Потерянное искусство американской дипломатии

2 июля 2019

Можно ли спасти Государственный департамент?

Уильям Бёрнс – президент Фонда Карнеги за международный мир и автор книги «Неофициальный канал: мемуары американской дипломатии и доводы в пользу ее обновления». 33 года служил кадровым дипломатом в Государственном департаменте США, а с 2011 по 2014 гг. был заместителем госсекретаря.

Резюме: Неуважительное отношение Трампа к дипломатии причинило ей существенный ущерб, но высветило и безотлагательность серьезных усилий по ее обновлению с учетом современной конкурентной мировой политики, которая часто не прощает ошибок.

Возможно, дипломатия – одна из старейших профессий в мире, но суть ее зачастую понимается неправильно. Дипломатия не терпит шума и бахвальства, действуя по тайным каналам вне поля зрения посторонних. Пренебрежительное отношение президента Трампа  к профессиональной дипломатии наряду с его склонностью к импровизированному заигрыванию с авторитарными лидерами вроде Ким Чен Ына вывело эту профессию из тени, сделав очевидной необходимость ее обновления. Высокомерное отношение к американской дипломатии и искажение ее сути – не изобретение Трампа. Соединенные Штаты эпизодически практиковали такой подход с момента окончания холодной войны. Однако администрация Трампа намного усугубила проблему. Дипломатические оплошности пагубны в любое время, но одностороннее дипломатическое разоружение, инициированное администрацией, происходит в самое неподходящее время – когда дипломатия важнее, чем когда-либо, для продвижения американских интересов. США уже не единственный крупный игрок на геополитической сцене и больше не могут получать все, что им захочется, за счет силы или влияния.

Хотя эра одностороннего доминирования на мировой сцене закончилась, у Соединенных Штатов пока еще больше козырей, чем у соперников. Остается окно возможностей, чтобы закрепиться в роли стержневой державы, способной наилучшим образом формировать быстро меняющийся мировой ландшафт, пока другие не начали делать это первыми. У США есть для этого все необходимое. Но чтобы воспользоваться такой возможностью и защитить свои ценности и интересы, придется перестроить американскую дипломатию и сделать ее инструментом первой инстанции, усиленным экономическими и военными рычагами и силой примера.

 

Другая эпоха

Я хорошо помню момент, когда видел американскую дипломатию и силу на самом пике. Это была осень 1991 года. Моя карьера дипломата началась менее чем десятью годами ранее, но я оказался за спиной госсекретаря Джеймса Бейкера на открытии Мадридской мирной конференции. Она была созвана по инициативе администрации Джорджа Буша-старшего для достижения прогресса в разрешении израильско-палестинского конфликта. За огромным столом в испанском королевском дворце в присутствии многих иностранных лидеров впервые встретились представители Израиля, Палестины и основных арабских стран. Их объединила не столько убежденность в возможности достижения мира между израильтянами и палестинцами, сколько общее уважение к США. Ведь Соединенные Штаты только что отпраздновали победу в холодной войне, руководили процессом воссоединения Германии и одержали впечатляющую победу над Саддамом Хусейном в Ираке.

Тогда в Мадриде казалось, что мы находимся в преддверии периода продолжительного доминирования США в мире. Мы надеялись, что либеральный порядок, построенный после Второй мировой войны под руководством Америки, втянет в свою орбиту бывшую советскую империю, а также бывшие колонии, за лояльность которых конкурировали обе стороны. Россия была повержена на обе лопатки, Китай все еще занимался внутренними проблемами, а американцы и их союзники в Европе и Азии не сталкивались с серьезными региональными угрозами и не имели экономических конкурентов. Глобализация набирала ход под руководством Вашингтона, содействуя большей открытости в торговле и инвестициях. Завораживали перспективы грядущей информационной революции, а также выдающихся прорывов в медицине и науке. Факт неотвратимого наступления эры прогресса лишь усиливало ощущение, что формирующийся американский мир («Пакс Американа») будет незыблемым и долговечным.

Триумфальные реляции той головокружительной эпохи тем не менее уравновешивались некоторыми трезвыми размышлениями. Как я писал в меморандуме в связи с передачей полномочий новому госсекретарю Уоррену Кристоферу в начале 1993 г., «наряду с глобализацией мировой экономики, в международной политической системе наблюдается тенденция к большей раздробленности, что иначе как шизофренией не назовешь». Победа в холодной войне вызвала всплеск демократического оптимизма, но «это не стало концом истории и не сделало все страны похожими друг на друга в смысле идеологии».

