Демонтаж бумажной стены

26 апреля 2009

Аркадий Мошес – директор исследовательской программы по Восточному Соседству ЕС и по России Финского института международных отношений

Минна-Мари Салминен

Резюме: Нынешняя визовая система, действующая между Россией и Европейским союзом, как минимум, не идеальна с точки зрения двустороннего взаимодействия на всех уровнях. Она нуждается в глубоком концептуальном переосмыслении.

Значение визовой проблематики для всего комплекса отношений между Россией и Европейским союзом чрезвычайно велико. По сути, трудно найти вопрос, который столь же прямо и персонально затрагивал бы интересы миллионов россиян и граждан стран ЕС, как получение виз, связанное с необходимостью прохождения утомительных консульских процедур, затратой времени и денег. Существующий на сегодня визовый режим однозначно осложняет и деловые, и гуманитарные контакты между россиянами и европейцами.

Еще важнее то, что сохранение этого визового режима символизирует недостаточный уровень доверия в отношениях между «стратегическими партнерами» и свидетельствует о стагнации процесса сближения, выраженного в концепции так называемых общих пространств (2003). О каком общем экономическом пространстве, в перспективе подразумевающем свободу передвижения рабочей силы, общем пространстве правосудия или общем пространстве внешней безопасности может идти речь, если стороны не в состоянии снять ограничения на простейшие взаимные визиты сроком до 90 дней в каждые полгода?

НЕПОДЪЕМНЫЙ ОБЪЕМ РАБОТЫ?

Очевидно, негативная символичность виз была осознана сторонами достаточно давно. Уже в 2002 году, вскоре после того, как Россия провозгласила политику «европейского выбора», президент Владимир Путин выступил с инициативой введения безвизового режима. С тех пор Москва на самом высоком уровне неоднократно подтверждала свою готовность двигаться в данном направлении. В 2005-м безвизовый режим был взаимно признан в качестве долгосрочной цели развития отношений. В 2008 году некоторые крупные европейские политики, такие, в частности, как премьер-министр Италии Сильвио Берлускони и министр иностранных дел Финляндии Александер Стубб, высказавшись за отмену виз, пытались оживить обсуждение этого вопроса в Европе.

Однако до сих пор программа отказа от виз находится за горизонтом практической политики и не происходит никакого продвижения в плане выработки критериев либо сроков ее реализации. Вместо этого в мае 2006-го стороны подписали Соглашение об упрщении выдачи виз гражданам РФ и ЕС (вступило в силу в июне 2007 года). Несмотря на определенную полезность (соглашение установило единый размер визовых сборов и четкие сроки рассмотрения заявок), оно является концептуальным отклонением от идеи безвизового режима.
Европейцы зачастую оправдывают свою пассивность ссылкой на существующие правовые нормы. При этом главная из них – так называемое Внутреннее распоряжение 539/2001, в котором находится перечень визовых стран, – намеренно предельно неконкретна и содержит критерий «помимо прочего» (inter alia). В результате возникает замкнутый круг. Даже если воздержаться от политизированных интерпретаций, очевидно, что такая позиция не стимулирует понимание в России того, какую трансформацию надо осуществить для перехода к безвизовому режиму.

В свою очередь, в Евросоюзе испытывают серьезные сомнения в искренности заявлений Москвы о готовности отменить визы для европейцев. Особую роль играют распространенные представления о сегодняшней России как стране, где стремление служб безопасности контролировать и ограничивать передвижение людей, включая собственных граждан, чрезвычайно велико. Но еще более значимо введенное несколько лет назад требование регистрации иностранцев в органах Федеральной миграционной службы (ФМС), о чем речь пойдет ниже. Так или иначе, нередко можно встретить точку зрения, согласно которой, несмотря на всю риторику, на деле Москва только усложняет «жизнь» европейцев на российской территории.

Гипотетически представимы два разных ответа на вопрос, почему Россия и/или Европейский союз не смогли либо не захотели продвигаться в направлении к безвизовому режиму.
Первый предполагает, что нынешний – относительно мягкий – визовый режим адекватно защищает интересы сторон, а потому было бы непродуктивно его демонтировать.
Второй сводится к заключению о том, что обеспечение безвизового режима потребовало бы решения такого объема задач, который делает его практически нереализуемым.
По результатам проведенной исследовательской работы авторы скорее склоняются к последнему выводу. Но подобного рода констатация не может и не должна служить основанием или поводом для фактического отказа от безвизового будущего в отношениях между Россией и ЕС. Наоборот, необходимо на политическом уровне договориться об условиях, по выполнении которых безвизовый режим мог бы стать реальностью, и перейти к постепенному снятию существующих ограничений на практике. В этом случае определению поддается отчасти и соответствующий временной рубеж.

