Что сулит Дальний Восток

13 июня 2014

Илай Ратнер – старший научный сотрудник и заместитель директора Программы безопасности в Азиатско-тихоокеанском регионе в Центре новой американской безопасности.

Курт Кэмпбелл – председатель и генеральный директор Группы «Азия». С 2009 по 2013 гг. служил помощником Государственного секретаря США по делам Восточной Азии и Тихоокеанского региона.

Резюме: Соединенные Штаты находятся на начальном этапе важного национального проекта: переориентация внешней политики на Азиатско-Тихоокеанский регион, которому собираются уделять больше внимания и ресурсов.

Опубликовано в журнале Foreign Affairs, № 3, 2014 год. © Council on Foreign Relations, Inc.

Соединенные Штаты находятся на начальном этапе важного национального проекта: переориентация внешней политики на Азиатско-Тихоокеанский регион, которому собираются уделять больше внимания и ресурсов. Корректировка приоритетов началась после более чем десятилетнего напряженного участия в делах Южной Азии и Ближнего Востока. Новый курс исходит из предпосылки, что история XXI века будет писаться преимущественно в АТР, который приветствует лидерство США и воздает им должное за политические, экономические и военные инвестиции.

В результате администрация Обамы приступила к реализации всеобъемлющего пакета дипломатических, экономических и оборонных инициатив, известных под названием «поворот» или «смещение баланса» в Азию. Эта политика опирается на более чем вековое участие в делах региона, включая важные шаги, предпринятые администрациями Клинтона и Буша. Как справедливо отметил президент Барак Обама, Соединенные Штаты и фактически, и в своей риторике уже стали «тихоокеанской державой». Но смещение баланса означает повышение роли Азии во внешней политике Вашингтона. Вопросы о целях и масштабах нового подхода возникли сразу после того, как в статье, опубликованной в одном из номеров журнала Foreign Policy за 2011 г., тогдашний госсекретарь Хилари Клинтон ясно и четко сформулировала новую стратегию и впервые употребила при ее описании термин «поворот». Почти через три года после этого перед администрацией Обамы по-прежнему стоит нелегкая задача объяснения ранее изложенной концепции и выполнения взятых обязательств. Но, несмотря на критику данной концепции и краткосрочные отступления от заявленной политики, нет сомнений, что серьезный сдвиг действительно происходит. Желает этого Вашингтон или нет, но в силу растущего процветания и влиятельности Азии и из-за колоссальных вызовов, связанных с ней, от США потребуется все больше внимания и ресурсов. Вопрос не в том, будут ли Соединенные Штаты уделять Азии больше внимание, а в том, смогут ли они делать это с необходимой решительностью и мудростью, выделяя для этого необходимые ресурсы.

На восток и вниз

Притягательность Азиатско-Тихоокеанского региона неизбежна. Здесь проживает более половины населения планеты и находится крупнейшая в мире демократия (Индия), а также вторая и третья экономика мира (Китай и Япония), страна с самым большим мусульманским населением (Индонезия) и семь самых больших армий. Азиатский банк развития предсказал, что к середине века половина глобальной экономики придется на этот регион, где будут располагаться четыре из 10 крупнейших экономик (Китай, Индия, Индонезия и Япония).

Но не головокружительные масштабы азиатской экономики, а траектория развития региона делает его таким важным и влиятельным. По данным Freedom House, за последние пять лет только здесь неуклонно улучшается положение дел с политическими правами и гражданскими свободами. И, несмотря на вопросы о способности быстроразвивающихся рынков поддерживать стремительный экономический рост длительное время, страны Азии по-прежнему олицетворяют наиболее многообещающие возможности в буксующей, вялой и неуверенной мировой экономике.

В то же время Азия борется с хронической нестабильностью из-за провокационных действий Северной Кореи, роста оборонных бюджетов, досаждающих и раздражающих морских споров, которые мутят воду в Восточно-китайском и Южно-китайском морях, а также нетрадиционных угроз безопасности, таких как природные катастрофы, работорговля и торговля наркотиками.