Демократии, не способные приносить экономические и политические плоды, будут пробуксовывать. Хотя впервые за полстолетия у Соединенных Штатов нет военного противника, «вполне можно представить, что возврат России к авторитаризму или враждебный Китай могут стать новой глобальной угрозой». Следовательно, вопрос был не в том, должны ли США воспользоваться однополярным моментом, а каким образом и с какой целью это сделать. Следует ли Соединенным Штатам направить свою уникальную и неоспоримую силу на расширение доминирования в мире? Или же вместо одностороннего формирования контуров нового мирового порядка нужно с помощью дипломатии создать порядок, в котором старые противники получили бы свое место и в котором были бы заинтересованы быстро усиливающиеся державы? Буш и Бейкер выбрали второй вариант, используя беспрецедентные возможности Америки для формирования нового порядка по окончании холодной войны. Они предпочли сочетание скромности, честолюбивого ощущения возможностей лидерства и дипломатическое мастерство в тот момент, когда их страна имела беспрецедентное влияние.

 

Дипломатический дрейф

Однако сохранить приверженность дипломатии оказалось непросто. Государственные секретари, сменявшие друг друга, а также сотрудники внешнеполитического ведомства упорно работали и добивались заметных успехов. Но ресурсы истощались, и возникали новые приоритеты. Убаюканные до состояния полного благодушия внешне более благоприятной международной обстановкой, Соединенные Штаты стремились получить как можно больше дивидендов от воцарившегося мира и спокойствия, но при этом их дипломатические мышцы атрофировались и стали дряблыми. Бейкер открыл дюжину новых посольств в бывших советских республиках и при этом не попросил Конгресс выделить дополнительные средства на эти цели, а давление на бюджет в те годы, когда госсекретарем была Мадлен Олбрайт, привело к заморозке новых финансовых поступлений для внешнеполитического ведомства. С 1985 по 2000 гг. его бюджет сократился почти вдвое. Шокированный событиями 11 сентября 2001 г., Вашингтон сделал ставку на военную силу, а не на дипломатию в еще большей степени, чем прежде, и совершил колоссальную  ошибку, начав вой-
ну в Ираке. Официальные лица внушали себе, что практикуют «принудительную дипломатию», но в результате получили много принуждения и мало дипломатии.

На протяжении длительных войн в Афганистане и Ираке американские дипломаты занимались социальным инжинирингом и национальным строительством, но эти задачи оказались не под силу Соединенным Штатам (как и любой другой иностранной державе, к слову сказать). Стабилизация, борьба с повстанцами, противодействие экстремизму и все прочие туманные понятия, возникшие в эту эпоху, порой искажали главную миссию дипломатии: кнутом или пряником убеждать другие правительства и политических лидеров проводить политику, отвечающую интересам США, а если потребуется, подталкивать их к этому угрозами. Нередко казалось, что Госдепартамент пытается играть ту же роль, какую в XIX веке играла Британская колониальная служба.

Во время двух президентских сроков Барак Обама стремился обратить вспять эти тенденции и вернуть дипломатии надлежащее место в американском искусстве государственного управления. Дипломатия Обамы, опиравшаяся также на экономический и военный рычаги, и усиливающий ее фактор разных альянсов и коалиций, принесла плоды, включая восстановление отношений с Кубой, ядерную сделку с Ираном, создание Транстихоокеанского партнерства и Парижское соглашение по климату.

Но преодолеть зависимость от военного инструментария оказалось нелегко. Число ударов боевыми беспилотниками и спецопераций росло в геометрической прогрессии. Зачастую они оказывались чрезвычайно успешными в военном смысле, но осложняли политические отношения и непреднамеренно приводили к жертвам среди мирного населения, а это помогало террористическим организациям вербовать новобранцев. На полях бюрократической политики Вашингтона Госдепартамент зачастую оказывался на втором плане: помощники госсекретарей, отвечающие за критические регионы, вытеснялись из Зала оперативных совещаний, где на задних рядах уже сидели сотрудники Агентства по национальной безопасности (АНБ).

Приверженность администрации Обамы дипломатии все чаще становилась заложницей токсичной партийной лояльности на родине. Конгрессмены вели язвительные баталии относительно бюджета Госдепа и устраивали публичные спектакли, как это было во время крайне политизированных слушаний о терактах, унесших жизнь четырех американцев в ливийском Бенгази.

