Дорожная карта. Методические рекомендации по урегулированию международной кризисной ситуации

30 апреля 2019

Резюме: В рамках проекта «Россия глазами зарубежных лидеров нового поколения» прошла политическая игра «Прививка от хаоса. Как избегать неприятных сюрпризов в международной политике». В ней приняли участие молодые представители политического и административного истеблишмента, СМИ, экспертного сообщества Европы и России.

Эндогенные международные кризисы и пути их урегулирования. Форматы российского участия

В рамках проекта «Россия глазами зарубежных лидеров нового поколения» организаторы подготовили и провели политическую игру «Прививка от хаоса. Как избегать неприятных сюрпризов в международной политике». В ней приняли участие молодые представители политического и административного истеблишмента, СМИ, экспертного сообщества Европы и России.

В ходе игры участники проекта, объединенные в команды, отрабатывали политические взаимодействия, согласно сценарию смоделированной кризисной ситуации в условно-реальной стране, которая затрагивает интересы нескольких государств, в том числе страны и объединения, которые фактически представляли участники.

Для игры был разработан сценарий локально-регионального конфликта, потенциально способного затронуть интересы всех сопредельных стран, включая Россию и государства ЕС. Модель развития кризиса планировалась эволюционной, но в интересах игры (для повышения ее динамики) обострялась скачкообразно.

Задача участников состояла в том, чтобы совместно с другими командами разработать «дорожную карту» выхода из кризиса в соответствии с реалиями международных отношений.

Игротехники-«шерпы» информировали команды, предоставляя сведения о развитии кризиса, помогали игрокам осуществлять внутреннюю и внешнюю коммуникацию, а также отслеживали особенности подхода команд к выработке решений и их презентации, оценивали реакцию остальных участников игры на «дорожные карты» и игровое взаимодействие между командами.

Современные конфликты. Эндогенные факторы и трудности урегулирования

В основу сценария был положен гипотетический, но реалистичный, выросший из пережитого политического опыта конфликт: последствие тяжелой дисфункции государства, образовавшегося в результате распада более крупных стран и находящегося «между» Россией и ЕС (cм. Приложение 1). Таких государств в «промежуточном» состоянии/неопределившихся (in-betweens, «лимитрофы», «субалтерны») немало, переживаемые ими проблемы и кризисы имеют общие черты. Прежде всего это имитационный, нефункциональный характер государствообразующих институтов, которые становятся фасадом для кланово-корпоративных практик.

Представляется, что многие конфликтные ситуации между государствами, претендующими на ведущую роль на международной арене, будут возникать именно в связи и по поводу внутренних кризисов и конфликтов этих «промежуточных» государств, когда крупные соседние страны и объединения стран будут вынуждены реагировать и вмешиваться.

С ростом значимости политики идентичности и продолжением разложения мирового порядка, сформировавшегося после окончания холодной войны, вероятность конфликтов, полностью или частично подобных смоделированному, будет расти. Обострение этнических, культурных, территориальных и иных противоречий в условиях «мультиполярного размежевания» способно привести к ситуации «идеального шторма».

Кризисный сценарий. Суть противоречий, участники и инструментарий урегулирования

Специфика предложенного сценария заключалась в подчеркнутой эндемичности кризиса. Система государственного управления полностью подчинена корпоративным интересам, а значительная (и активная) часть общества не верит в перспективы собственной государственности в существующей форме и готова пожертвовать государственной суверенностью ради присоединения к родственному (и более успешному экономически и политически) народу. Очень важно сочетание внутренних и внешних факторов, которые вовлечены в конфликт. Историческими аналогами таких ситуаций могут служить процессы, последовавшие за распадом Югославии и СССР, в частности, события в Боснии, политические процессы в Закавказье, а также в Индо-Пакистанском субрегионе, на Ближнем Востоке. Главным прототипом для игрового кризиса послужила Республика Молдова, однако элементы сценария были заимствованы из практики схожих стран, например, Украины и Грузии (подробный сценарий развития конфликта см. в Приложении 1).