Соединенным Штатам, безусловно, не все равно, каким путем пойдет Азия в ближайшие годы. Регион является ведущим направлением американского экспорта, обгоняя Европу более чем наполовину, по данным Бюро переписи США. Прямые инвестиции Соединенных Штатов в Азию и наоборот примерно удвоились в последнее десятилетие, а Китай, Индия, Сингапур и Южная Корея –  четыре из десяти самых быстрорастущих источников прямых иностранных инвестиций в Соединенные Штаты, согласно американскому Бюро экономического анализа. Пять стран региона (Австралия, Япония, Филиппины, Южная Корея и Таиланд) связаны с США союзническими обязательствами по договору о совместной обороне, есть стратегически важные партнерства с Брунеем, Индией, Индонезией, Малайзией, Новой Зеландией, Сингапуром и Тайванем, плюс развивающиеся связи с Мьянмой (известной также как Бирма). Крупные американские военные базы в Японии и Южной Корее имеют центральное значение для способности Вашингтона проецировать силу в Азии и за ее пределами.

Военные альянсы с участием Соединенных Штатов поддерживали безопасность региона несколько десятилетий, и одна из главных целей поворота – углубление этих связей. В последние годы Вашингтон побуждает своих партнеров в Азии предотвращать конфликты между крупными державами, сохранять открытыми морские пути, бороться с экстремизмом и отводить нетрадиционные угрозы безопасности. Япония и Южная Корея неизбежно будут выходить на передний план в совместных операциях с США. Американские военные советники также работают с Австралией над развитием потенциала морского десантирования, а с Филиппинами над усилением возможностей патрулирования береговой линии. Результат – укрепление альянсов и безопасности в регионе.

Из этого не следует, что США стремятся окружить или ослабить Китай. Напротив, развитие более динамичных и продуктивных отношений с Пекином – главная цель смещения баланса. Далекие от того, чтобы сдерживать КНР, Соединенные Штаты в последние несколько лет стремятся выстраивать более зрелые двусторонние отношения через беспрецедентно частые встречи на высшем уровне по самым разным вопросам с участием чиновников двух стран из разных министерств и ведомств. Даже отношения в военной сфере набирают обороты, хотя Пентагон подчас не способен поддерживать предлагаемый Пекином уровень активности.

Поворот к Азии и внутри Азии

Стратегия смещения баланса также требует существенного наращивания взаимодействия США с многосторонними организациями АТР. При администрации Обамы Соединенные Штаты добились членства в Восточноазиатском саммите, главном ежегодном собрании глав государств региона, подписали договор о дружбе и сотрудничестве в Юго-восточной Азии, который свидетельствует об углублении приверженности США интересам Ассоциации стран Юго-восточной Азии (АСЕАН), и учредили пост постоянного посла при АСЕАН в Джакарте. Хотя эти отчасти дублирующие друг друга организации порой разочаровывают медленной работой и бесконечными поисками консенсуса, они способствуют региональному сотрудничеству и помогают отстраивать систему правил и механизмов для ответа на сложные транснациональные вызовы. Например, в июне 2013 г. АСЕАН организовала первые учения по оказанию гуманитарной помощи и ликвидации последствий катастроф, в которых участвовали свыше 3000 работников из 18 стран.

Соединенные Штаты реагируют на новую реальность, согласно которой АТР становится все более важным локомотивом роста мировой экономики. Администрация Обамы продвигает экономические интересы США, ратифицировав Соглашение о свободной торговле с Южной Кореей в 2012 г., и приложив усилия к завершению переговоров по Транс-тихоокеанскому партнерству (ТТП) – широкому соглашению о свободной торговле с участием десятка государств. Ряд стран, вступивших в переговоры по ТТП –  процветающие рынки Юго-восточной Азии, такие как Малайзия и Сингапур, что отражает растущее геополитическое значение этого субрегиона. В действительности поворот США в Азию сопровождается поворотом внутри Азии. Вашингтон уравновешивает исторический акцент на странах Северо-восточной Азии повышенным вниманием к государствам Юго-восточной Азии, таким как Индонезия, Филиппины и Вьетнам, стремясь активизировать двустороннюю торговлю и увеличить взаимные инвестиции с некоторыми из наиболее динамичных экономик. В 2010 г. Вашингтон и Джакарта договорились о «всеобъемлющем партнерстве» для углубления сотрудничества по самому широкому спектру вопросов, включая здравоохранение, науку, технологии и предпринимательство.

