Борьба с коррупцией вместо стратегии развития

31 августа 2013

Центральная и Восточная Европа: кризис и конец элит

С.Ю. Павленко – экономист, в 2004–2012 руководитель Росфиннадзора.

Резюме: В Центральной и Восточной Европе коррупция не причина, а отчасти прямой результат, отчасти побочный продукт, отчасти – инструмент приспособления экономических агентов и потребителей услуг к неэффективности регулирующих и правоохранительных органов.

Государства Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) переживают переходный период от одной социально-экономической системы к другой. Индивиды, сообщества и общества в целом находятся в состоянии непрерывных трансформаций, связанных как с глобализацией рынков, так и с изменением базисных стереотипов поведения – экономического в первую очередь. Согласованное, плавное протекание преобразований, задаваемых системным переходом – с одной стороны, и изменений, связанных с логикой глобализации (для стран ЦВЕ в том числе и своего рода региональной глобализацией – вхождением в европейский рынок) – с другой, весьма неопределенно, риски возникновения противоречий велики и постоянны.

В большинстве стран ЦВЕ государство все еще остается не только одним из самых влиятельных экономических акторов, но и по сути доминирующим, а в ряде случаев и гегемонистским. Доля валового внутреннего продукта, перераспределяемая через бюджеты всех уровней, по-прежнему велика, правительства располагают значительной собственностью и активно реализуют свои экономические интересы посредством развернутого использования вновь вводимых правовых норм.

Почему коррупция

Рассматривая на исходном этапе анализа коррупцию в широком контексте, нужно отметить, что, согласившись на сохранение государственных структур как доминирующих экономических акторов, народы стран ЦВЕ пытались ограничить их активность системой сдержек и противовесов в виде парламентской демократии и отдельных элементов гражданского общества. Но основное противоречие социалистических режимов пережило все революции. Граждане государств восточной зоны по-прежнему согласны с делегированием чрезвычайно большого объема их полномочий государственным структурам и предпочитают наслаждаться только одним правом – критиковать эти структуры с позиций «морали».

Поэтому в переходных обществах критика властей – и в первую очередь их коррумпированности – приобретает все более символический, почти культовый характер. Парадокс переходного периода в том числе и в том, что искажения времен социализма вновь эксплицируются – но с обратным знаком, и почти не видны различия между поклонением власти Сталина, Готвальда, Ракоши и т.д. и критикой власти сегодняшней (какого-нибудь, прости господи, Земана). Разница, пожалуй, лишь в подоплеке – сегодня критика властей базируется скорее на гедонизме наблюдателя, нежели на психологическом напряжении участника процесса. Что также парадоксально, поскольку именно при социализме граждане не были участниками процесса преобразований, в то время как сейчас коррупционный цикл захватил практически все слои общества.

Коррумпированные политики, полицейские и государственные служащие де-факто обслуживают подсознательные устремления граждан (а с учетом низкой эффективности государственных структур можно сказать, что такое обслуживание только и оправдывает их существование).

Заметим, что и в российском публичном дискурсе проблема коррупции стала одной из центральных. Коррупция вызывает озабоченность самых разных групп населения, и не в последнюю очередь – самих коррупционеров. Такое впечатление, что коррупция заместила нечистую силу во всех отношениях – о ней постоянно поминают, ее обязательно надо принимать во внимание при анализе любой частной или общественной ситуации. Разрабатываются и специальные ритуалы изгнания коррупции. Общественность и иностранные эксперты практически сошлись во мнении, что Россия в коррупции погрязла полностью, такого, мол, нет нигде. Расходятся лишь в одном – европейские эксперты считают, что победить коррупцию в России можно с помощью конфискаций и полной независимости некоего «антикоррупционного органа» (видимо, имея в виду Следственный комитет), а вот простой народ голосует за смертную казнь (потому что конфискованное все равно разворуют).

При всех отличиях российского сценария структура политико-экономического цикла скорее схожа. Россия так или иначе повторит (и уже повторяет) все ошибки и достижения стран ЦВЕ.