Такие конфликты можно считать внутренне-интернационализованными, поскольку по сценарию его генезис и движущие силы были эндогенными, внутреннего происхождения. При этом: 1) конфликт развивался вокруг проблемы национальной идентичности, подразумевавшей отказ от идентичности государственной; 2) развитие конфликта неизбежно предусматривало активное международное участие: как совместно выработанные меры по урегулированию, так и предполагаемые или реальные попытки внешнего вмешательства с целью эскалации конфликта.

Главными акторами выступали Россия (политическое и военное руководство), ЕС и НАТО, а также ООН. Действия сопредельных стран моделировались организаторами игры, то есть были экзогенными факторами для игроков, на которые они не могли повлиять. В процессе поэтапного развития кризиса участники разработали три дорожные карты урегулирования (см. Приложение 3).

Анализ предложенных инструментов урегулирования (см. Приложение 3):

В игре превалируют дипломатические и декларативные решения, военные — на третьем месте. В какой-то степени это может свидетельствовать об уроках, извлеченных из предыдущих кризисов (в частности, украинского).

Неожиданно, что главным генератором дипломатических решений стала команда НАТО (см. Приложение 3). Абсолютное предпочтение декларативным мерам отдает команда АП.

Кроме того, команда АП выстраивала свою дипломатическую линию, ориентируясь на мандат ООН, и всячески подчеркивала роль международного права и Организации Объединенных Наций в решении подобного рода конфликтов. Это возникло стихийно и может отражать сущность российского видения. Российские «политики» стремились подкрепить свои предложения, продвигая инициативы по разрешению кризиса через международно-правовую вертикаль, в то время как команды ЕС и НАТО хотели установить прямые контакты с российским руководством, налаживая «горизонтальные связи».

Вдобавок, в игре наметилось «соперничество» команд, представлявших объединения государств (НАТО, ООН и ЕС), за роль «площадки» для урегулирования кризиса, что объяснимо: эти многосторонние организации дублируют функции друг друга в вопросах многостороннего сотрудничества по разрешению конфликтов. В результате каждая команда выбирала наиболее удобный вариант взаимодействия с другими игроками. Этим можно объяснить и стремление российских участников продвигать свои инициативы посредством ООН (единственной платформы с российским представительством), и предложение европейских «военных» установить «горизонтальные» контакты по линии Совета Россия-НАТО, без вовлечения «лишних» структур.

Общая оценка подходов сторон к разрешению кризисных ситуаций

Выявленные в процессе игрового моделирования особенности подхода сторон к урегулированию международных конфликтов были сведены в единую таблицу (см. Приложение 3). Ниже мы излагаем результаты практического анализа этих подходов.

И российские, и европейские участники склонны скорее к выработке тактических, ситуативных (adhoc) решений, чем к разработке стратегических (один из игроков, представлявший российский МИД, заметил, что стороны готовы кооперироваться, даже если у них нет четко сформулированных коренных интересов). И те, и другие воспринимали каждый новый кризисный этап в игре как нечто единичное, отдельно взятое, не учитывая опыт предыдущих (даже недавних) событий в сценарии, а также опыта решения других конфликтов со схожим генезисом. Это, в принципе, соответствует глобальным политическим тенденциям — формированию ситуационных альянсов, разложению системы всеобъемлющей стратегической безопасности, разновекторности подхода к вопросам стратегического сдерживания.

С одной стороны, это отражает разочарование в уже реализованных моделях урегулирования международных кризисов. На XXVII Ассамблее СВОП в апреле 2019 г. был отмечен эффект «институционального склероза» как тревожный признак нарастающей дисфункции международных институтов. Можно также предположить, что эксперты и политики полагают, что быстрых и эффективных всеобъемлющих решений в подобных ситуациях не бывает вовсе, и не ставят перед собой задачу такие решения искать. Растущая фрагментированность мира, которую констатируют все комментаторы и ученые, не оставляет пространства для универсальных решений.