Когда «арабская весна» превратилась в «арабскую зиму», Соединенные Штаты снова засосало в ближневосточную трясину, а долгосрочные усилия Обамы по выравниванию стратегии страны и внешнеполитического инструментария пали жертвой постоянных краткосрочных вызовов. Президенту становилось все труднее избежать своего наследия: нарастающей массы проблем, которые нельзя было решить за счет мощи США в мире, где Америка сравнительно реже могла эффективно использовать эту силу.   

 

Одностороннее дипломатическое разоружение

Потом пришел Трамп. Он вступил в должность с твердым убеждением, что США оказались заложниками того самого порядка, который создали. Америка – Гулливер, уверенно говорил Трамп, и пора уже ему разорвать путы лилипутов. Альянсы были жерновами на шее, многосторонние соглашения – ограничениями, а не рычагами, а ООН и другие международные организации только отвлекали внимание, если вообще не утратили актуальность. Лозунг Трампа «Америка превыше всего» породил тошнотворную смесь односторонних действий, меркантилизма и неконструктивного национализма. Всего за два года его администрация уменьшила влияние США в мире, выхолостила силу их идей и углубила раскол в американском обществе по поводу роли страны в мире.

Перевернув с ног на голову разумный эгоизм, который во многом вдохновлял внешнюю политику Соединенных Штатов на протяжении 70 лет, администрация Трампа использовала жесткую риторику и не основанные на фактах заявления, чтобы замаскировать отступление. В течение короткого отрезка времени она объявила о выходе из Парижского соглашения о климате, ядерной сделки с Ираном, Транстихоокеанского партнерства, а также отказалась от целого ряда других международных обязательств. Иногда появлялись проблески реальных возможностей, включая давно назревшие попытки принуждения союзников по НАТО больше тратить на оборону или улучшения условий торговли с соперничающими державами, такими как Китай. Кадровые дипломаты продолжали выполнять впечатляющую работу в трудных регионах мира. Однако более широкая картина вызывает тревогу: разрыв связей словно бы становится самоцелью; при этом никто не думает о том, что будет после. В целом подход Трампа не просто импульсивен, он является четким отражением его гоббсова мировоззрения. Однако ни о какой продуманной стратегии говорить не приходится.  

С самого начала администрация Трампа со свойственным ей презрением к идеологии и грубой некомпетентностью видела в Госдепартаменте сборище упрямцев, работающих на так называемое «глубинное государство». Белый дом пошел на самое большое сокращение бюджета в современной истории департамента, стремясь урезать его финансирование на треть. Государственный секретарь Рекс Тиллерсон снизил бюджет внешнеполитического ведомства более чем на 50%, выгнав наиболее дееспособных служащих старшего и среднего звена в ходе безнадежно ущербной «перестройки». Ключевые вакансии в зарубежных посольствах и Вашингтоне остались незаполненными. И без того неприемлемо медленный тренд в направлении большего гендерного и расового разнообразия обратился вспять. Наиболее пагубной стала практика внесения в черный список отдельных госслужащих только из-за того, что они работали над вызывавшими споры вопросами в администрации Обамы, такими как иранская ядерная сделка. В результате моральное состояние и дисциплина упали до самого низкого уровня за несколько десятилетий. Преемник Тиллерсона на посту госсекретаря Майк Помпео сумел наладить отношения с президентом, но был не столь успешен в исправлении структурного ущерба.

Стоя возле российского президента Владимира Путина во время саммита в Хельсинки в июле 2018 г., Трамп заявил, что отстаивает «гордую традицию смелой американской дипломатии». Но у Трампа не институциональные взгляды на дипломатию; скорее они продиктованы его нарциссизмом. Когда такие диктаторы, как Путин, наблюдают его маниакальную тягу к лести и вниманию, его нападки на предшественников и политических оппонентов, а также его привычку импровизировать на встречах высокого уровня, они видят слабость Трампа и то, что им можно манипулировать.

 

Инструмент первой инстанции

Несмотря на ущерб, который Америка нанесла себе в последние годы, пока еще есть возможность посодействовать формированию нового и более устойчивого мирового порядка. Хотя сегодня Соединенные Штаты – уже не тот доминирующий игрок, которым были после окончания холодной войны, они тем не менее остаются стержневой державой мира. Каждый год США тратят на оборону больше, чем следующие семь стран по величине военного бюджета вместе взятые. У них больше союзников и потенциальных партнеров, чем у любой другой дружественной или недружественной державы. Экономика, несмотря на риск перегрева и вопиющее неравенство в обществе, остается крупнейшей, самой инновационной в мире, способной лучше других адаптироваться к происходящим переменам. Энергетика, которая когда-то была ахиллесовой пятой, теперь дает Соединенным Штатам существенные преимущества. Новые технологии открыли для добычи огромные месторождения природного газа; прогресс в области чистой и возобновляемой энергии ускоряется. Сегодня задача в том, чтобы использовать эти преимущества и во время оставшегося исторического окна, когда США все еще будут иметь превосходство над другими странами, обновить мировой порядок в соответствии с новыми реалиями. В свою очередь, это потребует восстановления утраченного искусства дипломатии.