Стимулы и дестимулы переходной экономики

Для начала заметим, что в тяжелых коррупционных условиях (точность измерений тут особый вопрос, но в целом) проживает большая часть населения Земли. Причем именно эта часть демонстрирует более высокие темпы экономического роста. Против Швейцарии/Финляндии мы видим Китай и Индию, Бразилию и ЮАР, Нигерию и Индонезию. Естественно, критерии оценок степени коррумпированности того или иного общества находятся под влиянием целого ряда несопоставимых факторов, однако смысл от этого не меняется – минимальная коррупция является скорее исключением из правил.

Социально-экономический механизм переходного периода предоставляет огромные возможности для быстрого обогащения. Следует особо отметить, что быстрое обогащение отдельных экономических агентов задается как собственно проблемами переходного периода, так и (в краткосрочной перспективе) их решениями. Например, на первом этапе преобразований сверхприбыли обеспечиваются нелиберализованностью цен на локальных рынках, а сама либерализация (в долгосрочном плане снижая потенциал трансграничного арбитража) предоставляет краткосрочные возможности дополнительного обогащения.

Базисная особенность переходного периода – высокая зависимость доходов от скорости приспособления к быстро изменяющимся экономическим условиям. Суть коррупции, специфичной для переходного периода, – использование недоступных другим возможностей приспособления, включая управление этими изменениями.

Следует подчеркнуть, что потери индивида, не способного по каким-либо причинам быстро реализовывать открывающиеся возможности обогащения, транслируются следующим поколениям – что, естественно, повышает их болезненность.

Жадность

Государства ЦВЕ и бывшего Советского Союза существенно различаются по многим параметрам, однако общества в равной мере сталкиваются с феноменом жадности. Как было сказано в культовом фильме «Уолл-стрит», жадность – это хорошо, жадность продуктивна, жадность – движущая сила современного капитализма (как, собственно, и более ранней его модели).

Экономическая история предоставляет достаточно примеров, подрывающих основы веберовского постулата о более высокой продуктивности экономик, базирующихся на протестантской этике. История глобального финансового кризиса 1997–1998 гг. также опровергает тезис о сравнительно более высокой успешности и устойчивости экономик, опирающихся на конфуцианские ценности (в первую очередь в части, связанной с моральной необходимостью высокой степени семейных и личных сбережений).

Собственно говоря, вся история последних десятилетий дает основания сделать вывод о том, что процветают экономики стран, общества которых не в полной мере разделяют (или в основном не разделяют) протестантские ценности, в которых «честный труд и опора на собственные силы» как минимум ставятся под вопрос (если вообще существуют как ценностный ориентир). Также очевидно, что политики как левой, так и правой ориентации пытаются заместить экономический анализ причин кризиса, начавшегося в 2008 г., указаниями на нарушение моральных стандартов. Поэтому вполне логично, что борьба за соблюдение моральных стандартов объявляется составной частью антикризисной политики.

Именно таким образом в 2009–2012 гг. произошла подмена понятий. Ранее коррупция рассматривалась как побочный (и более того – второстепенный) результат дисфункции рыночных механизмов (в том числе механизмов определения, вменения и фиксации прав собственности). То есть если у вас есть проблема с институтами и механизмами, то у вас, во-первых, не будет экономического роста, и только во вторую очередь проявится коррупция – фактически как компенсаторный механизм, позволяющей экономическим агентам покупать государственные (а точнее – квазигосударственные) услуги в тех случаях, когда обеспечение ими не налажено. Собственно, такова была парадигма первой стадии переходного периода. Соответственно, изначально политика национальных правительств была сфокусирована на решении базовых проблем обеспечения экономического роста – либерализации, дерегулировании.

Ныне возобладал подход к коррупции как самостоятельному феномену, являющемуся продуктом жизнедеятельности либо неподконтрольной обществу бюрократии, либо циничных политиканов. Негативная коннотация становится все более очевидной. С переходом к доминированию в медийном пространстве интегральной модели коррупции стирается сначала лингвистический, а затем и понятийный разрыв между «благодарностью» и «подкупом», бакшишем и взяткой, добровольностью и вымогательством и т.п. Принципиально разные социальные сюжеты и модели сводятся к формуле «коррупция». Таким образом целый комплекс как традиционных, так и компенсаторных поведенческих стереотипов и моделей признаются коррупционными.