Это желание скорректировать приоритеты помогает понять причину изменения военной политики Пентагона в регионе. Хотя американские военные базы в Северо-восточной Азии по-прежнему играют важнейшую роль в способности Вашингтона проецировать силу и вести войны, они становятся все более уязвимы для парализующих ракетных ударов и находятся сравнительно далеко от места потенциальных катастроф и кризисов в Южно-китайском море и Индийском океане. Тем временем, учитывая растущую заинтересованность Юго-восточной Азии в американских военных инструкторах, а также в помощи при устранении последствий катастроф, Соединенные Штаты диверсифицировали военное присутствие, разместив сотни морских пехотинцев в австралийском городе Дарвин, а также пару кораблей береговой охраны в Сингапуре.

Изменения военной политики США были раскритикованы либо как провокационные, либо как бессмысленные. Но обвинения в данном случае неуместны. Эти усилия едва ли говорят об агрессивных намерениях; они вносят вклад преимущественно в деятельность мирного времени, такую как реагирование на природные катастрофы, но не направлены на наращивание боевых возможностей. За скромным числом морских пехотинцев и кораблей, участвующих в учениях, таится огромная польза, которую они приносят армиям партнеров Соединенных Штатов, получающих возможность участвовать в маневрах вместе с американскими вооруженными силами.

Поворачиваясь к Азии, администрация Обамы стремится не только отстаивать интересы США в области экономики и безопасности, но и углублять культурные и гуманитарные связи. Белый дом надеется, что поворот поможет Соединенным Штатам обеспечить здесь права человека и демократию. Новый подход уже способствовал прогрессу в Мьянме, где правительство предприняло знаменательные шаги, включая освобождение политзаключенных, реализацию давно назревших экономических реформ, расширение прав неправительственных организаций и свободы прессы. Хотя необходим дальнейший прогресс, особенно в защите прав национальных меньшинств, Мьянма служит ярким примером некогда закрытой, брутальной страны, вставшей на путь преобразований. И с самого начала важным партнером в процессе реформирования были Соединенные Штаты.

Внешняя политика – не игра с нулевой суммой

Противники поворота выдвигают три основных возражения. Во-первых, некоторых беспокоит, что он ожесточит Китай, хотя это нежелательно. Придерживающиеся этого неверного представления игнорируют тот факт, что углубление взаимодействия с Пекином – центральный и незыблемый столп политики смещения баланса. В числе примеров нового подхода можно назвать начало стратегического и экономического диалога США – Китай, серии встреч, ежегодно проводимых под председательством государственных секретарей и министров финансов и их китайских коллег, а также Стратегический диалог в сфере безопасности, в рамках которого проходили беспрецедентные дискуссии на высоком уровне по таким деликатным вопросам, как безопасность на море и кибербезопасность. Напряжение может нарастать из-за наращивания военного присутствия Соединенных Штатов в Азии и более энергичного взаимодействия Вашингтона с соседями Китая. Однако двусторонние связи развиваются так, что любые разногласия, порождаемые новым внешнеполитическим курсом США, будут разрешаться в широком контексте более стабильных отношений двух стран в духе сотрудничества.

Второй аргумент критиков заключается в том, что, учитывая конфликты в Афганистане и Сирии, нестабильность в Египте и Ираке и длительную конфронтацию между Ираном и западными державами, неразумно или нереалистично переносить акцент с Ближнего Востока на Азию. Но сторонники этой точки зрения опираются на карикатурное представление о стратегии смещения баланса.

Согласно этому мировоззрению, Ближний Восток и Южная Азия истощили силы Америки, снизили их авторитет в мире, и новый поворот – попытка переключиться с проблемных регионов на более мирные и прибыльные земли АТР. Администрация Обамы действительно попыталась снизить уровень присутствия Соединенных Штатов на Ближнем Востоке. Но, несмотря на ограниченность ресурсов, внешняя политика – не игра с нулевой суммой. И критика, согласно которой переключение внимания на Азию есть в каком-то смысле признание стратегического поражения на Ближнем Востоке, упускает из виду один важный момент: за прошедшее десятилетие те самые страны Азии, которым Вашингтон намерен уделять больше внимания, проявили заинтересованность в укреплении мира и стабильности на Ближнем Востоке и в Южной Азии, не афишируя этого, и хотят, чтобы Соединенные Штаты сохранили влияние в этих регионах.