Стратегически значимыми остается только декларирование «красных линий». Для европейцев — невмешательство во внутреннюю политику других стран и защита стран НАТО, хотя трактовка невмешательства отличается от российской. Для россиян — сдерживание экспансии НАТО, нерушимость границ. При этом в глазах европейцев ненасильственное, согласованное всеми сторонами изменение границ проблемой не выглядит (если отражает реальную политическую волю народов и означает расширение сферы применения западной модели). Расхождение взглядов на один из ключевых вопросов европейской политики может стать критическим пунктом в реальной ситуации.

Стереотипным остается как восприятие противоположной стороны, так и подход к существующему инструментарию мировой политики. С российской стороны выражена крайняя степень недоверия к институтам, в которых Россия не представлена. Российский подход предполагает, что решения по международным вопросам должны приниматься либо в ООН, либо — что лучше — в процессе прямых договоренностей на высшем уровне. Сохраняется недоверие к многосторонним форматам. Российские участники чрезвычайно чувствительны к статусу и степени суверенности, считают (не афишируя этого) как «малые страны», так и ЕС (да и НАТО в каком-то смысле) несамостоятельными акторами.

У обеих сторон наблюдается «институциональное» недоверие друг к другу, укорененное в истории отношений не столько даже во время, сколько после холодной войны. Впрочем, такой настрой не слишком мешает установлению рабочей коммуникации между соответствующими институтами, причем военные идут на прямой контакт едва ли не раньше политиков и больше заинтересованы в прямом (и по форме, и по сути) разговоре.

Одним из самых болезненных моментов оказалась проблематика т.н. «гибридной войны», в частности отношение к присутствию и действиям неподконтрольных силовых структур неясного подчинения, в частности, ЧВК. Команды не смогли определить, кто отвечает за поведение «контрактников», в чьей юрисдикции те находятся и кто ими управляет. Можно предположить, что проблемы такого рода, связанные с неопределенностью уровня и зон ответственности, будут вызывать главные затруднения для оценки и моделирования и в реальной ситуации. Попытка замолчать или заболтать подобную проблему ведет к нарастанию недоверия, снижению качества коммуникаций. Между тем, практический мировой опыт показывает, что именно такой тип диффузного конфликтного взаимодействия получит в предстоящие годы наибольшее распространение, поэтому выявленные проблемы способны генерировать серьезные трудности военно-политического характера.

Проведенное моделирование показало, что европейские и российские политики и эксперты в принципе способны и готовы налаживать и осуществлять конструктивную коммуникацию для разрешения локальных кризисов, последствия которых затрагивают интересы обеих сторон. Вместе с тем, подход и тех и других к решению подобных проблем не позволяет наметить даже общий перспективный план «окончательного решения» кризиса. Реально лишь зафиксировать, «заморозить» ситуацию, выработав более или менее согласованный подход к работе именно в этом направлении. Фактически, согласованная консенсусная «дорожная карта» не разрешила конфликт, а закапсулировала его, гарантировав лишь временное нераспространение его на сопредельные территории. Ни причина конфликта, ни последствия его локализации участниками глубоко исследованы не были.

Организаторы игры констатировали, что практически вне внимания игроков осталось обстоятельство, которое рассматривалось при подготовке сценария как ключевое. А именно: источник моделируемого конфликта заключается в том, что обсуждаемое государство не способно обеспечить собственное развитие, его буквально пожирают внутренние проблемы, которые и выплескиваются наружу. То есть вовлечение внешних сил происходит во многом вынужденно, помимо их желания, как реакция на распад эффективного управления в стране, находящейся между ними. Между тем, участники игры имманентно воспринимали происходящее как очередное столкновение интересов России и Запада, борьбу, пусть и скрытую, за влияние на государство общего соседства. То есть подходы диктовались восприятием предшествующего периода, хотя реальный механизм кризиса иной.

Перспективы разрешения реальных конфликтов

Моделирование дало возможность определить основные проблемы существующего подхода к урегулированию кризисных ситуаций:

1. «Умиротворители» — как с одной, так и с другой стороны — не склонны разбираться во внутренних причинах кризиса, предпочитая рассматривать те или иные способы воздействия на него извне. Эту проблему может разрешить только углубленное совместное изучение (желательно загодя) региональных особенностей потенциальных кризисных территорий, их действительного, а не декларируемого социально-политического устройства. В случае возникновения реальных кризисов действия по силовому предотвращению эскалации должны сопровождаться серьезным экспертным сопровождением в максимально возможном объеме.

