюз страны, оплата транссибирских перелетов европейских авиакомпаний, сотрудничество в космосе, реформа российской энергетики и протекционистские меры российского правительства. Комиссия также намерена усилить согласованность действий стран-членов и общих органов ЕС на российском направлении.
Комиссия рекомендовала Совету ЕС отказаться от практики политических деклараций и перейти к более предметной повестке дня. Евробюрократы указали России на то, что ее политика противоречит базовым установкам сотрудничества, универсальным и европейским ценностям. Новой идеей стало предложение подготовить список принципиальных позиций Европейского союза, или «красных линий», уступки по которым исключены, и выработать совместный План действий России и Евросоюза по претворению в жизнь концепции четырех общих пространств.
Однако последнее слово оставалось за Советом ЕС в формате министров иностранных дел, заседавшим 23 февраля в Брюсселе. В заключениях Совета отмечена решимость строить «подлинно стратегическое партнерство с Россией, основанное на равных правах и обязательствах, взаимном доверии, открытом и откровенном диалоге». Также заявлено, что Европейский союз заинтересован в «открытой, стабильной и демократической России».
Европейский союз готов обсуждать вопросы, вызывающие озабоченность России в связи с его расширением, но хочет делать это без увязки с распространением действия СПС на новые страны-члены. Указано на необходимость более четкой идентификации и формулирования ЕС собственных интересов, целей и приоритетов в диалоге с Россией.
Итак, все три официальных документа объединяет следующее: общая неудовлетворенность состоянием отношений с Россией, критическая оценка способности Европейского союза проводить единую и согласованную политику, а также признание необходимости продолжать курс на интеграцию России путем создания долгосрочных совместных проектов, таких, как формирование четырех общих пространств.
Принципиально новым представляется призыв строить отношения с Россией на основе большего рационализма, в первую очередь исходя из собственных интересов Евросоюза. До последнего времени официальные органы ЕС не упоминали интересы организации как основу своей переговорной позиции. Напротив, упор всегда делался на подчеркивании общности интересов Европейского союза и России.
Иными словами, этот новый подход носит сложный характер. С одной стороны, неудовлетворенность сопровождается стремлением улучшить, развить, а не заморозить отношения. С другой – уже сейчас просматривается готовность пойти на снижение уровня взаимоотношений и даже на дипломатический конфликт, если события не будут развиваться по сценарию европейцев.
Решительный тон последних официальных документов Евросоюза является в определенной степени частью переговорной стратегии. Обсуждение таких важнейших для этой организации вопросов, как ратификация Киотского протокола, вступление России в ВТО и распространение действия СПС на вступающие в ЕС страны, провоцирует обе стороны на повышенные тона. Однако само количество принятых документов и их содержание указывают на возможность появления новой политики единой Европы на российском направлении.
На каких же концептуальных основах она может быть построена?
Пока сохраняется тезис о необходимости принятия Россией базовых европейских норм и ценностей, т. е. ее европеизации. Не случайно европейские парламентарии с порога отвергают идею о возможности выстраивания с Россией отношений по «китайской» модели, то есть практически исключительно в сфере экономики.
Вместе с тем уже сейчас такой подход вступает в видимое противоречие с новой установкой на отстаивание собственно европейских интересов. В Европе на глазах слабеет никогда не доминировавшее, но присутствовавшее представление о том, что интеграция России принципиально возможна, что Россия может стать частью сообщества наций, разделяющих сходные ценности. На базе этих общих ценностей строилось и здание общих интересов. Если же ценности разнятся, ослабевает и общность интересов, что мы и наблюдаем сейчас. Усиливается настрой на то, что Россия в принципе неинтегрируема и остается естественным партнером-соперником за пределами европейского пространства.
Россия сама отчасти поддерживает эти настроения, требуя полной свободы рук во внешней и внутренней политике, оговаривая особые интересы в Центральной Азии, на Кавказе и определяя ЕС исключительно как партнера по безопасности на континенте в тексте своей среднесрочной стратегии. Отсюда прямая дорога скорее к принципам традиционной Realpolitik, чем к интеграционным настроениям десятилетней давности.
Граница между интегрируемым и неинтегрируемым пространствами, на взгляд многих в Европе, проходит по западным рубежам России. Это побуждает Европейский союз к действиям, способствующим развитию альтернативного проекта в западной части СНГ, подталкивает к тому, чтобы уменьшить влияние России в Белоруссии, Молдавии и Украине и перестать учитывать российские интересы в регионе. По всей вероятности, в ближайшие годы Евросоюз будет осознанно торпедировать российские интеграционные проекты в западной части СНГ.