Не так давно большинство стран Азии были обеспокоены преимущественно тем, что происходит у них на задворках, и были склонны считать, что проблемы в других областях мира должны решать не они, а кто-то другой. Одним из самых важных достижений политики президента Джорджа Буша стало поощрение укрепляющихся держав региона к тому, чтобы они вносили вклад в урегулирование кризисов в других частях мира. Отчасти в ответ на эти усилия многие правительства Восточной Азии в годы правления Буша впервые проявили заинтересованность в стабилизации ситуации на Ближнем Востоке и в Южной Азии и приняли участие в решении вопросов политики, развития и безопасности ближневосточных и южноазиатских государств. Япония стала главным спонсором развития гражданского общества в Афганистане, она финансирует школы, гражданские службы, обучает афганцев уголовному праву, а также поддерживает образование, здравоохранение и сельское хозяйство. После «арабской весны» Южная Корея начала осуществлять программы развития в странах Ближнего Востока.

Индонезия, Малайзия и Таиланд оказали материальную помощь программам обучения и подготовки врачей, полицейских и учителей в Афганистане и Ираке, а Австралия и Новая Зеландия отправили спецподразделения для участия в военных действиях в Афганистане. Даже Китай более активно вел себя за кулисами мировой дипломатии, сдерживая ядерные амбиции Ирана, борясь с пиратством на море и принимая живое участие в будущем Афганистана.

Конечно, поддержка Вашингтона – лишь один из факторов активности стран Азии на Большом Ближнем Востоке. Другим неоспоримым стимулом является их растущая потребность в нефти и газе Персидского залива. Азия ежедневно потребляет 30 млн баррелей нефти, в два раза больше, чем Евросоюз.

Правительства Азии понимают, что поспешный уход США с Ближнего Востока чреват неприемлемо высокими рисками для их энергетической безопасности и экономического роста. В результате на протяжении более десяти последних лет они инвестировали в Ближний Восток немалый политический и финансовый капитал, а иногда направляли туда вооруженные силы, с целью дополнения, но не замещения стабилизирующей роли Соединенных Штатов. Попросту говоря, азиатские партнеры Вашингтона поддерживают новый поворот, но вряд ли одобрят самоустранение США с Ближнего Востока. И, что самое важное, они не усматривают противоречия в этих двух позициях.

Третий аргумент против новой стратегии сводится к тому, что в эпоху уменьшения бюджетных расходов она вряд ли окажется по карману. Скептики недоумевают, каким образом Соединенные Штаты с учетом общего сокращения оборонных расходов смогут выделять необходимые ресурсы для того, чтобы успокоить союзников в Азии и разубедить потенциальных провокаторов, особенно по мере усиления силы и влияния Китая. Но смещение баланса в сторону Азии не потребует больших финансовых вливаний. Скорее Пентагону придется стать более гибким и находить более эффективные способы расходования бюджетных средств. Например, при сокращении общей численности вооруженных сил, следует сохранять военное присутствие в Азии и вкладываться в военно-морские и военно-воздушные силы, чтобы они вписывались в архитектуру безопасности региона. С учетом того, что расходы на оборону вряд ли существенно вырастут в ближайшее время, Вашингтону надо работать над повышением боеготовности и возможностей военных подразделений, размещенных в Азии, за счет осуществления более интенсивного обмена в сфере профессионального образования, расширения многосторонних военных учений, передачи азиатским партнерам оборудования, в котором американская армия больше не нуждается, а также более тщательного совместного планирования.