2. При выборе приоритетов стороны исходят из разных посылок. Если европейцы склонны полагаться все-таки на институты, составляющие кризисное государство, и не желают вмешиваться во внутреннюю политику третьих стран, то российская сторона полагает, что собственные институты на кризисной территории малоэффективны, не способны осуществлять подлинно инклюзивную политику, поэтому и вникать в их особенности незачем. Частично эту проблему можно решить путем, предложенным выше, однако огромное значение приобретает уже коммуникация между странами, претендующим на роль политических лидеров. Она должна быть направлена на выработку общих, непротиворечивых критериев оценки эффективности политических мероприятий.

3. Стороны испытывают трудности при выборе адресата на территории кризиса. Если европейская сторона ищет (не всегда успешно) возможность коммуникации с политикумом страны, где разворачивается кризис, стремится направить его в направлении, которое считает правильным, российская сторона полагает возможным воздействие на этот политикум только через международное давление (институциональное, санкционное, даже силовое), как правило, опосредованное. Необходимо тщательно изучать опыт многостороннего урегулирования существующих конфликтов, чтобы выработать наиболее эффективные способы многосторонней коммуникации. Практика показывает, что вовлечение конфликтующих сторон в международный переговорный процесс на раннем этапе конфликта может способствовать его сглаживанию. Однако при этом страны-«патроны» должны принимать публичную и серьезную ответственность за предложенные решения (чтобы избежать негативного опыта, подобного украинскому 2014 г.).

Практические рекомендации для России

В идеале антикризисное вмешательство должно быть направлено на урегулирование внутреннего кризиса в «промежуточном» государстве, но всегда чревато тем, что будет рассматриваться другими акторами как попытка получения односторонних выгод и преимуществ. И, соответственно, встречать их противодействие.

Основной задачей международной политики ближайшего будущего, таким образом, может стать не обеспечение классической военно-политической безопасности, но совместные усилия по стабилизации кризисных государств и территорий, по предупреждению возникновения конфликтов такого рода. Превышение «критической массы» «закапсулированных» конфликтов вполне способно окончательно взорвать систему взаимоотношений политических игроков. Во взаимосвязанном мире грань между внутренним кризисом и международным практически стерлась. Точнее почти всякий внутренний кризис чреват перерастанием в международный.

На территории стран СНГ, «постсоветских» и сопредельных им стран (в первую очередь в Восточной Европе) следует рассмотреть возможности тщательного и осторожного культурно-информационного взаимодействия со всеми политическими силами, в том числе оппозиционными действующим властям и считающимися маргинальными.

Как показала практика политического взаимодействия с некоторыми внешними партнерами, а также — и в первую очередь — опыт налаживания политического диалога в Сирии: а) Россия в состоянии проводить такую политику; б) стратегически она будет способствовать расширению политической коммуникации в регионе, что, в свою очередь, способствует росту авторитета России. В перспективе это может сформировать благоприятную международную среду, чтобы Россия играла роль регионального «брокера безопасности» по всему периметру государственных границ.

При этом необходимо соблюдать особую осторожность, четко разграничивать инклюзивность (вовлеченность) в политическую коммуникацию и политическую (и информационную) поддержку, чтобы избежать ненужных подозрений в фаворитизме.

Отдельное внимание следует уделить академическому, экспертному и информационно-медийному обеспечению политических решений. Расширить присутствие в медийно-информационном поле, создавая не «альтернативную (то есть вторичную, реактивную) информацию» силами, например, RT, как сейчас, а самостоятельно формируя информационное поле. Для этого, конечно, необходимо осуществление реального широкого экономического, культурного, социального международного сотрудничества на всех уровнях (не только на межгосударственном).