РАБОТОСПОСБНА ЛИ СЕГОДНЯШНЯЯ СИСТЕМА?

Прежде чем обсуждать вопросы, связанные с переходом к безвизовому режиму, как таковому, имеет смысл оценить, насколько действующая визовая система отвечает потребностям трансграничного общения между россиянами и европейцами. Поскольку отношениям сторон в данном вопросе явно недостает политической воли, на достижение необходимого результата может существенно повлиять прагматическая составляющая, в особенности с учетом присущего европейцам бюрократического, а не стратегического мышления.

В целом система пока работает удовлетворительно, хотя и не идеально. На уровне визового обеспечения граждан в индивидуальном порядке она справляется с потоком и не становится запрещающим фактором, о чем свидетельствует постоянный рост числа пересечений границы в последние годы. В 2007 году на одной только российско-финской границе было зарегистрировано 7,2 млн переходов, финские консульские учреждения в России выдали почти 650 тыс. виз, российские в Финляндии – почти 200 тыс., причем значительная часть их в обоих случаях – многократные. Притом что германские консульства выдают примерно 220 тыс. виз ежегодно, в 2007-м 7 млн россиян провели, как минимум, одну ночь в Германии. Подобный перечень можно продолжить. Более того, случаи отказа в визах россиянам настолько редки (1–3 %), что в определенном смысле налицо существование квазивизовой свободы, поскольку абсолютное большинство обращающихся граждан получают разрешение на въезд в страны Евросоюза.

На общеполитическом уровне стороны демонстрируют способность к совместному управлению системой и гибкому использованию правил Шенгенской зоны. В качестве примера достаточно привести договоренность о калининградском транзите (2003), в результате чего стали возможными поездки российских граждан в этот балтийский анклав на основе упрощенных проездных документов, а позднее – уже упоминавшееся соглашение о либерализации визового режима и вступившее в силу одновременно с ним Cоглашение о реадмиссии. Для Европы последний документ особенно важен, поскольку он гарантирует возврат в Россию нелегалов, попавших в Европейский союз непосредственно с ее территории или воспользовавшись ею для транзита. До 2010 года действие документа распространяется только в отношении россиян, а с этого момента – и на граждан третьих стран. Для Москвы исполнение данного соглашения может стать определенным вызовом, но оно стимулирует более активное обустройство Россией своих восточных и южных границ, и в этом смысле обоюдная выгода очевидна. Отдельного положительного упоминания заслуживает сотрудничество пограничных служб на местах.

Однако ресурсы системы близки к исчерпанию, она не полностью адекватна реалиям дня и на практике сталкивается со многими проблемами.

Прежде всего визовый режим не поспевает за общими изменениями контекста в отношениях между европейцами и россиянами.

Во-первых, экономический рост нынешнего десятилетия серьезно повлиял на восприятие посещающих Европу россиян. Европейский бизнес, в первую очередь туристический, сегодня видит в них не абстрактную угрозу безопасности или «криминальный элемент», а потенциально богатых клиентов, источник дохода. Однозначно присутствует понимание того, что безвизовый характер поездок в Турцию либо Египет дает этим странам конкурентное преимущество. В период экономического кризиса борьба за клиента только обострится.

Во-вторых, резко возрос объем личных контактов и соответственно основания для поездок по частным приглашениям. По данным Евростата, в 2007-м в ЕС постоянно проживало 563 тыс. граждан России, причем это всего лишь верхушка айсберга, поскольку данная цифра не учитывает многолетних временных видов на жительство. Не учитываются здесь и выходцы из России и других республик бывшего СССР, получившие гражданство различных стран Евросоюза, а также российские меньшинства стран Балтии. Явно неполный учет этих обстоятельств европейцами контрастирует, например, с позицией Израиля, который ранее также проводил в отношении России консервативную визовую политику, но в 2008 году пошел на подписание с Москвой соглашения о безвизовом режиме.