Поиск равновесия

Хотя большинство аргументов против смещения баланса несостоятельны, эта политика, тем не менее, сталкивается с серьезными вызовами. Наверно, главный – отсутствие человеческого капитала. После более чем десяти лет войн и операций против повстанцев Соединенные Штаты взрастили целое поколение солдат, дипломатов и кадровых разведчиков, которые хорошо разбираются в межэтнических столкновениях в Ираке, межплеменных различиях в Афганистане, проблемах восстановления после конфликта. Были также созданы войска специального назначения, и разработана тактика применения БПЛА. Но Вашингтон не предпринимал сопоставимых усилий для подготовки специалистов по Азии. Удивительно, что многие высокопоставленные чиновники американского правительства впервые приезжают в этот регион на пике своей карьеры или даже ближе к ее завершению. Это явная слабость внешнеполитического истеблишмента, поскольку даже самому опытному государственному деятелю трудно разобраться в нюансах и сложностях, если у него не было опыта работы в регионе. Таким образом, поворот американской внешней политики потребует расходов не только от Пентагона, но также и от гражданских ведомств, поскольку необходимо вкладывать немало средств в программы профессионального обучения и подготовки, чтобы дипломаты, работники гуманитарных миссий, специалисты по торговым переговорам и профессионалы разведки имели необходимые языковые навыки и понимание, необходимые для качественного выполнения работы в Азии.

Новый курс будет осуществляться на фоне непрерывной череды кризисов, неизбежных в других регионах, особенно на Ближнем Востоке. В то же время возрастет давление со стороны американской общественности, требующей «возвращения на родину». После каждого современного конфликта с участием Америки, от Первой мировой войны до войны в Персидском заливе 1990–1991 гг., американцы требовали от политиков и официальных лиц переключиться на внутриполитические вопросы. Последние 13 лет войны вновь запустили механизм инстинктивного изоляционизма, который также закрепляется разочаровывающе медленным восстановлением экономики после финансового кризиса.

США по-прежнему вынуждены учитывать свои международные обязательства и отправлять вооруженные силы в разные части мира, что приводит к перенапряжению. Но в Конгрессе проявляются явные и неявные признаки того, что страна вступает в новую эру, когда будет все труднее продавливать решения об участии в зарубежных миссиях даже в таких критически важных для экономического благополучия Соединенных Штатов регионах как Азия. Эти политические ограничения еще больше осложнят и без того трудную работу: когда речь заходит об Азии, список первоочередных дел получается длинным – хватит и на оставшиеся годы пребывания у руля администрации Обамы и на его преемников.

Партнеры по перевороту

В Азии экономика и безопасность неразрывно связаны, и США не смогут сохранить лидерство, опираясь только на военную мощь. Вот почему важнейшим приоритетом остается заключение договора о ТТП. Для этого потребуются интенсивные переговоры за рубежом и на Капитолийском холме. Соглашение сразу принесет пользу экономике США и создаст в Азии долговременную систему торговли, которая не будет тормозиться протекционизмом. Чтобы у Соединенных Штатов был дополнительный козырь на переговорах, Конгрессу нужно быстро восстановить механизмы ускоренной поддержки торговых договоров. При такой системе, после завершения консультаций по ТТП и другим соглашениям о свободной торговле, Белый дом мог бы представить их на утверждение в Конгресс, который не сможет вносить поправки в эти договоренности или устраивать обструкцию. Администрации Обамы следует также поддержать энергетический бум в США и ускорить экспорт сжиженного природного газа в Азию для укрепления энергетической безопасности союзников и партнеров и убедительно заявить о твердом намерении содействовать развитию региона.
Постоянно углубляющееся взаимодействие Вашингтона с Пекином уже приносит дивиденды, поскольку две страны все больше координируют политику в отношении Ирана и Северной Кореи, а также в разрешении потенциальных кризисов в Южно-китайском море. Но Соединенным Штатам будет все труднее находить правильный баланс во взаимоотношениях с Китаем, который является и «стратегическим партнером», как сказал президент Билл Клинтон в 1998 г., и «стратегическим конкурентом», по словам Буша.

Попытки Китая изменить территориальный статус-кво в Восточно-китайском и Южно-китайском морях – например, путем создания «зоны военно-воздушной обороны» в Восточно-китайском море над островами, находящимися под юрисдикцией Японии –  вызов, на который нужен немедленный ответ.