Необходимо поддержать отечественную страноведческую школу, которая со времен СССР обеспечивала стране интеллектуальное лидерство и авторитет. Учитывая нарастание значимости фактора классической силы, стоит ввести курс по военной политике, военному руководству и военной экономике для магистрантов вузов социальных, политических и экономических специальностей (например, на базе учебных заведений кадрового резерва с привлечением ведущих преподавателей Военной Академии Генштаба, чиновников Минобороны и специалистов Генштаба). Необходимо поддерживать как прямые, так и опосредованные контакты между военными центрами принятия решений: и на уровне военных альянсов, и на уровне Министерства обороны.

В профильных учебных заведениях целесообразно ввести курсы «Логики» и «Ведения переговоров». При подготовке специалистов-международников как академического, так и практического плана обратить внимание на теорию конструктивизма, поскольку господствующая в российской теории МО школа политического реализма склонна преуменьшать, а то и вовсе игнорировать «гуманитарные» факторы международной политики (проблемы идентичности, деятельность негосударственных акторов МО и вытекающие из этого проблемы МО и т.п.). Вместе с тем эта тематика, по всей видимости, будет играть все более существенную роль в «реальных» МО.

Обсуждение гуманитарных вопросов такого рода на международном уровне (академическое, экспертное, публицистическое) способно внести вклад в формирование «зоны комфорта» для развития общеполитического диалога на дипломатическом и межгосударственном уровне (особенно когда речь идет о проблематике, не затрагивающей конфликтные интересы сторон напрямую). А формирование такой зоны будет способствовать росту взаимного доверия — необходимого (хотя и не всегда достаточного) условия обеспечения международной безопасности.

Необходимо усилить учебные программы профильных вузов более глубокой экономической и социологической базой. В современных реалиях экономические инструменты воздействия используются активнее военно-политических и наносят серьезный урон «провинившимся» странам, а переход внутриполитической повестки на внешний уровень требует понимания общественных процессов. К традиционным проблемам добавляются вопросы кибербезопасности, влияния медиа и социальных сетей на общественные настроения, так что «классического» образования для понимания современных кризисов уже явно недостаточно. Эту проблему можно решить путем углубленного изучения соответствующих курсов и добавления междисциплинарных предметов. Для ознакомления специалистов с альтернативными подходами, «ментальностью» партнеров, ввести дисциплины на иностранных языках с использованием иностранной литературы. Понимание основ транснациональных экономических отношений, принципа функционирования мировых рынков, тенденций развития мирового социума и роли новых технологий в политике позволит специалистам по-другому взглянуть на «мягкую» и «жесткую» силы России, даст необходимый инструментарий и позволит избежать устаревших шаблонных решений.

При подготовке экспертов-международников и в рамках информационной поддержки внешней политики России в целом необходимо уделить серьезное внимание перспективам геймификации и сценарного планирования. Подобные игры очень полезно проводить среди студентов-международников старших курсов, людей, не отягощенных реальными званиями, должностями и обязанностями, пребывающих на определенном пике знаний международного права, уставов международных организаций и т.д., которые в силу своих смелости и наивности могли бы предложить действительно занятные рекомендации для тех, кто принимает решения. Игровой гибкий подход становится весьма продуктивным, поскольку характер международной среды предполагает воздействие очень многих факторов и высокую вариативность процессов.

Подобные игры вполне можно проводить и для других крупных обучающих заведений и программ (включая, например, корпоративные и ведомственные университеты с учетом специфики аудитории), а также в профильных организациях для повышения профессиональной квалификации и в рамках сотрудничества «мозговых центров».

Дорожная карта

По итогам игры команды дистанцировались от решения кризиса, отказались от внешнего управления. Мы наблюдаем тенденцию снижения готовности к интервенционизму одновременно с повышением рисков. Команды попытались предотвратить расползание конфликта, они отказались от внешнего управления, предоставив внутренним силам самим разбираться со своими проблемами.

Этот подход представляется в корне неправильным, так как причины кризиса эндогенны. Изоляция усугубит ситуацию, политическая система будет продолжать разлагаться. Рано или поздно конфликт «взорвется» и продукты распада попадут во внешний мир.