С расширением Шенгенской зоны (сегодня в нее входят 25 стран) и по мере распространения многократных виз теряют смысл некоторые базовые правила, применяемые при выдаче виз. Прежде всего речь идет о так называемом принципе «основной страны назначения». При обращении за годовой и тем более многолетней визой в одну из стран человек, как правило, не может знать, сколько дней он проведет именно там. Тем не менее консульства обязаны впоследствии хотя бы попытаться проконтролировать соответствие поездок гражданина его визовому заявлению. Это отнимает ресурсы и зачастую становится неосуществимым, если въезд и выезд совершены через одну и ту же страну, но в промежутке предпринимались другие заграничные поездки. В худшем случае, если нарушение будет доказано, по формальным признакам человеку при следующем обращении может быть отказано в визе. Очевидно, что после того, как страны – участницы шенгенских соглашений де-факто отказались от исключительных суверенных прав выдавать разрешение на нахождение иностранцев на своей территории, единственно логичным был бы учет общего срока пребывания человека в Шенгенской зоне в целом.

Не секрет, что консульская практика стран Европейского союза в России значительно разнится. Отличаются правила подачи заявки (некоторые посольства используют для этого внешние агентства), перечень необходимых документов (который унифицирован на минимальном уровне, но национальные законодательства вправе вводить дополнительные требования), степень готовности консульских учреждений брать на себя ответственность за порядок в очереди, размер помещений, знание русского языка персоналом посольств, а следовательно, их способность предоставить квалифицированную консультацию и, наконец, наличие или отсутствие возможности обжаловать отказ в выдаче визы в судебном либо административном порядке. Среди россиян сложились четкие представления о дружелюбных и недружелюбных посольствах.

Отсюда и феномен так называемого «визового шопинга», когда заявки подаются туда, где выше вероятность быстрого и беспроблемного получения визы. Это приводит, с одной стороны, к неоправданной нагрузке на одни посольства, особенно в пиковые периоды зимних и летних отпусков, при относительно комфортной жизни остальных. А с другой – возникают достаточно драматичные ситуации в жизни простых людей, когда им отказывают во въезде в ту или иную страну при наличии визы на основании того, что виза была выдана в «неправильном» посольстве.

В свою очередь, российская визовая практика, как таковая, фактически не вызывает нареканий, поскольку европейцы, как правило, готовы оплачивать услуги различных агентств (другой вопрос, насколько российский консульский орган придирчив относительно соответствия реальной цели приезда иностранца той, которая обозначена в сопроводительных документах. – Прим. авт.). Возмущение же вызывает необходимость зарегистрироваться в органах Федеральной миграционной службы в случае приезда в Россию или ту или иную местность на срок, превышающий 72 часа. Логика применения этого правила к людям, получившим визу, то есть уже сообщившим о себе определенные сведения, понятна не до конца. На практике она означает крайнюю затрудненность частных поездок, поскольку регистрироваться в таком случае необходимо по месту жительства принимающего гражданина Российской Федерации.

Таким образом наносится ущерб въездному туризму (отели оказывают данную услугу своим клиентам, но московские тарифы просто не по карману обычному европейцу), но самое главное – требование регистрации воспринимается как один из символов коррумпированности российской правоохранительной системы. Европейцы неоднократно призывали Россию отменить требование регистрации, которое подрывает принцип взаимности в двусторонних отношениях, так как в Европе регистрационные процедуры де-факто на частные поездки россиян не распространяются. Очевидно, что этот вопрос придется решать одним из первых при движении к безвизовому режиму.

Нетрудно предположить, что при сохранении визовой системы в неизменном виде консулаты ЕС уже в очень недалеком будущем окажутся неспособными справиться с растущим потоком обращений, и тем самым они лишат европейскую экономику части доходов. В России же, поскольку поездки в Европу совершает в целом более активная и состоятельная часть населения, начнет нарастать определенное недовольство деятельностью собственной дипломатии. Поэтому Москва и Брюссель не оставляют попыток реформировать систему и сделать ее более эффективной. Интересно, что даже после российско-грузинского конфликта, когда замороженными оказались многие другие линии контактов, стороны не прерывали визового диалога, начатого осенью 2007-го в развитие соглашения о либерализации визового режима.

Однако пока преждевременно предсказывать успех этого процесса. Визовый диалог может забуксовать точно так же, как целый ряд других двусторонних консультационных механизмов. Что же касается собственно соглашения о визовой либерализации, то его потенциал ограничен по определению. Дело в том, что оно предоставляет определенные привилегии в получении многократных долгосрочных виз лишь близким родственникам проживающих за границей и представителям определенных профессий, оставляя основную массу граждан вне сферы своего действия. Соглашение не ориентирует консульских работников на выдачу таких виз, даже когда это возможно. Вопрос о том, насколько этично положение, при котором для дипломатов обеих сторон введен безвизовый режим, в то время как остальные граждане им не пользуются, также не является праздным. Утрата участниками переговоров персонального интереса к их успешному завершению тоже сыграет свою роль.