Соединенным Штатам необходимо дать понять Пекину, что ревизионистское поведение несовместимо со стабильными американо-китайскими отношениями и еще менее совместимо с «новым типом отношений между крупнейшими странами», который председатель Си Цзиньпин предложил Обаме. Недавно Вашингтон сделал шаг в правильном направлении, когда высокопоставленные чиновники из администрации публично усомнились в законности претензий Китая на территориальную экспансию и предупредили о недопустимости создания второй зоны военно-воздушной обороны – на этот раз, в Южно-китайском море.

Используя геополитическое пространство Восточно-китайского моря, премьер-министр Синдзо Абэ стремится излечить Японию от экономического недуга, который продолжается уже несколько десятилетий, и вдохнуть в страну вновь обретенное чувство гордости и влиятельности. Вашингтону следует и дальше призывать Токио к сдержанности и деликатности, особенно когда речь идет о полемике по поводу имперского прошлого страны. Абэ недавно посетил храм Ясукуни, в котором почитаются японцы, павшие в войнах, включая осужденных за военные преступления во время Второй мировой. Возможно, этот визит помог ему завоевать доверие некоторых групп избирателей на родине, но стал причиной неприемлемо высоких издержек на международной арене. Он породил вопросы в Вашингтоне, испортил отношения Токио с Южной Кореей и укрепил решимость Китая не иметь напрямую дел с Японией, пока Абэ находится у власти.

На этом дипломатическом фоне Соединенные Штаты будут работать с силами самообороны Японии над тем, чтобы Токио играл более активную роль в обеспечении безопасности региона и мира. Среди прочих мер следует упомянуть противодействие китайской пропаганде, которая представляет пересмотр японской Конституции и модернизацию японской армии как реакционную или милитаристскую политику, тогда как в действительности это давно назревшие и абсолютно разумные шаги. Вашингтону также придется тратить немалый политический капитал на то, чтобы улучшать связи между Японией и Южной Кореей; более тесные отношения помогут этим странам отвести колоссальную и постоянно растущую угрозу в лице Северной Кореи.

Вызовы в Юго-восточной Азии отличаются от задач, стоящих в Северо-восточной Азии, но ответ на них не менее важен для национальных интересов США. Ряд государств в Юго-восточной Азии, включая Камбоджу, Малайзию, Мьянму и Таиланд, в той или иной степени переживают политические кризисы, которые могут привести к изменению их внешней политики.

Вашингтону необходимо придерживаться фундаментальных принципов демократии и прав человека, но делать это не догматично и не утрачивая влияния. Вместо того, чтобы ставить на победителей, лучшее, что можно сделать в этой ситуации – сосредоточиться на вопросах, имеющих наибольшее значение для жителей региона независимо от того, кто находится у власти, таких как образование, уменьшение бедности и реагирование на природные катастрофы.

Помимо активизации участия США в многосторонних форумах Азии, Вашингтону следует поддержать развитие регионального порядка, основанного на правилах, используя все свое влияние и усилия для применения международного права и арбитража в разрешении спорных ситуаций, касающихся суверенитета в Южно-китайском море. Филиппины и Китай подали конкурирующие иски в Международный суд по морскому праву. Не вынося суждений (до поры до времени) о достоинствах конкретных исковых заявлений, Вашингтон должен помочь в выстраивании международного консенсуса, призвав все страны Азии публично поддержать этот механизм, поскольку суд – проверка готовности региона мирно решать споры.

США не смогут сместить баланс в направлении Азии в одиночку. Важно вовлечь в этот процесс европейские страны, способные внести существенный вклад в международное право и создание международных организаций. Если позволяет уровень двусторонних отношений, Вашингтону следует рассмотреть возможности более глубокого сотрудничества с Индией и Россией в Восточной Азии. И, конечно, странам региона, в частности в Юго-восточной Азии, придется продемонстрировать лидерство и инициативность, чтобы дополнять усилия Соединенных Штатов. Смысл внешнеполитического поворота в Азию – в поддержке открытого, миролюбивого и процветающего региона, в котором правительства полагаются на правила, нормы и многосторонние организации для разрешения разногласий, а не на принуждение и силу. Новый поворот – это инициатива США, но ее успех зависит не только от Вашингтона.

} Cтр. 1 из 5