Ниже предлагается «дорожная карта», разработанная на основе проведенной игры и рекомендаций игротехников. Для реального случая она будет более подробной, но основные этапы/направления работы должны быть следующими:

  1. Понять суть кризиса — консультация с экспертами, выявление причин кризиса, составление сценариев развития событий, выявление рисков.
  2. Обеспечить экспертную поддержку на высшем уровне. Это можно сделать и посредством ООН, и на двусторонней основе, минуя лишние структуры. Второй вариант предпочтительнее, он поможет создать комфортную экосистему, которая будет способствовать установлению доверия и позволит избежать эскалации в информационном поле.
  3. Гарантировать безопасность мирного населения, защиту меньшинств, предоставить гуманитарную помощь.
  4. Определить адресатов, с кем говорить.
  5. Установить многосторонний формат взаимодействия с представительством всех участников конфликта (и «легитимных», и «нелегитимных» интересантов) и обеспечить должное освещение в СМИ.
  6. Обозначить и утвердить красные линии (участники конфликта, Европа, Россия).
  7. Сконцентрироваться на успокоении внутренних процессов — выявить силы и воздействовать на факторы, дестабилизирующие ситуацию изнутри, точечно влиять на главных бенефициаров конфликта.
  8. Активизировать несколько треков — официальные и неофициальные, если по каким-то причинам российская (например) сторона не может говорить с представителем конкретной группы на официальном уровне, следует продублировать этот канал по линии экспертного сообщества.
  9. (На протяжении всего кризиса) Проводить продуманную информационную кампанию (в идеале совместную) — разъяснять позиции, демонстрировать готовность к сотрудничеству.
  10. (На протяжении всего кризиса) Обозначить разницу в подходах — стремление установить «горизонтальные» связи европейских участников и тягу к «властной вертикали» российских. При невозможности выбора приоритетного способа, выстраивать оба канала.
  11. Установить диалог с гражданским обществом (сбор помощи, формирование общественного консенсуса, осуждение насилия и пр.).

Заключение

Сценарии подобных игр могут послужить отправными точками для сценарного анализа и планирования профессиональных «think tanks». Результаты исследований, в свою очередь, могут быть 1) представлены в государственные ведомства, отвечающие за формирование и проведение международной политики, 2) использованы для разработки новых игровых сценариев.

В результате проведения политической игры «Прививка от хаоса. Как избегать неприятных сюрпризов в международной политике» были выявлены следующие проблемы:

  • невнимание европейских и российских участников к эндогенным факторам кризиса, которые являются первопричиной;
  • стереотипность восприятия друг друга и характера конфликтов, неспособность осознать качественные изменения в их генезисе;
  • желание дистанцироваться от конфликта;
  • разные подходы (даже в чем-то конфликтные) к организации совместной работы (европейская «сетевая структура», «горизонталь» против российской «вертикали»).

С нашей точки зрения, их непросто преодолеть, но все же возможно, и это долгая и трудная работа. Для нормализации отношений в первую очередь необходимо сформировать общее видение ситуации путем выстраивания диалога с западным экспертным и профессиональным сообществом.

Проведенная игра — первый шаг, на наш взгляд успешный, так как по ее итогам:

  • зарубежные и российские участники смогли наладить конструктивный диалог для решения игровых задач;
  • игроки получили представление о логике действий другой стороны;
  • в процессе выработки решений по урегулированию кризиса зарубежные команды опирались на разностороннее представление о российской внешней политике, полученное накануне в результате семинаров и встреч с официальными лицами (о чем свидетельствуют предложенные ими «дорожные карты»);
  • в «дорожных картах», выработанных и российскими, и западными командами, России отводилась роль одного из гарантов международной безопасности;
  • был выявлен ряд проблем (см. выше), которые будет необходимо решить в дальнейшем для восстановления конструктивных отношений с западными партнерами.

Организаторы намерены и дальше продолжать это направление работы, формируя площадку/среду для обмена мнениями и нахождению общих решений по урегулированию международных кризисов. Мы видим в этом большой потенциал и готовность к дальнейшему сотрудничеству со стороны европейского экспертного сообщества.

Приложение 1

Приложение 2

Приложение 3

} Cтр. 1 из 5