Более того, коррупция объявляется не только моральным грехом, но и фактором, влияющим на целый ряд социально-экономических процессов и прямо их определяющим. Коррупция, по мнению борцов с ней, определяет состояние экологической среды, этнический состав населения и темпы экономического роста. Естественно, что необходимость противодействия коррупции становится основной политической целью – это же просто логично.

Провал элит

Правящие элиты ЦВЕ не смогли выполнить историческую миссию – обеспечить трансформацию экономик и обществ максимально эффективным образом. Экономики региона отличаются, но все они неэффективны и неустойчивы. Власти дискредитированы, легитимность их весьма условна, однако текущая ротация не приносит результата, а полное обновление нереально. Избранный курс на передачу части полномочий (ну и максимальной ответственности за провалы) общеевропейским структурам также не стал спасительной альтернативой – в том числе и потому, что общеевропейские структуры, даже не достигнув полного суверенитета и не получив полных полномочий, уже демонстрируют худшие образцы поведения, характерного для большого неэффективного правительства. Да, правящие элиты ЦВЕ оказались не способны решить социально-экономические проблемы своих государств, но еще менее способен решить эти проблемы Брюссель.

Правящие элиты ЦВЕ изначально рассматривали присоединение к зоне евро в качестве одной из основных задач переходного периода. Это действительно позволило бы одновременно решить несколько краткосрочных проблем – без особых усилий стабилизировать валютный курс, резко сократить трансакционные издержки регионального бизнеса и повысить инвестиционную привлекательность. Ну и как результат – подхлестнуть экономический рост за счет притока иностранных капиталов.

Присоединение к зоне евро, по сути, было бы сделкой переходного периода – постсоветские власти готовы поступиться частью суверенитета в обмен на признание развитыми европейскими странами их легитимности. Рассмотрим, что получилось, на примере Словении, вошедшей в зону евро и сейчас получившей все возможные проблемы.

Вступление в еврозону лишило Любляну возможности купировать кризисные дисбалансы за счет изменения курса национальной валюты. Это означает, что вместо элементарной девальвации (меры простой и быстрой, хотя и болезненной) придется проводить институциональные и структурные реформы. С точки зрения стандартной экономической политики это более правильно, поскольку девальвация как таковая позволяет и далее существовать неэффективным производствам, неэффективному менеджменту и неэффективным правительствам. С точки зрения внутреннего политического процесса все гораздо тяжелее.

Последствия девальвационного шока быстро нейтрализуются приобретениями для всех социальных групп в результате последующего экономического роста, что почти всегда позволяет силам, проведшим девальвацию, сохраниться на политическом поле. Институциональные и структурные реформы – это классическое «обрубание хвоста по кусочкам», в ежедневном режиме порождающее конфронтацию с многочисленными и разнообразными группами интересов. При этом положительные последствия не очевидны для граждан и проявляются уже за пределами избирательного цикла. Политическая сила, последовательно проводящая системные институциональные и структурные реформы, обречена на существенные (и часто безвозвратные) электоральные потери.

Власти Словении в начале 2000-х гг. решили рискнуть перспективой долгосрочного выживания ради краткосрочного сохранения легитимности. Результатом стало ускорение их замены на новые политические силы. Этот процесс идет неравномерно, полон «национальных особенностей», но очевидно, что исчезновение постсоветских элит с политического поля – дело самого ближайшего времени. Будут ли они вытеснены в бизнес, как это уже происходило в 1990-е гг. с остатками коммунистической номенклатуры? Вряд ли. Судя по интенсивности разворачивающейся в ЦВЕ антикоррупционной кампании, на этот раз гуманизма будет существенно меньше.

Хотя сейчас экономический рост в ЦВЕ возобновился, негативное воздействие кризиса еще не преодолено. Несколько выводов, которые уже осмысляются правящими элитами и массами этих стран:

  • интеграция в зону евро в стабильных условиях ускоряет экономический рост, но в кризисных – сужает возможности (нельзя самостоятельно и быстро изменить обменный курс). Выход Словении из зоны евро невозможен, но вступление в нее других стран ЦВЕ может стать предметом нового торга;
  •  интеграция с банковскими структурами крупных стран Евросоюза хороша в стабильных условиях, в кризисных же приводит к потере ликвидности (европейские банки отзывали средства из зоны ЦВЕ для закрытия потерь в балансах материнских структур). Что тут делать – непонятно;
  • интеграция с банковскими структурами крупных стран ЕС для государств, имевших возможность девальвировать национальную валюту, привела к кризису на рынке ипотечного кредитования (поскольку резко удорожила обслуживание кредитов).