ВОЗМОЖНО ЛИ ОБЩЕЕ БЕЗВИЗОВОЕ ПРОСТРАНСТВО?

На первый взгляд предложение вообще отказаться от виз ввиду сложностей реформирования визовой системы кажется излишне радикальным, если вообще не абсурдным, но при более тщательном рассмотрении в нем можно найти рациональное зерно. В перспективе российско-европейские безвизовые отношения вполне реальны. Тем более что речь идет вовсе не о «Европе без границ», а всего лишь о переносе процедуры контроля из консульских учреждений непосредственно на пограничные пункты при полном сохранении за любой страной права отказать во въезде на свою территорию нежелательным лицам.

Еще совсем недавно, пять-шесть лет назад, Россия и некоторые сегодняшние страны – члены Евросоюза не требовали виз друг от друга, и наоборот, часть государств нынешней Шенгенской зоны не только были отгорожены визовым забором, но им приходилось и выслушивать в свой адрес весь перечень предрассудков, который ныне предъявляют россиянам.
Вопрос, однако, заключается в том, что даже при наличии политической воли (а она явно в дефиците) проблемы, возникающие уже на стадии серьезного обсуждения этого вопроса, невозможно игнорировать, а к их решению стороны могут оказаться неготовы. Парадокс в том, что значительной частью технических вопросов придется заниматься в любом случае и наличие стратегической цели только облегчит работу.

Кратко резюмируя весь комплекс проблем, его можно разделить на три блока: политика, безопасность, хранение и обмен данными. Психологически самым болезненным является политический блок.

Во-первых, в целом ряде стран Европейского союза отношения с Москвой являются вопросом внутриполитическим, а имидж России – резко отрицательным. В таких государствах легко подвергнуться критике за «уступки Кремлю», а согласие перейти на безвизовый режим после того, как Москва столько лет этого добивалась, нетрудно интерпретировать именно подобным образом. Получается, что властям более выгодно не поднимать вопрос вообще, не говоря уже о том, чтобы внести потенциальное соглашение в парламент для ратификации.
Во-вторых, ЕС неизбежно потребует от России принятия определенных поведенческих стандартов во внутренней политике  («стандарты демократии»). Список требований может быть достаточно длинным – от облегчения самим россиянам доступа к получению загранпаспортов и борьбы с коррупцией в этой сфере до отмены ограничений на передвижение в пограничных зонах. В Евросоюзе распространено представление о том, что Москва получит больше от безвизового режима (отчасти это верно – ведь по взаимным поездкам наблюдается асимметрия не в пользу России, к тому же Брюссель добился раньше столь необходимого ему Соглашения о реадмиссии).

В-третьих, в текущем плане заметное место может занять вопрос о выдаче жителям Южной Осетии и Абхазии российских загранпаспортов. Европейский союз вряд ли пойдет на то, чтобы жители не признанных им государственных образований получили право на безвизовый въезд, в то время как лояльные граждане партнерской для него Грузии таким правом обладать не будут.

Второй блок – собственно вопросы безопасности. Страны ЕС, пусть и в разной степени, боятся потерять контроль над миграционными потоками и рынком труда, а также опасаются наплыва крайне дорогостоящих соискателей политического убежища, которые смогут в случае безвизового режима легально въехать в страны Европы из России, в особенности с Кавказа. Здесь также присутствуют разные аспекты.

С одной стороны, консульства действительно отфильтровывают часть потенциально проблемных визитеров. Так, в финском случае один процент отказа в получении визы означает, что 6–7 тыс. человек ежегодно оказываются недопущены в страну по веским основаниям. Это достаточно большая цифра для небольшой страны, оправдывающая осторожное отношение к данному вопросу органов внутренних дел.

С другой стороны, европейские подходы часто строятся на плохо подтвержденных предположениях о том, что в случае введения безвизового режима якобы грядет массовое нашествие россиян и граждан третьих стран через Россию в Европу. По-прежнему велики сомнения в надежности выдаваемых Россией паспортов, хотя ожидаемый переход на биометрические паспорта (с 2010 года все выдаваемые в России паспорта должны быть биометрическими) постепенно сведет эти опасения на нет.