Начинать нужно с восстановления основ дипломатического ремесла: здравое политическое суждение, языковые навыки, хорошее понимание стран, в которых служат дипломаты, а также внутриполитических приоритетов, которые они продвигают. Джордж Кеннан называл дипломатов «садоводами», кропотливо пестующими партнеров и возможности, а также готовыми в любой момент выпалывать сорняки, решая возникающие проблемы. Такое прозаическое описание, наверно, не лучший текст для объявления о наборе новых сотрудников, но оно и сегодня звучит актуально и верно. Дипломаты – это переводчики мира для Вашингтона и Вашингтона для мира. Они – радары раннего оповещения об угрозах и возможностях; дипломаты строят отношения, а в случае необходимости осуществляют их ремонт. Все эти задачи требуют тонкого понимания истории и культуры стран, прагматизма на переговорах и способности объяснять интересы США таким образом, чтобы другие правительства поняли их совместимость с национальными интересами их стран, по крайней мере чтобы они четко осознали издержки альтернативного образа действий. Это потребует умеренного расширения внешнеполитического ведомства, чтобы, подобно военным, дипломаты могли выделять время и персонал для обучения сотрудников, не жертвуя при этом готовностью к выполнению миссии и результативностью в работе.

Необходимо вновь заявить о фундаментальных основах американской дипломатии, но этого недостаточно для того, чтобы она была действенной в новую эпоху с ее новыми требованиями. Государственному департаменту также придется адаптироваться так, как никогда прежде, чтобы быть в силах пройти важные испытания завтрашнего дня, а не только улавливать сегодняшние веяния в большой политике. Для начала можно взять пример с американской армии, имеющей обыкновение анализировать свои действия. Пентагон давно осознал ценность разборов конкретных ситуаций и проделанной работы, а также формализовал культуру профессионального образования. В отличие от военных кадровые дипломаты больше гордятся своим умением быстро подстраиваться под меняющиеся обстоятельства, чем систематическим вниманием к полученным урокам и перспективному мышлению.

Следовательно, в рамках реорганизации дипломатического корпуса Госдепартаменту нужно акцентировать внимание на искусстве дипломатии, заново открыть историю американской дипломатии, оттачивать навыки ведения переговоров, а полученный опыт, как удачный, так и неудачный, делать доступным для практических работников. Для этого нужно в полной мере осознать потенциал новых инициатив, таких как Центр изучения дипломатии при Институте внешнеполитического ведомства, где дипломаты могли бы рассматривать последние наглядные примеры.

Правительству США также необходимо обновить и расширить дипломатические возможности относительно проблем, имеющих значение для внешней политики XX века, таких как новые технологии, экономика, энергетика и изменение климата. В моем и предшествующем ему поколении было много специалистов по контролю над ядерными вооружениями и по традиционной энергетике; они понимали, что такое вес полезной нагрузки ракет и как формируются цены на нефть. Однако в последние годы работы в правительстве я тратил много времени на совещания, проходившие на седьмом этаже Госдепа и в оперативном штабе Белого дома. При этом ни я, ни мои умные и преданные делу коллеги ничего не понимали в хитросплетениях кибервойн или геополитике больших данных.

В предстоящие годы темп новых открытий и прогресса в искусственном интеллекте, машинном обучении и синтетической биологии будет только возрастать, опережая возможности государств и обществ изобретать способы максимизации выгод от их использования, минимизации их недостатков и выработки работающих международных правил их применения. Госдепартаменту следует взять на себя руководство по отводу потенциальных угроз, как он это сделал после наступления ядерного века, выстраивая правовые и регуляторные схемы и заботясь о том, чтобы каждый новый сотрудник был сведущ в этой сложной проблематике.

Департаменту придется также искать новые таланты. Пытаясь привлечь и удержать кадры технологов и специалистов в разных областях, Госдепартамент столкнется с жесткой конкуренцией со стороны Пентагона, ЦРУ и АНБ, не говоря уже о частном секторе. Как и всей исполнительной ветви власти, Госдепу придется быть более гибким и творчески подходить к делу, чтобы привлекать таланты из среды технократов. Ему следует создать временные должности и специальную программу найма сотрудников среднего звена для восполнения критических пробелов в знаниях. Новые стипендии могут поддержать проверенную временем тактику использования престижа в качестве рекрутингового инструмента; но для накопления и поддержания компетентности Госдепу нужны более радикальные перемены в практике вознаграждения и найма.