Меняется трактовка функции общей границы. Курс на развитие трансграничного сотрудничества с Россией постепенно сменяется политикой «управления границей» (border management). Если раньше подчеркивалась важность интеграционного эффекта в отношениях между людьми, живущими по разные стороны границы, то сегодня граница вновь рассматривается как разделительная линия, которая сохранится довольно-таки долго.
Реализация идеи введения безвизового режима между Россией и ЕС, без чего общее экономическое пространство останется не более чем декларацией, отнесена на неопределенное будущее (а по сути, снята с повестки дня). Вместо этого проводится работа по облегчению визовых процедур для отдельных категорий граждан. Периодически по инициативе европейцев поднимается вопрос о демаркации украинско-российской границы, установлении здесь более жесткого пограничного режима и возведении, таким образом, дополнительной символической стены между Россией и Европой.
НОВАЯ СТАРАЯ МОДЕЛЬ
Оценивая новую модель взаимоотношений, предлагаемую Европейским союзом, нетрудно заметить, что она сохраняет двойственность, присущую ей на протяжении последнего десятилетия. Декларируется стремление строить с Москвой нечто по-настоящему общее, непременным условием чего является принятие Россией европейских ценностей. В реальности же, особенно когда речь заходит о действительно важных для европейцев практических вопросах, официальные органы Евросоюза относятся к России как к стороннему партнеру, интересы которого часто не совпадают с европейскими. И торг, который ведут стороны, гораздо больше похож на отношения ЕС с неевропейскими Китаем или Японией, чем на отношения со страной, сделавшей десять лет назад принципиальный «европейский выбор».
Но при этом Европейский союз продолжает настаивать: Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 1994 года – краеугольный камень отношений, его цели по-прежнему актуальны. Этот документ, имеющий ярко выраженный интеграционистский характер, основан на тезисе о необходимости «восприятия Россией базовых европейских ценностей». И именно регулярные провалы на этом поприще остаются главным упреком Москве со стороны Евросоюза.
Такое «партнерство» просто-таки обречено на циклическое воспроизводство кризисов. В 2002 году это был калининградский транзит, в 2003-м – вступление России в ВТО, в 2004-м – распространение действия СПС на новые страны-члены. В перспективе источниками конфликта могут стать судьба Белоруссии и приднестровская проблема.
Причина некоторой шизофреничности российско-европейских отношений заключается в том, что ни Россия, ни ЕС не желают открыто признать: сегодня они представляют собой совершенно разные политико-экономические системы. Стало быть, и интеграция между ними нереальна, по меньшей мере в среднесрочной перспективе. А если нет даже отдаленной перспективы членства России в этой организации, то зачем принимать ее политические и правовые стандарты?
ЕСТЬ ЛИ ЖИЗНЬ ПОСЛЕ СПС?
Объективный анализ современного состояния взаимоотношений России и Европейского союза свидетельствует о том, что обеим сторонам не хватает стратегического видения будущего. Все новые инициативы, будь то зона свободной торговли, энергетический диалог, общее экономическое пространство, как и три других общих пространства, остаются в рамках формально-интеграционной модели, сверстанной в начале 1990-х годов и неоднократно доказывавшей свою неэффективность.
Возможно, пора перейти к более прагматичной модели, пересмотреть саму идеологическую базу сотрудничества. Россия могла бы спокойно отложить в сторону растиражированный тезис о своей европейской идентичности, поскольку он не может быть формализован вступлением в Евросоюз, который со своей стороны отказался бы от доктрины европеизации России – основы его политики в последние годы. Как показывает опыт США, демократия и рыночная экономика мирно уживаются, например, с практикой применения смертной казни.
Смена парадигмы – от интеграции к предметному сотрудничеству – позволила бы убрать излишнюю политическую риторику и сделать отношения более ориентированными на практический результат. Здесь, правда, кроется очень большая опасность – «вульгарное» толкование прагматизма как сугубо утилитарных отношений типа «ты – мне, я – тебе». Такой формат будет до боли напоминать прежние отношения между европейскими странами и СССР. Импорт советской нефти и газа не мешал европейцам вместе с США сражаться против Кремля на фронтах холодной войны.