Третий блок связан с необходимостью глубокой технической перестройки всей системы хранения и обмена данными. На сегодняшний день пограничные службы стран Евросоюза в разной степени готовы взять на себя функции, которые пока лежат на консулатах. Поскольку стороны вряд ли заинтересованы в возникновении на границе многочасовых очередей, потребовалось бы усиление пограничной инфраструктуры. Впрочем, при выделении соответствующих средств сами профессионалы видят эту задачу как вполне осуществимую. В 2011-м ожидается запуск российского сегмента новой Визовой информационной системы Европейского союза (в 2009 году она начнет действовать в Северной Африке, в 2010-м – в Латинской Америке) – базы данных, содержащей биометрические сведения о гражданах и историю их поездок за рубеж. Москва еще в 2004 году согласилась приступить к созданию централизованного реестра населения, но процесс этот так и не завершен. Наличие такого реестра позволило бы снять часть европейской обеспокоенности относительно того, что безвизовым режимом с Россией будут злоупотреблять граждане третьих стран.

УЙТИ ОТ ДЕКЛАРАЦИЙ

При выработке программы действий по визовым отношениям между Россией и ЕС логично было бы исходить из двух посылок.

С одной стороны, построить «крепость Россию» и «крепость Европу» невозможно. Задачи интеграции в мировую экономику и модернизации не позволят России отгородиться от европейцев, даже если кому-то это очень захочется. В свою очередь Европа экономически заинтересована в российском туризме и связана с Россией огромным массивом гуманитарных контактов.

С другой стороны, нынешняя визовая система, как минимум, неоптимальна с точки зрения двустороннего взаимодействия на всех уровнях. Она нуждается в глубоком концептуальном переосмыслении.

При наличии соответствующей договоренности систему можно оптимизировать уже в краткосрочной перспективе за счет дальнейшей либерализации. Облегченная процедура получения долгосрочных многократных виз вполне распространима на всех граждан с беспроблемной историей поездок (например, при наличии двух годовых виз выдавать все последующие на весь срок действия паспорта для россиян и соответственно до пяти лет для европейцев). Этот процесс целесообразно сделать автоматическим, не зависящим от воли консульского работника.

Вполне допустимо упростить процедуры выдачи туристических виз для клиентов надежных компаний либо вообще пойти на введение безвизового режима до 72 часов или одной недели для туристов. Естественно, последняя мера невозможна без технического перевооружения границы, поскольку на пограничные службы в таком случае ложится больший объем работы, но их переоснащение необходимо в любом случае.

Крайне своевременным представляется проведение серьезной независимой экспертизы потенциала легальной и нелегальной миграции из и через Россию, а также состояния российских границ. Только на основе экспертных данных удастся преодолеть существующие в Европе негативные стереотипы. Кроме того, свою роль могла бы сыграть бЧльшая открытость российской стороны. Так, уже публикация данных о количестве выданных загранпаспортов (точная статистика неизвестна, но, по различным оценкам, паспорта получила в общем небольшая часть граждан РФ) помогла бы бороться с мифом о «грядущем нашествии».

Что касается безвизового режима, как такового (естественно, если Москва всерьез нацелена на его введение), следовало бы добиваться изменения концепции визового диалога. Он должен быть официально переформатирован в диалог о безвизовом режиме и направлен на выработку четких политических, правовых и технических критериев, по достижении которых отказ от виз стал бы реальностью. Если Европа заинтересована в продолжении реформ в России, улучшении сотрудничества и совместимости в правоохранительной сфере и в конечном счете создании общего пространства правосудия и внутренних дел, она, надо думать, должна быть способна оценить возникающую перспективу.


Статья подготовлена на основе исследования по визовым отношениям Россия – ЕС, проведенного осенью 2008 года при поддержке Министерства иностранных дел Финляндии и фонда им. Генриха Бёлля (Германия). Для изучения подходов стран Европейского союза – членов Шенгенской зоны были выбраны, помимо Финляндии, Германия, Италия, Польша и Эстония. С критериями выборки, методологией исследования и его результатами можно ознакомиться в докладе «Исполняйте то, что вы проповедуете» («Practise what you preach: the prospects for visa freedom in Russia-EU relations») по адресу http://www.upi-fiia.fi/en/publication/65/. Объектом изучения были исключительно визы для взаимного посещения. Вопросы выдачи видов на жительство и разрешений на работу не рассматривались.

Последнее обновление 26 апреля 2009, 18:57

} Cтр. 1 из 5