Государственному департаменту также придется стать более расторопным. Отдельные дипломаты могут быть на удивление изобретательными и предприимчивыми, но в целом Госдепу явно не грозит обвинение в излишней живости или инициативности. Дипломатам нужно стать искусными садоводами и продемонстрировать навыки быстрого и ловкого удаления сорняков.

Кадровая политика Госдепартамента слишком жесткая и архаичная. Процесс аттестации совершенно не способен обеспечить правдивую оценку работы или создать стимулы для ее улучшения.

Продвижение по службе происходит слишком медленно; талантливые люди долго остаются на одной позиции, а механизмы облегчения карьеры для работающих родителей устарели. Внутренний совещательный процесс в Госдепе слишком вялый и консервативный; принятие решений наталкивается на множество проволочек и согласований.

В последние месяцы пребывания в должности заместителя государственного секретаря я получил служебную записку на полстраницы по рутинному вопросу внутренней политики; к документу прилагалось полторы страницы допусков и разрешений. Практически все управления департамента просматривали эту записку, включая даже те, которым вряд ли было интересно ее содержание. Серьезные усилия по сокращению числа инстанций и уровней в департаменте, делегирование большей ответственности рядовым сотрудникам в Вашингтоне и послам в разных странах – все это могло бы существенно упростить бюрократические процедуры, которые часто мешают оперативному принятию важных решений. 

 

Возможность, а не погребальная песнь

Какие бы реформы ни предпринял Государственный департамент, обновление американской дипломатии будет невозможно без внутриполитического договора – разделяемого большинством американцев понимания миссии США в мире и связи между глобальным лидерством и интересами среднего класса на родине. Все три предшественника Трампа начинали работу с акцента на «национальном строительстве внутри страны», выражая решимость ограничить зарубежные обязательства. Но у всех слова в большей или меньшей степени расходились с делами. В итоге они брали все больше и больше обязательств в мире, которые не приносили стране очевидных выгод. Большинство американцев инстинктивно понимают связь между упорядоченным лидерством за рубежом и благополучием американского общества; просто они сомневаются в способности вашингтонского истеблишмента реализовывать такой стиль руководства, преодолев партийные разногласия.

Отправной точкой для обращения вспять этой тенденции должна стать откровенность президента и его подчиненных относительно целей и пределов вовлеченности США в мировые дела. Необходимо также привести более убедительные доводы о том, что мировое лидерство выгодно простым американцам. Когда Госдеп играет важную роль в заключении больших сделок за рубежом, он редко говорит о своей роли в создании тысяч рабочих мест в американских городах. У дипломатов все больше возможностей тесно взаимодействовать с губернаторами и мэрами по всей стране, многие из которых все активнее пропагандируют зарубежную торговлю и инвестиции. Политикам нужно лучше объяснять, что умная дипломатия начинается на родине в виде сильной политико-экономической системы и там же заканчивается, улучшая качество рабочих мест, обеспечивая процветание, более здоровый климат и большую безопасность для американцев.

У следующей администрации будет небольшое окно возможностей, чтобы предпринять творческие преобразования, которые введут Государственный департамент в двадцать первый век и переориентируют американскую дипломатию на решение наиболее насущных задач. Неуважительное отношение Трампа к дипломатии причинило существенный ущерб, но также и высветило безотлагательность серьезных усилий по ее обновлению с учетом современной конкурентной мировой политики, которая часто не прощает ошибок.

За свою долгую дипломатическую карьеру я уяснил для себя, что дипломатия – один из главных активов США и одна из самых сокровенных тайн. Как бы ее ни принижали и ни преуменьшали в эпоху Трампа, никогда еще она не была более необходимым инструментом первой инстанции для обеспечения влияния Америки в мире. Понадобится жизнь целого поколения, чтобы преодолеть последствия недофинансирования, чрезмерного перенапряжения и бичевания, которые ослабляли американскую дипломатию в последние десятилетия, не говоря уже об активном саботаже последних лет. Но возрождение дипломатии жизненно важно для стратегии нового века, изобилующего опасностями, но сулящего Америке еще более впечатляющие перспективы.

Опубликовано в журнале Foreign Affairs, № 3, 2019 год. © Council on Foreign Relations, Inc.

} Cтр. 1 из 5