Если экстраполировать тогдашнюю модель на ситуацию XXI века, то мы получим безрадостную картину. Взаимодействие, которое сегодня, несмотря на все сложности, нацелено на укрепление конструктивной взаимозависимости, сменится сотрудничеством от безысходности. Ведь Европа просто не способна быстро заместить российские ресурсы каким-либо иным источником. Однако ЕС, несомненно, станет в этом случае добиваться уменьшения своей зависимости от России, развивая альтернативные источники углеводородов. На практике это будет означать отказ от инвестиций в строительство новых объектов российской энергетической инфраструктуры, таких, как Северо-Европейский газопровод, соглашение по которому было подписано в 2003 году.
В политической сфере Европейский союз попытается усилить влияние в Центральной Азии и Каспийском регионе, способствовать выходу местных ресурсов на мировой рынок. США, в принципе с подозрением относящиеся к активности европейцев в стратегически важных районах за пределами Старого Света, в данном случае их поддержат, поскольку максимальная диверсификация источников сырья отвечает и интересам американцев. Иных «генеральных партнеров» Москва вряд ли найдет: ее территориальный спор с Японией едва ли будет урегулирован в среднесрочной перспективе, способность же, а главное – желание Китая участвовать в большом проекте модернизации России вызывают большие сомнения.
Реальностью станет политика выталкивания России на периферию мировой политики, ее огораживания в медвежьем углу на северо-востоке Евразии. А это в свою очередь приведет к нарастанию в России ощущения «осажденной крепости» со всеми вытекающими отсюда политическими и экономическими последствиями.
Существует и другой сценарий: отход от идеи политической и правовой интеграции при сохранении тесного конструктивного взаимодействия. Его необходимая предпосылка – вступление России во Всемирную торговую организацию. Ведь многие из тупиковых проблем, омрачающих взаимоотношения Брюсселя и Москвы, удалось бы разрешить, если бы стороны руководствовались принципами ВТО. Находят же европейцы компромиссы с Японией или США, хотя споры иной раз принимают характер торговых войн.
Здесь, впрочем, ситуация напоминает заколдованный круг, поскольку именно неуступчивая позиция европейцев препятствует завершению переговоров о вступлении России в ВТО. Достижение же договоренности в этом вопросе проложит путь к дальнейшему развитию отношений. В любом случае России придется энергично проводить либеральные реформы, открывать ряд секторов экономики (банковская и страховая сферы) и сближать свое законодательство, по крайней мере в определенной части, с европейским.
Идея создания четырех общих пространств, пусть даже рожденная в рамках не вполне работающей модели отношений, обладает огромным практическим потенциалом. Но дорабатывать и воплощать ее в жизнь должны не чиновники, зачастую не имеющие соответствующей квалификации и занимающиеся данным вопросом лишь по долгу службы. Инициатива должна исходить от бизнес-сообщества, заинтересованность которого очевидна, а также от интеллектуалов России и европейских стран. В противном случае слишком велик риск заболтать, провалить решение вопроса, стратегически важного и для России, и для ЕС.
В качестве отдаленной цели можно было бы определить условную «норвежскую модель». Напомним, что отношения Европейского союза с не входящими в него Норвегией, Исландией и Лихтенштейном строятся на основе Соглашения о Европейском экономическом пространстве. Наградой России за реформы стала бы возможность разделить с Евросоюзом четыре основные европейские свободы передвижения – товаров, услуг, капиталов и людей. «Норвежская модель» предусматривает также ограниченное участие страны – партнера ЕС в подготовке законодательных актов этой организации на предпроектной стадии.
Это, однако, вопрос отнюдь не завтрашнего дня. Сейчас же наиболее актуальной задачей становится совместное открытое и честное обсуждение как всего комплекса накопившихся проблем, так и перспектив российско-европейских отношений.
Административные органы России и единой Европы надо избавить от несвойственной им функции выработки стратегической повестки дня. Для разработки стратегии взаимоотношений целесообразно создать неправительственный форум, в рамках которого начать открытую – недипломатическую и временами нелицеприятную, но честную – дискуссию. Ее результатом станет не только выявление потенциальных источников кризисов, но и совместное понимание будущего взаимоотношений России и Европейского союза. Постепенно сформировался бы и механизм цивилизованного лоббирования интересов, заменяющий собой, по сути, существующую модель, которая работает на воспроизводство кризисов.
Конец европеизации России не выгоден никому. Для России это будет означать вытеснение ее на периферию мировой политики и резкое уменьшение шансов на успешную модернизацию. Для ЕС – фактический крах большого европейского проекта, который без органичного и стабильного включения в него России всегда будет выглядеть незавершенным.