В общем, вступление в Евросоюз не только не предотвратило кризиса в зоне ЦВЕ, но и, скорее, его углубило (как минимум в первой, «валютно-финансовой» фазе).

На этапе формулирования и применения антикризисных мер уроки скорее двойственны:

  • с одной стороны, экономики ЦВЕ получили доступ к ресурсам антикризисного пакета Европейского центрального банка;
  • с другой – программы бюджетной экономии для небольших стран региона оказались весьма болезненными.

Очевидно, что программы бюджетной экономии еще не в полной мере повлияли на политический цикл в ЦВЕ – так что продолжение следует.

Кризис и проблема морального ущерба

В классической экономической теории кризис считается хотя и болезненным, но в целом позитивным механизмом снятия накопившихся противоречий. Тем не менее, возможность (и даже необходимость) вмешательства правительства в динамику экономического цикла уже не оспаривается. Новая роль государства как регулятора экономического цикла сформулирована первоначально во время правления президента Франклина Делано Рузвельта. Тогда же (собственно, даже раньше – в конце президентства Герберта Гувера) была обозначена проблема морального ущерба, наносимого такого рода вмешательством правительства. В рамках концепции морального ущерба рассматривается вопрос влияния помощи правительств экономическим агентам (в том числе и отдельным) на их последующее поведение. Несмотря на продолжающиеся дискуссии относительно корректности эмпирических расчетов, на уровне выводов очевиден широкий консенсус – моральный ущерб не только существует, но и настолько велик, что способен программировать, при прочих равных условиях, последующие экономические кризисы.

Вместе с тем именно в ходе кризиса 2008 г. правительства и монетарные власти впервые столь очевидно включили программу мер по минимизации морального ущерба в антикризисные программы. В случае же с ЦВЕ ситуация намного сложнее – экономический кризис запрограммировал кризисы политические. В отличие от развитых стран в этой части Европы существенное влияние на глубину кризиса оказало резкое ухудшение кредитного портфеля местных банков, выдававших под политическим давлением рискованные кредиты государственным предприятиям. Собственно, в этой зоне ничего дополнительно не испортишь – сложившийся там «капитализм для своих» и есть моральный ущерб per se. Соответственно, меры по преодолению и предотвращению морального ущерба, в развитых странах связанные почти исключительно с аспектами монетарно-финансовой и бюджетно-фискальной политики, в странах ЦВЕ должны затрагивать сами основы организации власти.

«Капитализм для своих» без нефтегазовых сверхдоходов все-таки следует стандартным схемам функционирования «капитализма с большим правительством». Поэтому в ЦВЕ коррупция не причина, а отчасти прямой результат, отчасти побочный продукт, а отчасти – инструмент приспособления экономических агентов и потребителей услуг в широком смысле к неэффективности регулирующих и правоохранительных органов. В специфических условиях ЦВЕ, где большие правительства продолжают искажать органичное функционирование рыночных механизмов, коррупция служит индикатором степени такого искажения. Следует ясно понимать, что угрозой для экономики и общества являются действия больших правительств, а не компенсаторные реакции. В изменениях нуждается система власти, а не одно из ее имманентных свойств.

Но переформатирование власти – процесс непростой, болезненный, в ситуации внешнего давления оскорбительный – и поэтому нуждающийся в серьезном моральном обосновании для общества. Инстинкт сопротивления правящих элит должен быть парализован, и борьба с коррупцией – наверное, самый простой и эффективный способ «дискредитировать, делегитимировать и зачистить» существующие постсоветские элиты.

Антикоррупционная кампания – рамки ограничений и негативные побочные результаты

Формулируемая и частично уже реализуемая антикоррупционная повестка имеет ограничения:

  • политические ресурсы «чистильщиков» ограниченны, группы влияния многочисленны, и в случае их объединения на некоей платформе способны сформировать электоральное большинство. В качестве объединяющей платформы вполне может использоваться националистическая повестка с добавлением темы «сохранения традиционных национальных ценностей» – то есть внешне против гей-пропаганды, а по сути – чтобы всякие извне не приставали с вопросами, почему много воруем (это, если кто не понял, не про Россию, а про Венгрию и Польшу в ряду прочих);
  • очевидна опасность тотальной дискредитации всех государственных институтов в случае полномасштабной и ничем не ограниченной борьбы с коррупцией. Новые элиты могут оказаться в ситуации рухнувшего государства – а в чем тогда смысл борьбы? Это как ядерная война – победитель тоже умрет, но на следующий день;
  • коррупция как ответ на искажения, привносимые большим правительством, не может быть полностью устранена – поскольку невозможно уже радикально снизить влияние правительств на экономику и общество. Попытка достигнуть максимально мыслимого результата – неэффективная трата общественных ресурсов. И где тут точка равновесия по Парето – не знает никто.

Возможности реализации антикоррупционной повестки в ЦВЕ ограниченны – но ограниченны ли негативные побочные эффекты?

Самым очевидным следствием окажется расширение самостоятельности (вплоть до выхода из-под гражданского контроля) спецслужб. Необходимость борьбы с коррупцией – очень хороший предлог для этого (борьба с терроризмом – тоже неплохо, вот только серьезного терроризма в ЦВЕ не найдешь даже при большом желании). Один из основных пунктов повестки – создание независимой спецслужбы, специализирующейся на борьбе с коррупцией, внешне выглядит вполне логично. Действительно, как может бороться с коррупцией спецслужба, находящаяся под контролем этих же коррупционеров? Однако сорвавшиеся с привязи спецслужбы – это последнее, что нужно обществам ЦВЕ. Даже оставляя в стороне тот факт, что в большинстве стран региона декоммунизация спецслужб происходила чисто поверхностно и именно постсоветские спецслужбы представляют если не становой хребет элит ЦВЕ, то уж точно играют ведущую роль в закулисном дирижировании процессом приватизации общественных фондов, в отмывании грязных денег в конце концов, даже в этом случае расширение роли спецслужб несет серьезную угрозу превращения процесса выведения со сцены постсоветских элит в процесс ротации внутри этих элит.

Справедливости ради заметим, что широко распространенное использование спецслужб во внутриэлитных конфликтах контролирующими их политиками тоже нехорошо. Когда соответствующие органы Болгарии и Чехии по указанию властей следят за оппозиционными политиками – это плохо, но это не означает, что службам безопасности надо вменить самостоятельное определение объекта незаконных действий. Смысл трансформационного перехода в том, что должны уйти и те и другие.

Когда же речь идет о подавлении так называемой низовой коррупции, то серьезным негативным последствием станет приостановка процесса реформирования судебной системы. Коррумпированные и неэффективные суды наносят более существенный урон экономикам региона, нежели поборы врачей в венгерских и румынских госпиталях. Собственно, если бы антикоррупционная повестка формулировалась именно в целях реального завершения трансформационного периода, то реформа судебной системы была бы на первом месте.

Пока же по сути основной вопрос – создание независимого и некоррумпированного судопроизводства – не решен ни в одной стране. И тут есть логическая ловушка. С одной стороны – необходимость обеспечения независимости судов. С другой – очевидная неспособность и, более того, нежелание судебной корпорации реформировать самое себя. Самореформирование – вещь вообще сомнительная, и возможно только в исключительных случаях при исключительных обстоятельствах. Зато создание замкнутых юридических корпораций, обладающих структурой внутренней координации и коммуникации, а также – самое главное – собственной политической миссией – дело совсем не редкое. В этом случае внутренняя координация судебного сообщества позволяет ему переводить процесс реформирования и сопутствующей чистки в режим коллективных переговоров.

Так что вполне можно ожидать, что негативные побочные последствия перевесят позитивные результаты. Может получиться примерно так, как было в Средние века при лечении сифилиса ртутью. Больной, конечно, умирал, но избавившись от стыдной болезни.

} Cтр. 1 из 5